改革背景下“小產權房”法律規制的探析

張愷源

（南京航空航天大學，江蘇 南京211106）

1 “小產權房”的概念及特征

“小產權房”首先需要明確其并非一個法律概念，而只是民間對于此類建筑在農村集體土地上的無合法權屬證明的房屋的一個通俗稱謂。學界因為對“小產權房”的界定與出發點的不同，提出了不同的觀點，部分學者認為未能通過法定程序的，由村鎮集體與開發商之間聯合在集體所有的土地上建設商品房。[1]另有學者認為“小產權房”可以從銷售對象的特殊性上認定，其為在集體所有土地上構建面向居民銷售的住房。[2]

伴隨我國改革開放的逐步深入，城市近郊地區“小產權房”如雨后春筍般涌出，依照不同類型大致可以分為兩種，第一種是依照土地用途分類，可以劃分為在集體土地建造的房屋，其土地用途劃分是區別我國“小產權房”與其他經過合法程序建筑的商品房的一個基礎性標準，第二種是依據房屋使用對象不同進行劃分“自住型”與“他住型”。

2 “小產權房”問題中政府介入及存在的問題

我國對于小產權房的問題一直保持高度的關注，多部法律均有涉及到“小產權房”問題，包括有憲法、物權法、土地管理法及他類相關的法律法規。我國集體土地所有制制度在我國的《憲法》、《物權法》中極為明確的做出了規定，但是在對宅基地與集體所有之間的處分規定尚不明確，也沒有制定法律對此做出調整。法律中也并沒有限制農民不能轉讓在集體土地上構建的房屋，只是限制了房屋所依附的土地所有權轉讓來限制農村房屋轉讓。陳福良認為，“政府規制的公共利益理論，從公共利益的觀點出發，主張政府規制是對市場失靈的回應，以糾正在市場失靈下發生的資源配置的非效率性和分配的不公平性，達到維護社會秩序和社會租集體土地。[4]我國的現行法律規范對于“小產權房”的模糊界定，無明確的適用法律條文規范，中央政府與各地政府也在實踐中積極采取各種措施手段來遏制現前存在的“小產權房”現象在城市近郊的蔓延，但是該阻擋措施收效甚微，究其根本原因是我國目前尚未制定有關“小產權房”的法律法規。

3 現階段解決“小產權房”的瓶頸與“小產權房”解決路徑

在“小產權房”發展形成的歷程中，農民的集體利益與政府利益一直糾纏交錯，群眾的居住需求、政府行政執法與房地產市場三面博弈，致“小產權房”問題頻繁出現，存在兩點問題，其一是農村的土地產權劃分主體不明確，土地產權涵蓋土地所有權、使用權、處置收益權、地役權等多個方面，土地產權權能殘缺；其二是對于農村集體土地的收益增值無法律的界定，部分農戶為獲取利益通過建筑“小產權房”并通過其謀取利益。

“小產權房”的解決也是目前政府需要著手處理的一個棘手的問題，對于其合理的安置需要考慮社會影響等諸多方面，而不能僅僅是簡單通過強制手段直接拆除，一昧的采取強硬的方式勢必將導致社會的極大動蕩，故筆者在此建議對“小產權房”采取先清理后整頓的方式實現對“小產權房”的管制問題，針對十八大三中全會關于全面深化改革中若大重大問題的決議中指出，需要構建城鄉統一的建設用地市場，在符合法律規范的基礎下，可以允許農村集體經營建設用地入市，實現同權同價，若想要有效的規制“小產權房”問題就需要對農村土地的權屬進行明確的規定，保障農民能真實的被賦予更多的土地權利，政府正確的指導農村集體土地入市流轉。明確劃定農村集體土地的各個權利主體地位以及相關權限后，農民擁有土地財產權后，方能最終實現“小產權房”的有效規制。

可以采取通過農村集體所有土地的所有權與使用權分離的方式，在政府引導下指引農村集體土地的入市交易，并可以通過制定法律規范實現對此類收益征收一定的稅費，允許農村的宅基地合法入市也將有利于當地農民實現收入的增長，同時加快新農村的建設，為農村的宅基地存量周轉打入一道強心劑，有效的節約農村耕地資源，促使農村與城市資源的平衡。

另外，還可以依照“小產權房”占地性質的不同采取不同的措施進行規范，在制定措施方案時根據占地的不同性質若是符合城鄉規劃的且建設合格的“小產權房”可以通過令其所有者補繳齊缺失少繳的費用后為其補辦合法的證件手續，倘若占用的是耕地則應當對建設者及出讓者進行嚴厲的處罰，最后一種情況是建設符合城鄉建設與土地規劃，但是其建造商建造資質缺乏或者該建筑設計建造中存在嚴重缺陷的“小產權房”應該對其進行及時的改造建設或者是采取拆除的方式。在全面清理排查后，在保障我國耕地面積維持在底線18億畝上，合理安排我國土地資源，嚴格的對我國占用耕地進行開發建設的行為進行查處，對參與“小產權房”獲利分紅的政府組織與個人處于一定金額的罰款并且沒收所得。

［1］王德山,姜曉林.“小產權房”問題研究[J].法學雜志,2008(06).

［2］王彥.解決“小產權房”問題對策研究[J].河北法學,2010(09).

［3］陳福良.放松規制與強化規制[M].上海:上海三聯書店,2000.