云南省邊境旅游發展問題研究

幸 嶺 徐 燕

（昆明學院 《旅游研究》編輯部，云南 昆明 650214）

一、云南省邊境旅游的發展歷程

（一）起步階段（1992-1993年）

云南省邊境旅游起步于20世紀90年代初。1992年，云南省人民政府向國家旅游局上報了《關于開展中越、中老邊境旅游的請示》（云政發[1992]145號）和《關于開通中緬邊境旅游的報告》（云政發[1992]203號）。國家旅游局于1993年5月向云南省人民政府下發了《關于同意開展中越、中緬邊境旅游活動的復函》（旅國際發[1993]125號），正式批準了云南省4條邊境旅游線路。這是云南省首批獲批準的邊境旅游線路。

（二）發展階段（1994-2004年）

1、中國與老撾的邊境旅游開展情況。1992年，中國政府開放公民赴老撾進行邊境旅游。同年3月，國務院批準磨憨為國家一類口岸。1993年12月，磨憨口岸正式開通，1994年8月向第三國人員開放。與此同時，老撾磨丁口岸同步開放。此后，中老雙方積極推進雙邊旅游合作機制。1998年11月，老撾總理簽署總理令，明確中方游客持《中華人民共和國出入境通行證》可到老撾全境旅游，證件有效期為15日，并可順延15日的政策（中國方面辦理證件是按照國家批準的邊境旅游線路才能辦理，未經批準的邊境旅游線路不予辦理為原則）。1999年，中國政府批準老撾為旅游目的地。2002年12月，老撾政府授權老方么丁口岸對入境外國人實行口岸入境簽證的政策。2004年9月，中華人民共和國國務院下達了《國務院同意在河口口岸和磨憨口岸開展口岸簽證工作的批復》。2004年11月25日，中國與老撾旅游部門簽署“關于中國旅游團隊自費赴老撾旅游的諒解備忘錄”，標志著老撾正式成為中國公民的旅游目的地國；2007年5月11日，云南省旅游局以云旅發（2007）91號“云南省旅游局轉發國家旅游局《關于批準開通西雙版納至老撾瑯勃拉邦水路邊境旅游專線的復函》的通知”，標志著中老邊境旅游邁上新臺階。

2、中國與緬甸的邊境旅游開展情況。1950年6月8日，中國和緬甸正式建立外交關系以來，兩國一直保持著睦鄰友好關系。1991年8月10日，云南省人民政府批準打洛口岸為省級口岸；1993年2月，云南省旅游局、省公安廳、昆明海關聯合發布《關于云南省中越、中老、中緬邊境旅游管理有關問題的通知》（云旅市〔1993〕55號），要求對中緬邊境旅游使用證件問題、代辦和承辦單位問題、驗證和入出境等問題進行管理，使中緬邊境旅游步入了快速、健康發展的軌道。2000年12月，中國緬甸兩國旅游局簽定《關于中國公民自費赴緬甸旅游實施方案備忘錄》及附件內容，標志著緬甸成為中國政府允許公民自費入出境旅游的國家。緬甸方面允許中國游客持《中華人民共和國入出境通行證》從勐拉口岸入境至景棟、大其力等地旅游。2007年11月，經國務院國函〔2007〕117號文批復，同意云南西雙版納州打洛口岸開放為國家一類口岸，口岸性質為國際公路客貨運輸口岸，標志著中緬開展邊境旅游合作出現新局面。

（三）停滯階段（2005-2010年）

2004年12月，根據《公安部關于進一步嚴格措施堅決遏制我國公民出境參賭活動的通知》要求，為嚴厲打擊出境賭博行為，云南省停止了邊境旅游異地辦證工作。這一措施的實行對云南省邊境旅游的開展帶來了極大影響。

1、各口岸出境游人數驟減，全省邊境游經濟收入大幅下降。暫停邊境旅游異地辦證后，西雙版納州勐海縣打洛口岸出境旅游人數從之前的日均2400多人，驟然下降到日均100多人次；2005-2006年，打洛口岸的出入境旅游人數僅為2.32萬人次，游客下降了95萬人次，比2004年同比下降了97%，直接經濟收入減少5 億多元。2004年，德宏州旅游接待總人數為251.6萬人次，實現旅游業總收入21.55億元，停止邊境一日游和異地辦證后，每年邊境旅游人數減少約160萬人次，旅游業總收入減少14億元。2005年，文山州邊境旅游人數為10.27萬人，比2004年同比下降了39.5%。據不完全統計，自暫停辦理邊境旅游異地辦證后，全省邊境旅游經濟收入每年減少20多億元。

2、部分旅行社和旅游從業人員生存艱難。由于游客數量的銳減，旅行社無游客接待，一些旅行社甚至出現轉讓、歇業、停業、注銷等現象，旅游行業大幅萎縮。另外，旅游景區、旅游賓館、旅游餐廳、旅游商店和旅游汽車公司等旅游相關企業的業務量和經營收入也大幅下降，導致大量從業人員失業。據不完全統計，暫停辦理邊境旅游異地辦證后，全省有近6000多名直接從事邊境旅游業務的人員失業，10多家旅行社申請注銷。

3、抑制了邊境州市經濟的發展。在此之前，云南省開展邊境旅游異地辦證業務的州市主要有紅河、文山、保山、德宏、西雙版納5州市。停止邊境旅游異地辦證后，給當地交通、電力、電信等相關部門的利益帶來較大損失。餐飲、娛樂、零售等服務行業受到的損失更是難以估量。云南省邊境州市經濟大多以農業為主，地方財政收入本就不高，邊境旅游的停辦，導致當地財政狀況更為困難。

4、影響了中國與東南亞的經貿交流合作。中國是東南亞地區旅游的最大客源地。邊境旅游異地辦證的暫停，使越南、緬甸、老撾邊境一帶的旅游業務近乎癱瘓。更為嚴重的是，前往這些國家進行經濟合作交流的商務人員、科技人員無法如約前往履行合同，損害了兩國之間源遠流長的睦鄰友好關系和邊境穩定，造成了雙方直接或間接的經濟損失。邊境旅游的停滯，不僅是旅游行業直接受到致命性打擊，而且嚴重阻礙了邊境地區經濟的發展，也影響到了邊疆地區的社會穩定。

（四）全面恢復階段（2011年至今）

邊境旅游異地辦證政策暫停以來，云南省級、州市各級及各有關部門一直積極向國家呼吁，希望盡快恢復邊境旅游異地辦證政策。通過長期堅持不懈的努力，2011年，借國務院出臺《支持云南加快建設面向西南開放重要橋頭堡的意見》的東風，云南省積極爭取國家有關部門的支持，首先于2011年1月1日和1月10日，分別恢復了紅河、文山兩州邊境旅游的異地辦證工作。2013年10月，公安部、國家旅游局組成工作組對云南保山、德宏、西雙版納3個州市恢復邊境旅游異地辦證工作進行實地檢查驗收后，于2013年12月16日正式恢復了上述3州市的邊境旅游異地辦證政策。至此，云南省5州市全面恢復啟動邊境旅游異地辦證工作。

二、云南省邊境旅游的發展現狀

經過20年的發展，目前，云南省共有13條邊境旅游線路。其中，中越線路3條、中緬線路9條、中老線路1條。共有12家邊境旅游業務承辦社。13條邊境旅游線路及12家旅游業務承辦社均分布在西雙版納、紅河、文山、保山、德宏5個邊境州市。

（一）邊境旅游線路的設置

經國家旅游局批準的13條邊境旅游線路是：（1）1993年5月批準開通的4條邊境旅游線路。其中中越邊境旅游線路1條，為河口縣——廣寧省8日游；中緬邊境旅游線路3條，分別為畹町（瑞麗）市——臘戌3日游、瑞麗——八莫3日游和瑞麗市——曼德勒6日游。（2）2006年4月批準新增3條邊境旅游線路。中國河口縣——越南沙巴2日游；中國麻栗坡縣——越南河江2日游；中國勐?？h——緬甸勐拉、景東2日游。（3）2007年4月批準開通的景洪至老撾瑯勃拉邦水路邊境旅游線路。具體線路為：景洪——老撾南塔省班相國——波喬省敦蓬、金三角、會曬—瑯勃拉邦4晚5天游。（4）2008年11月批準開通云南省騰沖——緬甸甘拜地——昔董——密支那4日游。（5）2011年12月批準開通西雙版納至老撾瑯勃拉邦邊境旅游環線。具體線路為4條：一是西雙版納磨憨口岸（陸路）——老撾瑯勃拉邦——西雙版納國際機場（航空）4日游；二是西雙版納國際機場（航空）——老撾瑯勃拉邦——西雙版納磨憨口岸（陸路）4日游；三是西雙版納景洪港（水路）——老撾瑯勃拉邦——西雙版納磨憨口岸（陸路）4日游；四是西雙版納景洪港（水路）——老撾瑯勃拉邦——西雙版納國際機場（航空）4日游。以上13條線路中，西雙版納州有6條，德宏州有3條，紅河州有2條，文山州有1條，保山市有1條。

（二）邊境旅游承辦社

經國家旅游局批準的12家邊境旅游承辦社是：（1）河口國際旅行社，負責經營河口縣至廣寧省和河口縣至越南沙巴2日游8日游2條線路。（2）畹町海外旅游有限責任公司，負責經營畹町（瑞麗）市至臘戌3日游線路。（3）瑞麗市海外旅游有限責任公司，負責經營瑞麗市至八莫3日游和瑞麗市至曼德勒6日游2條線路。（4）麻栗坡國際旅行社有限公司，負責經營麻栗坡縣至越南河江2日游線路。（5）云南省國際旅行社西雙版納分社、西雙版納湄公河國際旅行社有限公司、云南景蘭國際旅行社有限公司和景洪國際旅行社4家共同經營勐海縣至緬甸勐拉、景東2日游。（6）騰沖縣五洲國際旅行社有限責任公司，負責經營騰沖—緬甸甘拜地—昔董—密支那4日游線路。（7）西雙版納海外國際旅行社有限公司、西雙版納任達國際旅行社有限公司和西雙版納磨憨國際旅行社有限公司3家，參與經營西雙版納（中緬）4條線路。以上12家承辦社中，西雙版納州有7家，德宏州有2家，紅河州有1家，文山州有1家，保山市有1家。

（三）邊境旅游業務

邊境旅游業務的開展，有力地促進了云南省邊疆地區的經濟建設和發展。根據統計，云南省2002年出境總人數為880多萬人次，其中，邊境游達81萬多人次；2003年出境總人數為986萬多人次，其中，邊境游達89萬多人次。兩年邊境游人數均占出境總人數的1/10。2011年，入境緬甸的游客達80多萬人次。其中，從機場和碼頭入境緬甸的游客達38萬余人次，從邊境口岸入境緬甸的游客40余萬人次，邊境游客占入境緬甸游客總數的50%以上。尤其是西雙版納州自1992年開展邊境旅游以來，經過10多年的發展，先后組織了332.85萬人出境旅游，成為了我國邊境游的重要地區，出入境人數占全國邊境旅游人數的70%，在邊境旅游地區中名列前茅。

三、云南省邊境旅游存在的主要問題

（一）邊境游線路存在的問題

目前，云南省獲國家正式批準的邊境旅游線路為13條。一是其中有7條旅游線路因批準時間較早、線路老化，已不適應當前和今后邊境旅游市場發展的需求。二是部分線路的實際運行范圍與國家原審批的線路不一致，有些線路延伸了，有些線路縮短了。如西雙版納勐?！挼槊屠?、景棟2日游，實際運行為1日游。三是一些邊境旅游線路道路交通狀況較差，沿線景點少、品質不高且同質化，旅游吸引力和游覽價值不大。

（二）邊境組團社存在的問題

按照《邊境旅游暫行管理辦法》規定，國家旅游局是邊境旅游的主管部門，批準承辦邊境旅游的旅行社。但在實際操作過程中，存在著個別邊境組團社經營資質不合規的現象。同時，個別經國家批準的邊境游組團社在企業名稱、經營范圍及法人等信息發生變更后，未及時向工商、旅游部門報備。

（三）邊境旅游業務監管存在的問題

按照《邊境旅游暫行管理辦法》規定，旅游部門是邊境游的主管部門，邊境旅游應由旅游部門主導，旅游部門應通過制定并審核《邊境游旅游團隊名單表》來體現對邊境游的監管。旅游部門應依次審核《邊境游旅游團隊名單》上的旅行社是否是邊境游組團社，領隊人員是否為正式的領隊，以及游客情況等等，審核完畢后加蓋旅游局印章。但是，紅河、文山兩州于2011年恢復異地辦證以后，業務辦理流程中弱化了旅游部門的審核職能，名單表中無旅游部門簽章，僅旅行社和公安機關蓋章后就準予通行。

（四）領隊人員存在的問題

按照《出境旅游領隊人員管理辦法》規定，出境旅游團隊必須配備領隊人員，領隊人員由組團社推薦、由所在地的省級或經授權的地市級以上旅游行政管理部門頒發《領隊證》，領隊證由國家旅游局統一樣式并制作。但目前，由于省級層面一直未能就此進行規范和制發相應的《領隊證》，云南省邊境游團隊仍以《導游證》代替《領隊證》，不符合國家有關規范。同時，由于領隊人員身份不明確，相應的培訓教育也不到位，導致一些兼職“領隊”的導游不熟悉有關法規，甚至不懂對方國家語言，整體業務素質較差，未能真正起到領隊的作用。

（五）市場秩序和服務質量方面存在的問題

自2004年邊境旅游異地辦證業務叫停以來，5個邊境州、市的邊境旅游業務幾乎完全停滯。直至2011年，紅河、文山兩州恢復政策后，兩地的實際業務量也相對較少。目前，云南省雖已全面恢復邊境旅游異地辦證政策，但由于此項業務長期停滯，需要有一個逐步回暖的適應發展過程，當地政府和屬地旅游及其他相關部門對此項工作的規范和監管力度還不夠，整個邊境旅游市場秩序和服務質量亟待規范。

四、推進云南省邊境旅游持續健康發展的對策

（一）健全組織機構，建立邊境旅游工作機制

目前，各地分別制定了本地邊境旅游異地辦證工作實施方案，明確了指導思想、目標任務、組織機構和工作職責；有的邊境州市人民政府還分別與市（縣）人民政府簽訂了《邊境旅游任務目標責任狀》。各邊境州、市旅游局與開展邊境旅游地區境外旅游行政管理部門分別簽訂了合作協議，建立了定期或不定期的協商合作機制，各相關旅游企業之間也建立了合作機制，但在云南省開展邊境旅游的5個州、市，還應分別成立邊境旅游工作領導機構，建立相應的工作機制，指導各州市建立邊境旅游異地辦證工作聯席會議制度及各承辦社開展邊境旅游業務專辦員備案制。

（二）建立健全對旅行社和導游的監督管理機制

1、處理好禁賭和發展邊境旅游的關系。要在當地政府禁賭工作取得積極成效的基礎上，一方面要堅持打擊“黃、賭、毒”，另一方面要抓經濟、促發展，做到“禁賭不禁游”。要在各地成立旅游行業禁賭專項行動領導小組，建立邊境旅游禁賭工作長效機制。

2、建立健全對旅行社、導游的監督管理機制，層層落實禁賭責任制。應在各地建立健全邊境旅游情況報告制度、邊境旅游安全風險提示制度、邊境旅游禁止“黃、賭、毒”責任制度；制定《邊境旅游突發事件應急預案》、《應對境外賭場重新開設的處置預案》，并成立處置預案的相關機構。

3、加強對旅行社、導游和旅游車駕駛員的管理和教育。制定相關政策，切實加強對旅行社、導游和旅游車駕駛員的管理和教育，要求各有關單位不得誘導和組織游客到境外參賭；不得安排在賭場參觀、參賭的游覽項目；要求各邊境旅游承辦社建立重點人員監控制度，對一年內以旅游名義再次申請前往境外原賭場所在地的人員，不予受理參游申請；凡出境旅游團隊必須派遣專職領隊，由領隊負責，積極采取有效措施嚴防游客在境外參賭。

4、加強對游客的教育與管理。通過各種方式，加強對游客的教育與管理。一是加大宣傳力度。各州、市旅游、公安部門要共同制作法制宣傳教育材料，在游客出境前組織教育學習，要求旅行社與游客簽訂《游客承諾書》、《邊境旅游者禁賭保證書》。一旦發生游客參賭的情況，一經查實，取消旅行社的經營資格，并且吊銷導游和旅游車駕駛員的上崗證。二是加大監督檢查力度，采取部門聯合執法的方式，把打擊賭博違法犯罪活動作為整頓旅游市場秩序工作的重要內容，做到日常檢查和節日檢查相結合，通過設立監督舉報電話等方式建立監督管理的長效機制。

5、加強與邊境旅游地區旅游管理部門的溝通與合作。目前，越南、緬甸、老撾分別就禁賭工作做出鄭重承諾：禁止己方旅游企業工作人員向中國游客宣傳和推介從事賭博活動的場所；禁止向中國游客提供從事賭博活動服務；禁止中方的旅游團隊在境外嚴禁參與“黃、賭、毒”等違法活動；保證賭博活動場所不對中方的旅游團隊開放。各州、市旅游局還要為確保出境游客不參賭、不涉賭，應分別與各自接壤的邊境地區旅游管理部門簽訂《雙方邊境旅游合作協議》、《雙方接待中國游客的協議》等文件。

（三）建立旅游友好合作交流會晤機制，完善邊境旅游合作機制

通過國家及省級層面的協商會晤機制，加強雙方在旅游資源規劃、交通等基礎設施建設、線路開發與整合、旅游項目、聯合促銷、簽證手續、旅游管理等方面的深入合作。同時，要盡快建立國家層面的跨區域旅游合作機制，設立由國家旅游局、省、自治區旅游局組成的跨區域旅游合作機構。一方面，靈活推進，拓展合作平臺，采取“1+1”或“1+2”等合作方式，建立邊境旅游友好城市、周邊地區邊民互市貿易示范區、跨境經濟合作區、國際旅游合作區等合作戰略平臺，最終推進“1+N”，實現從中央到地方“自下而上”的常態合作機制；另一方面，注重發展模式、政策、體制機制的先行先試和開放創新，特別是在跨境旅游經濟合作、自由行、旅游投資便利化等方面探索跨國雙邊（多邊）共同規劃、聯合建設、統籌經營、共同得利的國際合作模式和方式方法。

①張廣瑞著：《中國邊境旅游發展的戰略選擇》，經濟管理出版社, 1997 年版。

②鄭遼吉：《丹東市赴朝邊境旅游發展研究》，》《世界地理研究》, 2002 年第11 期。

③楊麗：《邊境旅游市場分析與開發戰略》，《思想戰線》,2001 年第5 期。