改革背景下“小產(chǎn)權(quán)房”法律規(guī)制的探析

張愷源

（南京航空航天大學(xué)，江蘇 南京211106）

1 “小產(chǎn)權(quán)房”的概念及特征

“小產(chǎn)權(quán)房”首先需要明確其并非一個法律概念，而只是民間對于此類建筑在農(nóng)村集體土地上的無合法權(quán)屬證明的房屋的一個通俗稱謂。學(xué)界因為對“小產(chǎn)權(quán)房”的界定與出發(fā)點的不同，提出了不同的觀點，部分學(xué)者認(rèn)為未能通過法定程序的，由村鎮(zhèn)集體與開發(fā)商之間聯(lián)合在集體所有的土地上建設(shè)商品房。[1]另有學(xué)者認(rèn)為“小產(chǎn)權(quán)房”可以從銷售對象的特殊性上認(rèn)定，其為在集體所有土地上構(gòu)建面向居民銷售的住房。[2]

伴隨我國改革開放的逐步深入，城市近郊地區(qū)“小產(chǎn)權(quán)房”如雨后春筍般涌出，依照不同類型大致可以分為兩種，第一種是依照土地用途分類，可以劃分為在集體土地建造的房屋，其土地用途劃分是區(qū)別我國“小產(chǎn)權(quán)房”與其他經(jīng)過合法程序建筑的商品房的一個基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)，第二種是依據(jù)房屋使用對象不同進(jìn)行劃分“自住型”與“他住型”。

2 “小產(chǎn)權(quán)房”問題中政府介入及存在的問題

我國對于小產(chǎn)權(quán)房的問題一直保持高度的關(guān)注，多部法律均有涉及到“小產(chǎn)權(quán)房”問題，包括有憲法、物權(quán)法、土地管理法及他類相關(guān)的法律法規(guī)。我國集體土地所有制制度在我國的《憲法》、《物權(quán)法》中極為明確的做出了規(guī)定，但是在對宅基地與集體所有之間的處分規(guī)定尚不明確，也沒有制定法律對此做出調(diào)整。法律中也并沒有限制農(nóng)民不能轉(zhuǎn)讓在集體土地上構(gòu)建的房屋，只是限制了房屋所依附的土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓來限制農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓。陳福良認(rèn)為，“政府規(guī)制的公共利益理論，從公共利益的觀點出發(fā)，主張政府規(guī)制是對市場失靈的回應(yīng)，以糾正在市場失靈下發(fā)生的資源配置的非效率性和分配的不公平性，達(dá)到維護(hù)社會秩序和社會租集體土地。[4]我國的現(xiàn)行法律規(guī)范對于“小產(chǎn)權(quán)房”的模糊界定，無明確的適用法律條文規(guī)范，中央政府與各地政府也在實踐中積極采取各種措施手段來遏制現(xiàn)前存在的“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象在城市近郊的蔓延，但是該阻擋措施收效甚微，究其根本原因是我國目前尚未制定有關(guān)“小產(chǎn)權(quán)房”的法律法規(guī)。

3 現(xiàn)階段解決“小產(chǎn)權(quán)房”的瓶頸與“小產(chǎn)權(quán)房”解決路徑

在“小產(chǎn)權(quán)房”發(fā)展形成的歷程中，農(nóng)民的集體利益與政府利益一直糾纏交錯，群眾的居住需求、政府行政執(zhí)法與房地產(chǎn)市場三面博弈，致“小產(chǎn)權(quán)房”問題頻繁出現(xiàn)，存在兩點問題，其一是農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)劃分主體不明確，土地產(chǎn)權(quán)涵蓋土地所有權(quán)、使用權(quán)、處置收益權(quán)、地役權(quán)等多個方面，土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺；其二是對于農(nóng)村集體土地的收益增值無法律的界定，部分農(nóng)戶為獲取利益通過建筑“小產(chǎn)權(quán)房”并通過其謀取利益。

“小產(chǎn)權(quán)房”的解決也是目前政府需要著手處理的一個棘手的問題，對于其合理的安置需要考慮社會影響等諸多方面，而不能僅僅是簡單通過強制手段直接拆除，一昧的采取強硬的方式勢必將導(dǎo)致社會的極大動蕩，故筆者在此建議對“小產(chǎn)權(quán)房”采取先清理后整頓的方式實現(xiàn)對“小產(chǎn)權(quán)房”的管制問題，針對十八大三中全會關(guān)于全面深化改革中若大重大問題的決議中指出，需要構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合法律規(guī)范的基礎(chǔ)下，可以允許農(nóng)村集體經(jīng)營建設(shè)用地入市，實現(xiàn)同權(quán)同價，若想要有效的規(guī)制“小產(chǎn)權(quán)房”問題就需要對農(nóng)村土地的權(quán)屬進(jìn)行明確的規(guī)定，保障農(nóng)民能真實的被賦予更多的土地權(quán)利，政府正確的指導(dǎo)農(nóng)村集體土地入市流轉(zhuǎn)。明確劃定農(nóng)村集體土地的各個權(quán)利主體地位以及相關(guān)權(quán)限后，農(nóng)民擁有土地財產(chǎn)權(quán)后，方能最終實現(xiàn)“小產(chǎn)權(quán)房”的有效規(guī)制。

可以采取通過農(nóng)村集體所有土地的所有權(quán)與使用權(quán)分離的方式，在政府引導(dǎo)下指引農(nóng)村集體土地的入市交易，并可以通過制定法律規(guī)范實現(xiàn)對此類收益征收一定的稅費，允許農(nóng)村的宅基地合法入市也將有利于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民實現(xiàn)收入的增長，同時加快新農(nóng)村的建設(shè)，為農(nóng)村的宅基地存量周轉(zhuǎn)打入一道強心劑，有效的節(jié)約農(nóng)村耕地資源，促使農(nóng)村與城市資源的平衡。

另外，還可以依照“小產(chǎn)權(quán)房”占地性質(zhì)的不同采取不同的措施進(jìn)行規(guī)范，在制定措施方案時根據(jù)占地的不同性質(zhì)若是符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的且建設(shè)合格的“小產(chǎn)權(quán)房”可以通過令其所有者補繳齊缺失少繳的費用后為其補辦合法的證件手續(xù)，倘若占用的是耕地則應(yīng)當(dāng)對建設(shè)者及出讓者進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰，最后一種情況是建設(shè)符合城鄉(xiāng)建設(shè)與土地規(guī)劃，但是其建造商建造資質(zhì)缺乏或者該建筑設(shè)計建造中存在嚴(yán)重缺陷的“小產(chǎn)權(quán)房”應(yīng)該對其進(jìn)行及時的改造建設(shè)或者是采取拆除的方式。在全面清理排查后，在保障我國耕地面積維持在底線18億畝上，合理安排我國土地資源，嚴(yán)格的對我國占用耕地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的行為進(jìn)行查處，對參與“小產(chǎn)權(quán)房”獲利分紅的政府組織與個人處于一定金額的罰款并且沒收所得。

［1］王德山,姜曉林.“小產(chǎn)權(quán)房”問題研究[J].法學(xué)雜志,2008(06).

［2］王彥.解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題對策研究[J].河北法學(xué),2010(09).

［3］陳福良.放松規(guī)制與強化規(guī)制[M].上海:上海三聯(lián)書店,2000.