昆明市社區網格化服務管理：成效·問題·對策

中共昆明市委政法委課題組

（中共昆明市委政法委，云南 昆明 650500）

社區網格化管理是在社區建設的實踐中逐步形成的一種思路和方法。它依托統一的城市管理以及數字化的平臺，將城市管理轄區按照一定的標準劃分成為單元網格，通過加強對單元網格的部件和事件巡查，建立一種監督和處置互相分離的形式，使政府能主動發現和及時處理問題，將問題解決在居民投訴之前。2010年2月以來，云南省昆明市嘗試建立網格化服務管理的體制機制，取得了一定的實效，也遇到了一些困難和問題。市委政法委組織課題組對此進行了調研，并在此基礎上提出一些理論思考。

一、昆明市推行社區網格化服務管理的主要做法及成效

昆明市堅持把推行社區網格化服務管理作為新時期平安建設的重要抓手，緊緊圍繞“網格化管理、信息化支撐、人性化服務”的目標任務，以“提高群眾安全感、滿意度、參與度”為主線，結合實際大力開展網格化服務管理工作，市、縣區、鄉鎮（街道）、社區（村）四級從組織機構調整、人員整合配備、各項經費保障上全力支持，初步實現了“網格全覆蓋、資源共分享、管理無盲區、服務零距離”的社區網格化服務管理工作目標。

1.健全組織網絡，增強服務保障。為確保社區網格化服務管理工作順利推進，昆明市委、市政府成立了由市委分管領導任組長，市政府分管領導任副組長，市社管綜治委成員單位為成員的昆明市網格化服務管理工作領導小組，下設辦公室在市社管綜治辦。各縣區、開發（度假）園區也成立了相應的組織和工作機構，加強對本地網格化服務管理工作的領導，有效推動了全市網格化服務管理工作的部署落實。在市、縣兩級成立網格化服務管理工作指揮中心，鄉鎮（街道）依托綜治信訪維穩中心設立網格化服務管理中心，社區（村）依托綜治服務站設立網格化服務管理工作站，構建起市、縣區、鄉鎮（街道）、社區（村）、網格五級網格化服務管理體系。滇池旅游度假區濱江社區探索以鄰里互助、各單位力量整合、社區志愿服務等為主要形式，建立了以社區綜治服務站、為民服務站為中心的覆蓋區域的“同心圓、蛛網式”五級聯動社會管理綜合服務體系組織機構（街道→社區→片區→單位〈自然村、小區〉→單元樓幢〈商戶〉），做到各單位職責明確，各責任片區分級負責，相互聯動。

2.合理劃分網格，配強服務力量。在現行“市、縣區、鄉鎮（街道）、社區（村）”四級管理結構下，昆明市按照“規模適度、尊重傳統、界定清晰、方便管理”的要求，將全市1400多個社區劃分為“城市社區、城郊結合部、農村”三大類型和若干個網格。在城市社區，依托庭院、巷道、樓棟，結合地域面積、人口數量、治安情況等要素進行劃分，以戶為單位，一般300—500戶左右為一個網格；在城郊結合部，充分考慮道路走向、人員構成、流動人員數量等因素，機關、團體、企業等規模較大、相對獨立的單位，單獨劃分網格；在農村，以自然居住區域為單元，原則上每一個村委會為一個網格，人數較多或居住分散的，以村民小組作為一個網格。在科學劃分網格的基礎上，合理整合和統籌配置網格服務管理力量，明確由社區（村）綜治服務站站長全面負責網格化服務管理工作，每個社區（村）綜治服務站增配一名專職副站長，每個網格至少配備1名網格管理員，確需增加人員的可適當招聘。

3.完善規章制度，優化服務機制。昆明市委、市政府制定了《關于在全市社區（村）推行網格化服務管理進一步加強群防群治工作的意見》，明確了網格管理員要發揮網格內信息采集、政策宣傳、維穩巡邏、現場處置、矛盾調處等九個方面的工作職責，建立了走訪巡查、民情懇談、信息報送、定期研判、首問責任、協調聯動、閉環運行、教育培訓、考核評價、責任追究等“十項管理機制”，并把網格化服務管理納入綜治維穩目標管理責任制考核，加大督導檢查力度，確保工作順利推進。滇池旅游度假區建立了領導干部聯系網格制度和約談工作制度，1名街道領導聯系1個社區（片區網格），1名社區干部聯系2-3個網格，在日常和重大活動或會議期間，因工作不力，造成單位、小區非正常上訪或發案高，連續兩個月被評定為紅牌的，對責任單位責任人進行約談。

4.強化信息支撐，提升服務效能。昆明市緊緊抓住全省綜治信息系統建設試點市的契機，出臺了《關于推進社會管理綜合治理信息化系統建設的意見》和《關于推廣應用“6995”信息服務平臺的意見》等規范性文件，提出了綜治信息系統建設“一個網絡、二級中心、三層共享、五級平臺”的“1235”總體框架，并在全市推廣應用“6995”信息服務平臺，進一步提升基層網格化服務管理效能。祿勸縣依托電子政務網，按照“縣級建立信息中心、鄉鎮（街道）建立信息平臺及信息終端、網格管理員配備手持信息終端”三級信息系統的思路，建立了擁有19個系統模塊、7項智能管理功能、縣鄉村三級信息系統的“祿勸縣社會管理信息化系統”。西山區團結街道通過移動運營商開通搭建“6995”信息服務平臺，對居民手機進行編組管理，每10戶為一組，推選組內成員擔任戶長，實現了緊急情況下“一呼九應”的聯動預警功能。

5.強化典型創建，突出示范效果。昆明市社管綜治委制定了《關于開展網格化服務管理典型示范點建設工作的通知》，明確要求“每個縣區各確定2個以上、每個開發（度假）園區各確定1個以上鄉鎮（街道）、每個鄉鎮（街道）各確定2個以上社區（村）”作為典型示范點重點推進工作。在市級層面，選取了盤龍區、官渡區、祿勸縣3個縣區作為典型示范點，分別以城市社區、城郊結合部、農村模式為重點推進網格化服務管理工作。盤龍區金星社區建立了城市老舊小區“一個平臺、兩支隊伍、三化并舉、四級網格、五個載體”的“五級治理”網格化模式。西山區盛高大城社區在全省率先構建起社區黨支部、社區居委會、社區警務室、業主代表和盛高物業管理公司“五位一體”的新型社區治理模式；船房社區在社區治理工作中引入物業服務理念，建立了針對城中村流動人口的“一個大廳+一套系統”的“1+1”圍院式服務管理模式。

二、昆明市推進社區網格化服務管理存在的問題

隨著網格化服務管理工作的推進，昆明市在建立工作機制、搭建信息平臺、整合資源力量、健全制度規范等方面開展了積極有效的探索實踐，為全面推行網格化服務管理積累了經驗、奠定了基礎。但也要看到，昆明市網格化管理還處于起步階段，在推進過程中也面臨著一些困難和問題。

1.網格劃分不盡合理。目前，社區（村）行政區劃實行居民由社區管理、村民由村委會管理的行政管理模式。現實中，由于受多種因素的影響，社區與村在行政區劃上互相交叉，加之城鎮化步伐的加快，大量村民改居民，一部分村民雖享受居民待遇，但仍由村委會管理。如果網格劃分若仍按行政區劃進行，客觀上就造成了村網格與社區網格的重疊交叉，網格內居民與村民并有的情況發生。此外，由于社區間以及社區內部區域經濟發展水平存在較大差距，工作中時有只顧及“條”上部署、缺乏“塊”上謀劃的情況發生，欠缺對每個社區和社區內部單元的實際調研與考慮，在更好地劃分社區網格上仍存在不足。

2.工作推進不夠平衡。由于各地經濟社會發展水平存在差異，加之綜治維穩工作基礎參差不齊，在推進網格化服務管理工作的過程中，受主、客觀因素的影響，在推進工作的力度和強度上存在很大差異。有的地方思想認識不到位、具體措施落實不夠，工作推進緩慢，網格化服務管理僅僅停留在畫一張圖標、搞一套流程而已，沒有真正將服務管理職能納入網格，這與強化基層力量、提升基層社會管理扁平化、精細化發展趨勢相悖。一些情況復雜的區域，目前還沒有找到切合實際的方法和措施，比如在農貿市場等區域，如何將工商、城管等職能進一步有效整合，還需要進一步的研究。

3.資源共享程度不高。網格化服務管理的實質，就是打破部門隔閡，實現資源信息共享，調動一切資源為社區（村）服務。然而，在網格化服務管理實踐中，相關部門各自為政，各用各的標準和技術手段，各自研發系統軟件，搭建不同的平臺，基礎信息重復采集，導致資源嚴重浪費。同時，由于管理體制和保密要求等原因，相互之間嚴守部門信息外泄，從而形成了一座座信息孤島和層層信息保護屏障，給全市統一管理、資源整合帶來諸多困難，嚴重制約了網格化服務管理價值的最大化。

4.體制機制有待完善。從目前的情況看，雖然市級層面和各縣區都出臺了一系列規范性文件，但主要的工作機制體制大部分還局限于完成單項工作，或者停留在完成階段性的目標任務上，如何建立和形成一套完善有效的服務管理制度，還缺乏系統長遠的考慮。此外，網格化服務管理考核激勵機制尚未建立，市級層面也只是在《實施意見》中籠統規定“把網格化服務管理納入各級綜治維穩目標管理責任制考核”，還沒有制定相應的考核辦法和實施細則，缺乏考實考準的有效措施,導致網格化服務管理不到位，效果不明顯。

5.干部隊伍亟需加強。社區工作者是社區管理的直接承擔者、社區服務的直接提供者，他們的素質和能力決定著網格化服務管理的水平。就目前昆明市的實際情況來說，大部分網格員是社區中從事綜治維穩、計劃生育、民政優撫、宣傳文化、環境衛生、社會保障、社區服務、物業管理、社區保安等人員兼職，缺少專職的社區網格工作人員，導致網格員把大部分精力都放在完成本職工作上，社區網格服務管理工作力量明顯不足。同時，全市的網格管理員培訓體系尚未形成，加之網格員年齡整體偏大，文化層次、知識水平相對較低，難以適應網格化管理信息平臺建設的需要，在很大程度上影響了工作的整體成效。

6.公眾參與程度不夠。作為社區管理體制創新的舉措，網格化服務管理應在一定程度上緩解群眾參與率低、認同感不強的矛盾，政府也應是網格化管理的主導力量而非全部力量。但昆明市的情況卻是，社區網格化服務管理工作主要由政府承擔，缺少群眾參與，更缺少民間組織參與。在具體實施過程中，由于宣傳引導不到位，社區居民和一些民間組織對網格化管理模式的認識還不深，有的居民甚至都不知道什么是網格化管理，對網格管理員的身份以及承擔的工作不夠理解，網格員上門調查還存在不開門、不配合的情況，參與網格化服務管理工作的積極性和主動性明顯不夠。

三、完善昆明市社區網格化服務管理工作的路徑

1.合理劃分網格單元，夯實社區服務管理工作的基礎。推行社區網格化服務管理，必須把科學劃分網格作為一項基礎工作來抓。第一，要把握好網格劃分的原則。社區網格的劃分，應在堅持屬地性原則的前提下，遵循完整性、便利性、均衡性等原則進行。第二，要把握好網格劃分的類型。從先進地區的成熟經驗來看，社區網格類型大致是以居民區為主體的網格，此類網格按照網格劃分的原則和每格不低于300戶的標準適度劃分，建制小區、單位小區可以適當擴大網格戶數，這是網格劃分的重點。第三，要科學繪制網格示意圖。為了便于電子地圖的繪制，針對劃分好的網格，要以街道辦為單位，對每個社區網格進行編號。要實現點擊區域電子地圖，能夠全面顯示域內每個社區的分布狀況；點擊到街道辦，能夠全面顯示每個責任網格的分布；點擊到社區，能夠顯示社區內每棟樓房、每條道路、每項設施，同時所有信息相應顯示。

2.有效協同多元主體，激活社區服務管理工作的活力。社區網格化服務管理要實現由單一治理模式到多元共治模式的轉變。第一，充分發揮社區黨組織的核心作用。適應新型社區服務管理工作的需要，打破傳統的社區黨建條塊分割、封閉運行的垂直領導體制，按照“社區建到哪里，黨組織就跟進到哪里”的原則，逐步建立“一社區一黨組織”的管理體系。第二，充分發揮社會組織的積極作用。要堅持培育扶持與依法管理并重，有序發展“社區型”社會組織，搭建“社區型”社會組織服務平臺，優化“社區型”社會組織參與社會治理的發展環境，對法人和非法人組織依法實施分類管理。積極探索引進市場機制，在法律和制度框架下，建立以項目為導向的政府購買服務機制，對可由社會組織承接的事項，通過項目購買、項目補貼、項目獎勵或特定委托等方式，拓展社會組織的服務領域。第三，充分發揮群眾參與的基礎作用。要完善公眾參與機制，依托網格化社會治理體系，規范和完善不同形式的社區治理居民參與機制，推動建立以社區黨委為核心，以社區居委會、社區居民會議、社區代表會議為依托，以社區服務站為平臺的“一委三會一站、多元參與共建”的新型社區治理模式。

3.健全完善信息系統，實現社區服務管理資源共享。第一，搭建信息平臺。在農村地區、農轉城社區及人員構成較為單一的廠礦社區、單位型社區和居民小區，要通過平臺的信息互聯和聯動預警功能，實現在編組內一戶有緊急情況時，第一時間呼叫呼救，就地就近協助幫助的目的。第二，加強信息采集。要建立信息采集機制，暢通信息采集渠道。對服務類信息，應與外網聯通，面向市民和社會公開；對管理類信息，應以內網為主，能公開的信息要公開，不宜公開的要劃分管理等級、設定使用權限，以確保政府和個人信息安全。第三，注重信息研判。要加強橫向信息關聯對比，依托電子政務專網，打破公安、人社、計生等部門之間的信息壁壘，加強縱向信息分析處理。對解決難度較大或需要多部門聯動解決的問題，縣區、鄉鎮（街道）兩級黨委、政府研究提出合理化意見建議后，及時上報上級幫助解決或協調各部門聯動解決，并及時反饋處理情況。

4.注重創新體制機制，筑牢社區服務管理工作體系。第一，強化設計。社區網格化服務管理是一項系統工程，各級黨委、政府作為設計者、組織者、監督者、推動者和評判者，必須充分發揮引航、助推和保障作用，推動建立黨委領導、政府負責、綜治協調、部門參與、鄉鎮（街道）組織實施、社區（村）具體落實的工作格局，確保網格化服務管理的正確方向。第二，優化組織體系。要按照將社會治理重心下移的總體要求，對現有社會治理流程進行再造和優化，以“格”為基礎、以“網”為依托，搭建網格化服務管理體系。第三，突出試點帶動。要遵循“先行試點、及時總結、全面推進、逐步完善”的原則，按照昆明市委、市政府的要求，分別以城市社區、城郊結合部、農村模式為重點，科學選取不同特點、具有典型代表性的網格化服務管理典型示范點，從網格劃分調整、資源有效整合、職能作用發揮等方面加大創新探索力度，實現點上突破、面上鋪開，推動網格化服務管理工作向縱深發展。

5.創新服務模式，提升社區服務管理的整體效能。社區網格化服務管理，是將過去被動應對問題的傳統工作模式，轉變為主動發現問題和解決問題的服務模式，是把過去坐等群眾上門的“營業廳”，轉變為主動服務的“宅急送”，真正寓管理于服務之中，延伸了服務空間，擴大了服務范圍。這既是理念的變換，也是流程的再造。第一，采取“一站式”服務。要打造為民服務“綠色通道”，在社區綜合服務大廳設置若干個統一規范的服務窗口，開發集成各部門面向居民公共服務職能的社區綜合服務系統，通過電子政務網，大力推行網上受理、網上審批、服務流程再造，為居民提供更加便捷、優質、高效的服務。第二，采取“管家式”服務。網格管理員為本網格單元的“管家”，要通過主動上門、發放服務聯系卡、公布聯系電話等形式，集中性服務和經常性服務相結合，為網格群眾提供幫助和服務。第三，采取“菜單式”服務。積極探索推動社會化服務項目落戶社區，根據社區服務資源、志愿者特長等實際，圍繞居民衣食住行等基本生活服務內容，以菜單的形式列舉家政服務、法律服務、醫療衛生、幫扶濟困、心理咨詢、水電維修等服務選項，社區居民只要撥打社區服務熱線或網格管理員服務電話，便可享受“你點我供”的“菜單式”服務。

6.切實強化工作保障，推動社區服務管理責任的落實。第一，加強隊伍建設。抓好人員配備，按照“配置科學、效能優先”的原則，為每個社區網格和單元網格規范配備至少1名網格管理員和若干名網格協管員、網格志愿者，實行定網格、定人員、定職責。第二，落實經費保障。全市各級各部門要高度重視對網格化服務管理工作經費的投入，積極探索建立“一化三納入”的制度，即把網格化服務管理工作納入“十三五”規劃、納入年度經濟社會發展計劃、納入公共財政預算保障的重點，完善以政府投入為主、政府和社會投入相結合的多元化經費保障機制，保證社會治理、網格化服務管理的投入與經濟發展同步增長。第三，嚴格考核獎懲。要把網格化服務管理納入各級綜治維穩目標管理責任制考核，探索建立民意主導的網格化服務管理考評體系，建立考評激勵機制，加大考核評價的結果運用。對工作考核不合格的社區網格管理員，進行批評教育和處罰，不稱職的按有關規定及時辭退。