我國海域管制立法問題初探

●吳文求

(武警學院研究生隊，河北廊坊 065000)

一、海域管制制度的概念和法律依據

管制，《現代漢語詞典》中的解釋為“強制性的管理”。政府管制，是指政府為維護和達到特定的公共利益所進行的管理和制約。海域管制①本文主要研究法律法規中標明的“國家禁止或限制進入海域”的相關管制問題，討論的范圍僅限于法律、法規和政府規章。，是指有關部門為了維護國家安全或公共利益，根據國家頒布的法律法規和規章制度，對一定海域的交通及海上作業活動進行監督控制和強制性管理。海域管制制度，是指有權機關頒布的法律、法規、規章，以及一般規范性文件中有關實施海域管制規則的總稱。近年來，我國海洋安全問題突出，海上賽事逐年增多，海上軍事演習活動也經常開展，為確保安全，需對相關海域進行必要管控。目前，涉及我國海域管制的法律文件主要有:1．《中華人民共和國領海及毗連區法》(以下簡稱《領海及毗連區法》)。其中，第13條規定:“中華人民共和國有權在毗連區內，為防止和懲處在其陸地領土、內水或者領海內違反有關安全、海關、財政、衛生或者入境出境管理的法律、法規的行為行使管制權。”2．《中華人民共和國海上交通安全法》(以下簡稱《海上交通安全法》)。其中，第15條規定“除經主管機關特別許可外，禁止船舶進入或穿越禁航區”，這是我國明確設置船舶限制進入水域與禁止進入水域制度的法律依據。3．《中華人民共和國治安管理處罰法》(以下簡稱《治安管理處罰法》)。其中，第53條規定:“船舶擅自進入、停靠國家禁止、限制進入的水域或者島嶼的，對船舶負責人及有關責任人處500元以上1 000元以下罰款;情節嚴重的，處5日以下拘留，并處500元以上1 000元以下罰款。”4．公安部《沿海船舶邊防治安管理規定》。其中，第17條規定:“出海船舶和人員不得擅自進入國家禁止或者限制進入的海域或島嶼。”5．公安部《公安機關海上執法工作規定》。其中，第7條規定:“公安邊防海警為防止和懲處在我國陸地領土、內水、領海內從事危害安全、走私、偷越國(邊)境等違法犯罪行為，在毗連區內實施管制。”6．各省制定的沿海船舶邊防治安管理條例或規定。例如，《福建省沿海船舶邊防治安管理條例》第11條規定:“任何船舶或者人員不得非法進入禁止或者限制進入的水域、島嶼或者港口。”《上海市沿海邊防治安管理辦法》第23條規定:“船舶所有人、船民以及隨船人員應當遵守法律、法規和本市的有關規定，維護國家主權、利益和安全。禁止從事下列行為:……(四)擅自進入國家禁止、限制進入的海域、島嶼。”《海南省沿海邊防治安管理條例》第25條規定:“有下列情形之一的，省公安邊防機關經商有關機關，可以設立海上治安警戒區域等沿海邊防治安特別管理區域:(一)維護國家主權需要的;(二)保護南海資源需要的……公安邊防機關設立海上治安警戒區域等沿海邊防治安特別管理區域的，應當明確區域的范圍、期限、管理措施等事項并予以公告。”第29條規定:“未經有關部門批準，出海船舶和人員不得進入國家禁止或者限制進入的海域、島嶼以及沿海邊防治安特別管理區域。”第31條規定:“外國船舶及其人員進入本省管轄海域……不得有下列違反沿海邊防治安管理的行為:……(三)非法登上本省管轄島礁;(四)破壞本省管轄島礁上的海防設施或者生產生活設施;(五)實施侵犯國家主權或者危害國家安全的宣傳活動。”

二、我國現有海域管制制度存在的主要問題

(一)適用法律和執法主體不夠明確

《治安管理處罰法》、《海上交通安全法》均為法律，它們都規定“船舶禁止進入國家禁止、限制進入的水域”，但違反的法律后果相差較遠。如果適用《海上交通安全法》，將面臨“警告、罰款、暫扣證件”等處罰;如果適用《治安管理處罰法》，將面臨“罰款、拘留”等處罰，有關部門在執法時應當如何選擇適用法律并沒有明確的規定。如果按照“新法優于舊法”的原理，《治安管理處罰法》屬于“新法”，應當適用《治安管理處罰法》;如果按照“特別法優于普通法”的原理，《海上交通安全法》是關于海上交通安全的法律規范，屬于“特別法”，應當適用《海上交通安全法》。另外，《治安管理處罰法》的執法主體為公安機關，邊防部門作為公安機關的組成部門當然有權行使;而《海上交通安全法》第3條規定“中華人民共和國港務監督機構①即當前的海事局。，是對沿海水域的交通安全實施統一監督管理的主管機關”。對于海域管制行為應由哪個機關為主，法律沒有作出規定。

(二)法律、地方性法規、規章所調整的范圍不統一

《領海及毗連區法》規定的“管制權的行使”僅限于“中華人民共和國毗連區內”，并且只是針對“違反有關安全、海關、財政、衛生或者入境出境管理的行為”，該法沒有設定對我國領海及專屬經濟區的管制措施。相對于領海與廣大的專屬經濟區，毗連區只是我國專屬海域的一小部分。而對于大部分海域，我國現有的這部“海洋龍頭法”卻沒有規定管制制度。同時，該法沒有明確規定具體由哪個機關行使管制權，如何行使管制權等。另外，在沿海各省制定的沿海船舶邊防治安管理法規、規章及公安部制定的《沿海船舶邊防治安管理規定》中，均有海域管制的規定。但這些法規、規章的適用范圍有著巨大的差異。公安部《沿海船舶邊防治安管理規定》第2條規定:“本規定適用于在我國領海海域內停泊、航行和從事生產作業的各類船舶。我國軍用船舶、公務執法船舶及國家另有規定的除外。國有航運企業船舶、外國籍船舶的管理，依照國家有關規定執行。”而河北省《沿海船舶邊防治安管理條例》第2條規定:“本條例適用于在本省海域內停泊、航行、作業的船舶及其生產作業人員。軍用船舶、公務船舶、外國籍船舶以及國家另有規定的除外。”對于國有航運企業船舶是否成為邊防治安管理對象，河北省《沿海船舶邊防治安管理條例》與公安部《沿海船舶邊防治安管理規定》的規定顯然不一致。

(三)法規之間處罰種類、幅度差異過大

對違法進入禁止進入海域的行為，處罰規定差異巨大。公安部《沿海船舶邊防治安管理規定》規定:“對船舶負責人及其有關責任人員處1 000元以下罰款”;福建省《沿海船舶邊防治安管理條例》規定:“對船上負責人或者責任人處1 000元以上2 000元以下罰款”;浙江省《沿海船舶邊防治安管理條例》規定:“處1 000元以上3 000元以下罰款”;河北省《沿海船舶邊防治安管理條例》規定:“由公安邊防機關處以5 000元以上20 000元以下罰款;情節嚴重的，可以并處吊銷出海邊防證件”;海南省《沿海船舶邊防治安管理條例》規定:“由公安邊防機關對船舶所有人或者負責人及其直接責任人員處1 000元以上5 000元以下罰款;造成嚴重后果的，處5 000元以上10 000元以下罰款，并吊銷出海邊防證件;構成犯罪的，依法追究刑事責任。”處罰種類從罰款、吊銷證件至追究刑事責任，罰款從最低的1 000元以下到至少5 000元甚至20 000元，差別巨大。海洋雖然有邊界、國界，但與界限分明的陸地不同，由于水面連成一片，不同省份之間沒有明顯標識，各地的地方性法規之間不一致、地方性法規與部門規章不一致給船舶、漁船民守法以及不同省份邊防部門跨界執法都帶來很大的困難。

(四)對特殊海域的管控缺乏法律支持

雖然我國已經設立禁止進入水域和限制進入水域制度，但該制度設計的初衷主要針對軍事港口和軍事演習等活動，而對臺灣海峽、內地與港澳交界海域、釣魚島、黃巖島、仁愛礁等沒有特殊的制度予以有效保護。臺灣地區與大陸尚未實現統一，海上傳統的“中間控制線”并未見諸于任何法律規范，漁船民“越界”作業事件大量發生，海上潛入潛出行為也時有發生。由于沒有特殊的法律規范，臺灣海峽海上管控異常艱難。盡管邊防部門加大了巡邏檢查力度，做了大量的宣傳、攔截、制止工作，但收效甚微。每年都發生大量沿海漁民因“越界”作業被臺灣地區抓扣和臺灣地區犯罪分子潛逃大陸的事件。港澳雖然已經回歸祖國，但基于特別行政區的法律，只有基本法適用于該地區，內地海上管理法律法規并不適用于該地區。由于社會、經濟、文化的差異，內地與港澳交界海域偷渡、販毒、走私等違法犯罪活動屢禁不止。由于對釣魚島、黃巖島等特殊海域的管控沒有法律配套措施，使得防范漁船民“越界作業”，岸邊和陸上開展勸阻“保釣”等活動于法無據，海上執法艱難，執法成本高，效果不佳。另外，2013年國務院發布的《中國武裝力量的多樣化運用》白皮書宣布“公安邊防部隊在沿海地區劃定海防工作區，在毗鄰香港、澳門陸地邊境和沿海一線地區20至50米縱深劃定邊防警戒區”。在設定“海防工作區”和劃定“邊防警戒區”方面雖然有政策支持，但目前并無法律依據。

三、外國相關立法規定及啟示

與我國海域管制制度相類似，世界上很多國家也規定有海域管制制度。《俄羅斯聯邦邊境法》第9條規定:“在界河、湖、水庫上進行航行而不進入俄聯邦或鄰國的港口(碼頭)停泊和航行時，以下幾種情況不準許:……(3)禁止進入通告的禁航區。”原《德意志民主共和國國界法》第12條規定:“為保障我德意志民主共和國安全利益、保障海上交通安全，在我舉行海上軍事演習期間，國防部長可以暫時限制有關船舶進出、過往我領海水域。”第30條規定:“如遇下述情況，我邊防部隊在我領海水域內有權攔阻每艘船舶并在指定港口將其扣留:……7．進入禁航領海水域。”《南斯拉夫入出國家邊境和邊界地區行動法》第57條規定:“為保衛國家的安全，國防部有關部門的負責人可以作出在河流和湖泊的個別地段暫時禁止或限制航行的規定。為了保證國境安全和防止引起國境事件，以及保衛國家特定建筑的安全，內務部有關部門的負責人可以作出在河流和湖泊的個別地段暫時禁止或限制航行的規定。”《越南國家邊界法》第21條規定:“如出于國防、安全和其他特殊原因或根據有關國家建議，越方可限制或暫停人員、交通工具和貨物出入國家邊界，包括無害通過越南領海。”《菲律賓海岸警備隊法》第5條規定:“菲律賓海岸警備隊履行以下職能:……(15)管制賽艇會和海上游行活動。”［1］

上述國家在《國界法》或《邊境管理法》等法律中直接規定海域管制活動的主管部門及其權限，其主管部門都是該國管理國(邊)境活動的主管部門，且都是警察或軍隊等類似部門。相比較而言，我國《海上交通安全法》雖然設定了禁止和限制進入水域制度，但該法規定海上交通安全的主管機關是海事部門。由于沒有約束人身自由等行政強制權，海事部門執行海上管制制度有著先天的不足，也與各國海上管制權大都由警察或軍隊等類似部門行使的主流不符。我國《治安管理處罰法》雖然規定了處罰種類、幅度，但找不到對應的制度來源，更重要的是該法也沒有明確由誰來設定“國家禁止、限制進入的水域或者島嶼”。由公安機關設定，還是其他部門?“船舶擅自進入、停靠國家禁止、限制進入的水域或者島嶼”的行為又由誰來認定?這些問題都沒有明確，并且法律條文缺乏可操作性。上述國家海域管制相關的法律制度帶給我國的重要啟示是:立法層次要高，并且注重法律條文的可操作性。

四、我國海域管制制度存在問題的原因分析

(一)受實用主義的立法傳統影響

新中國成立以來，我國立法以解決現實問題需要為出發點，只有等到社會迫切需要法律來調整時，才制定相關法律，在法律出臺之前一般使用部門規章來代替法律、行政法規。這就導致許多規章在沒有上位法依據的情況下長期存在。傳統的實用主義直接導致立法速度遲延，使立法缺乏前瞻性，很多法律缺乏可操作性。例如，1983年通過的《海上交通安全法》雖然設定了限制進入水域制度，但在法律責任方面僅規定“對違反本法的，主管機關可視情節，給予下列一種或幾種處罰:一、警告;二、扣留或吊銷職務證書;三、罰款”。該法沒有規定罰款的范圍、幅度、權限，完全喪失了可操作性，法律被一定程度虛化、弱化。

(二)沿海國(邊)境觀念十分淡薄

筆者曾對某地區沿海漁船民、沿海地區居民、海邊游玩的游客發放600余份調查問卷，發現人們的沿海國(邊)境觀念極其淡薄。沿海國(邊)境觀念的淡薄，必然導致對海防管理重要性認識不足，海防意識較弱，間接導致我國海上邊防立法遲緩。

(三)受部門立法的影響

《海上交通安全法》針對的是海事部門海上執法，《治安管理處罰法》、《沿海船舶邊防治安管理條例》針對的是公安、邊防部門的海上執法。由于我國海上執法部門較多，各部門為了執法需要，都要求制定與本部門職能相一致的法律規范。但由于職能交叉，各部門利益難以調整，很難制定一部具體的適用于各個部門的法律。于是，不需要協調各部門職能的部門規章、地方性法規就順其自然成為部門執法的主要依據之一。在有部門規章作為執法依據的情況下，一些部門怠于推進制定上位法律、行政法規。于是，海域管制立法遲遲難以提上議事日程。

(四)受公安邊防職能定位的影響

自新中國成立以來，邊防領導體制歷經多次調整。然而，國家對邊防部門的職能定位一直停留在維護沿邊沿海地區的治安穩定上，幾十年沒有實質性變化。因此，沿海邊防部門僅被賦予打擊“三類六種案件”和維護沿海治安穩定的職權。2013年4月國務院發布的《中國武裝力量的多樣化運用》白皮書指出:“公安邊防部隊作為海上重要武裝執法力量，對發生在我國內水、領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架違反公安行政管理法律、法規、規章的違法行為或者涉嫌犯罪的行為行使管轄權。”相比較而言，日本《海上保安廳法》第2條規定:“海上保安廳的任務是確保海上安全及治安，通過嚴格執行海上法令，進行海難救助，防止海洋污染，預防和打擊海上犯罪，搜查及逮捕海上的犯人，處理有關海上船舶交通的管制、水路、航道標示的事務以及其他海上安全相關事務及與此附帶的一些事項相關的事務。”顯然，我國公安邊防部門的職責只是日本海上保安廳的一小部分而已。我國現有這種“小邊防”的觀念加上多部門管海的格局，導致包括海域管制在內的沿海邊防法律制度建設難以成為國家的優先發展方向。

五、完善我國海域管制制度的設想

《國防法》第26條規定:“國家加強邊防、海防和空防建設，采取有效的防衛和管理措施，保衛領陸、內水、領海、領空的安全，維護國家海洋權益。”第27條規定:“中央軍事委員會統一領導邊防、海防和空防的防衛工作。”顯然，海域管制活動與維護國家海洋權益、海防緊密相連，是國防的內容之一，應由國家統一領導。另外，“與國家主權安全、領土完整相聯系的事務，以及中央認為應當由自己直接管理的事項應為中央事權”［2］。按照該理論，海域管制活動與國家主權安全緊密聯系，應屬于中央事權范疇。當前，我國相關法律法規對海域管制規定不統一，導致在法律的選擇適用、執法主體上均不夠明確，地方性法規在相關立法上差異過大，直接影響全國法制、政令的統一，不利于有效維護國家主權與安全。因此，有必要對海域管制制度作出必要的調整。

(一)制定“海防管理法”

雖然我國政府在年度工作報告或國防白皮書中均多次表明我國有關海防政策方向，如2014年發布的《中國武裝力量的多樣化運用》白皮書指出了邊防部門的性質、定位等，但這類聲明零散且缺乏法律效力。海域管制屬于中央事權，確立海域管制制度的法律具有一定的軍事性，根據“維護國家軍事利益原則”和“保證高度集中統一原則”等軍事法原則［3］，應當制定一部統一海上管理的“海防管理法”，將國務院發展研究中心提交的“383改革方案”里提到的“將邊防、海域等劃歸中央事權”確定在該法中。同時，在該法中明確我國海防管理的指導思想與原則，規定沿海邊防部門的職責、任務、權限，明確邊防部門與海事部門、海警部門等的職權劃分，確立對特殊海域實施特殊管控的原則性規定。立法的完善必將對海防安全、沿海經濟發展、漁船民利益的保護、邊防規范化執法產生深遠的影響。

(二)針對特殊海域設定特殊制度

雖然我國已有海域管制制度，但對于在什么樣的海域可以設定禁止或限制進入水域、執法部門可以采取什么措施沒有明確的規定，導致制度落實效果不理想。如果通過立法在臺灣海峽劃定部分水域實行特殊的限制措施，禁止部分船舶、漁船民進入該區域，違者予以處罰，這將有利于解決“越界捕撈”、“違法犯罪分子潛入潛出”等諸多問題。又如日本企圖對我國固有領土釣魚島實行所謂的“國有化”，日本右翼分子經常企圖登島宣示，我國部分群眾也經常想出海“保釣”。為了踐行鄧小平同志提出的“擱置爭議”主張，減少擦槍走火的可能性，我邊防部門每年動用很多警力勸阻“保釣”人士出海保釣。如果對釣魚島、黃巖島、仁愛礁等有關島嶼的登島活動實行特殊限制措施，通過立法規定，禁止外國人登島，要求本國公民登島前進行審批，并規定常態化的海警巡邏措施等，就能較好地解決相關問題。

(三)將《沿海船舶邊防治安管理規定》上升為行政法規

海上執法界限的模糊性、漁船民的經常流動性，要求我國整合現有的海上執法規范，統一海上法制。即在整合《沿海船舶邊防治安管理規定》和《臺灣漁船停泊點邊防治安管理辦法》的基礎上，借鑒各省市的地方性法規和規章，對沿海船舶、漁船民、海上和沿岸的邊防治安管理工作作出比較詳細的規定，將“海防管理法”設定的特殊海域的管控制度在這部法規中進行細化，確定對哪些海域、島嶼進行管制以及進行管制的具體措施。這部法規既是對“海防管理法”的細化，同時又是邊防部門海上執法的主要依據。這樣一來，就可以避免各地法規規章內容不一致甚至矛盾的弊病。或許有人質疑“在法規中對公民在本國內的活動范圍進行限制是否合適”。筆者認為，國家對本國公民的行動進行適當限制既符合憲法法律精神，也符合一貫做法。如，為了保證港澳地區的秩序，對前往港澳的公民要求申領《往來港澳通行證》;尊重臺灣地區與大陸分治的事實，對前往臺灣地區的公民要求申領《往來臺灣通行證》。又如，海南省《沿海船舶邊防治安管理條例》第29條規定:“未經有關部門批準，出海船舶和人員不得非法進入或者組織他人非法進入他國海域或者香港、澳門特別行政區海域及臺灣地區實際控制海域。”

［1］張保平，等．外國邊、海防法規選編［M］．廊坊:武警學院，2006．

［2］張保平．邊防論叢［M］．北京:群眾出版社，2008:202．

［3］李佑標．軍事法學原理［M］．北京:人民法院出版社，2005:63．