新縣山區土地開發整理的實踐與探索

□黃成高

新縣位于河南省最南端，地處大別山腹地，鄂豫皖三省結合部，跨長江、淮河兩大水系，面積1612平方千米，人口36萬。自然特點是“七山一水一分田，一分道路和莊園”，人均耕地只有0.7畝。自2001年新縣成功爭取第一個國家級重點土地整理項目以來，13年間投資3億余元，先后實施了土地整理項目60個，其中國家級土地整理項目3個，省級土地整理項目3個，易地補充耕地項目54個，開發整理土地近9萬畝，新增耕地3.2萬余畝，連續13年實現了全縣耕地占補平衡有余。該縣土地整理工作經歷“探索—積累—創新”的歷程，逐步探索出了“因地制宜、突出特色、保護生態、良性循環”的山區土地整理模式。

一、主要做法

（一）嚴把項目立項關。新縣是丘陵、半丘陵地區，在項目立項上，堅持宜林則林、宜園則園、宜耕則耕的原則，主要把握三個環節。

1.科學踏勘選址。在項目選址上，依山就勢，以流域和水系為基礎，將坡度在25度以下、地質條件穩定、土壤適合農作物生長的作為限制性條件。對自然條件較好、基礎設施較完備、實施難度較小、增產潛力較大的區域，優先考慮。同時，每個項目前期選址論證召開群眾會議20余次，充分尊重當地群眾的意見。

2.嚴格立項條件。結合新縣實際，制定了土地開發整理立項的7個條件：（1）最大自然坡度小于25度；（2）項目位于城鎮建設規劃圈外；（3）土地整理項目優先安排在基本農田保護區；（4）具備一般交通條件和水利保障條件；（5）土層厚度50厘米以上，并具備30厘米以上耕作層覆蓋來源；（6）土壤石礫含量小于15%，無工業廢水、廢渣等污染源，適宜農作物生長；（7）能保證土地開發整理工作得到落實。

3.重視項目論證。新縣成立了土地開發整理項目論證專家組，建立土地開發整理項目專家庫，涵蓋農、林、水等多個部門，每次項目論證時都組織農、林、水等部門的工程師為項目的規劃設計的可行性進行“會診”，“會診”通過后，進行項目立項批復。

（二）嚴把項目規劃關。在項目規劃上，圍繞縣域社會經濟發展近期規劃和年度發展計劃，突出區域發展重點，堅持統籌規劃、分期分批建設的原則，確保項目規劃的前瞻性和科學性。

1.以民意為基礎，做好權屬協調。對土地開發整理涉及村民的自留地、自留山等多項權利的，要堅持事先弄清楚，事后準確合理地劃分。為解決因權屬問題而可能引發的權屬糾紛，實行三級權屬管理制，由項目所在鄉主要負責人主抓項目區權屬協調，專人負責土地丈量、登記造冊。對涉及行政村的由村干部配合指界；對涉及面積的，由村民組長協助土地丈量工作，并配合搞好土地權屬協調和整理后土地重新分配，確保項目區權屬調整及時到位。

2.以科學為準則，做好項目規劃。在土地整理項目規劃中，以土地詳查資料、年度變更資料和實地踏勘為依據，邀請省市縣農業、林業、水利、環保等方面專家，認真分析土地利用現狀，堅持科學規劃的思路，堅持“什么形式有利于開發，什么形式能發揮土地的最大效益，就向什么方向整理”的觀念。編制項目規劃前，在走訪群眾、綜合調研的基礎上，科學選定項目區，通過實地踏勘，對整個項目區范圍進行詳細勘測，對路、溝、渠的配置進行反復討論，確保規劃的科學性和合理性。

3.以持續為方向，做好三個結合。一是與土地利用總體規劃結合。根據土地利用總體規劃確定土地整理目標，同時結合土地利用總體規劃的實施作相應的調整，確保土地整理項目建設與土地利用總體規劃確定的土地利用方向和用途保持一致。二是與農業產業發展規劃相結合。根據資源、生產力布局，確定土地整理的重點區域。探討發展高效農業的方式和方法，大力調整種植結構，發展特色、高效農業，促使農業增產、農民增收。三是與新農村建設規劃相結合。按照新農村建設的目標和要求，科學制訂項目區居民點建設規劃，實行田、水、路、林、村的綜合治理，改善農民的生活環境和生活條件。

（三）嚴把項目實施關。在抓項目實施中，從招投標開始，每個過程都按照嚴格的要求，抓細、抓實。

1.嚴格項目招投標。一是嚴格招標方案的審查關。在項目實施前，委托有資質的招標代理公司對項目工程和監理進行招標。招標代理公司首先編制招標實施方案，報市級國土部門審批；招標方案審批通過后，在中國招標采購網上發布招標公告，進行公開招標。二是嚴格招標單位的資格審查關。在投標人購買標書時要嚴格進行資格審查，對列入投標黑名單的施工單位，取消其投標資格；對具有3年以上土地開發整理項目施工經驗，且信譽良好的施工單位，在項目評標時優先考慮。三是嚴格項目評標關。在項目的評標過程中，由監督單位對評標的全過程進行監督，評標專家組嚴格按照招標文件要求公開、公正、公平地進行項目評標。明確中標辦法，以最低價中標，對弄虛作假或采取欺騙手段騙取中標的，一經查實，將取消其中標資格，沒收其投標保證金。

2.認真組織實施。一是嚴把施工機械和原材料進場關。凡投入工程的施工機械，必須有出場合格證；凡用于項目工程的主要原材料（如鋼筋、水泥）必須出具出廠合格證和產品的檢驗報告；凡用于項目工程的輔助材料（如砂粒、石子）必須出具產品的檢驗報告。二是嚴把項目工序關。在項目實施中，每道工序的施工，嚴格執行“三檢”（施工單位自檢—業主單位復檢—監理單位終檢），上一道工序“三檢”合格后，方可進行下一道工序的施工。三是嚴把監督關。在施工過程中，縣國土部門和監理公司派駐工程質量員跟蹤監督，組織定期或不定期的巡回檢查，發現問題及時整改。同時，引入社會監督機制，定期向群眾通報項目區塘、堰、壩、溝、渠和生產路等工程建設標準，公布工程質量監督舉報電話，并邀請懂工程的群眾參與工程監督。四是嚴把結算關。施工單位于每月8號編制上月完成的工程量，報監理部門審查，監理部門根據項目實施的實際進度，進行核準項目工程量，報項目承擔單位核準后，送財政部門審批，符合要求方給予撥款。五是嚴把驗收關。嚴格執行項目驗收程序，項目完成后，施工單位先行組織自驗，業主單位初驗，報市國土局驗收，省國土資源廳終驗。

3.創新施工方法。在項目實施中，針對丘陵、旱地整理面積大，坡改梯工程建設任務重的實際情況，在施工中克服地形復雜、施工難度大等困難，全程使用挖掘機、推土機、平整機等平整臺地、增厚土層，較早地在丘陵地區土地整理施工中采用先進技術。坡改梯護坡工程實行六棱形空心預制件護坡；田埂硬化防滲工程，實行混凝土和磚砌防滲相結合。

4.規范資金管理。嚴格按照土地開發整理項目資金管理辦法和財務管理制度，新縣設立了項目專項資金專戶，建立了中心總賬、分類賬、現金賬、銀行往來賬等賬目，嚴格按預算用途列支。所有項目資金按工程進度計劃監督使用撥付。資金撥付實行先申請后審批再撥付，從而形成了一整套項目建設資金管理制度，有效防止了資金“跑、冒、滴、漏”，提高了資金管理透明度和使用效率，切實保證了項目資金專款專用。

（四）嚴把項目管護關。新縣從建章立制入手，建立和完善了《項目管護責任制度》《項目區耕地保護責任制度》《項目工程管護制度》《日常監管制度》等制度，層層分解管護責任，項目法人與項目所在鄉鎮政府簽訂土地整理工程移交和管護協議書，鄉鎮政府與村、村與管護責任人簽訂管護責任書，明確巡查時間和管護要求，實行“片警式管理”，落實長效管護措施。制作管護公示牌，將管護工程的名稱、位置、長度、管護責任人、舉報電話等對外進行公示，接受社會監督。

二、主要成效

（一）改善了項目區農業生產和生態條件。近年來，新縣在實施土地整理中，共新修排水溝156千米、涵洞128座、生產橋96座、灌渠27千米、大塘159口、攔水堰壩25座、提灌站6座，安裝變壓器5臺，新修田間道路123千米、生產路227千米，相當于土地開發整理前16年農業基礎設施建設總和，極大改善了農業生產條件。

（二）促進了農村經濟發展和農民增收。土地整理項目實施，使全縣51000多畝“四荒地”變成了耕地，22000多畝望天田、低產田和坡地變成了良田沃土，項目區人均增加耕地0.2畝。項目區耕地每畝可增產100～150公斤、效益可增300～400元，帶動返鄉農民8000多人就業，農民人均收益增加964元。

（三）帶動了土地流轉和特色產業發展。土地整理項目實施，使全縣 4600余塊小田變大田，便于機械耕作，促進農業規模化耕作，加快了土地流轉，推動土地向經營大戶集中，同時吸引大批投資者前來投資興業，建立了特色產業基地20余處，發展農民專業合作社10余家，發展地膜花生、茶葉、大棚蔬菜、蘑菇等特色種植10多種，面積達7800余畝，培育了一大批特色產業。

三、幾點體會

（一）堅強的組織領導，是推進項目實施的重要保證。土地開發整理項目的實施，關系到國家有關法規政策的落實，涉及到農民的切身利益，要以法規政策為依據，以規范操作為手段，以工程建設的質量為核心，以農民滿意為目標，需要集聚縣、鄉鎮政府、村級組織、農民四方合力，共同推進。在工作思路上實行“政策引導、政府推動、部門協作、村級支持、農民參與”，在工作方法上要利用好、宣傳好有關法規政策，調動村級組織和農民的積極性。

（二）充分尊重農民意愿，是實施好土地整理工程的堅實基礎。要始終把群眾高興不高興，滿意不滿意作為實施項目重要標準，在土地開發整理項目的選址、規劃設計、土地權屬調整、各類補償、工程建設和管護等環節中都充分征求當地村級組織和農民的意見，集聚民力、吸納民智，真正打造“人民滿意工程”。

（三）完善的監管機制，是推進項目實施的關鍵因素。土地開發整理項目的實施離不開有效的監管，要推行“陽光工程”，項目實施的每個環節要公開、公正、透明，接受人民群眾的監督。落實好各項管理制度，把握好項目工程招投標、工程建設和資金撥付使用等關鍵環節，要堅持原則，不失職、不違規，把項目真正建成精品工程。