新縣山區(qū)土地開發(fā)整理的實踐與探索

□黃成高

新縣位于河南省最南端，地處大別山腹地，鄂豫皖三省結(jié)合部，跨長江、淮河兩大水系，面積1612平方千米，人口36萬。自然特點是“七山一水一分田，一分道路和莊園”，人均耕地只有0.7畝。自2001年新縣成功爭取第一個國家級重點土地整理項目以來，13年間投資3億余元，先后實施了土地整理項目60個，其中國家級土地整理項目3個，省級土地整理項目3個，易地補充耕地項目54個，開發(fā)整理土地近9萬畝，新增耕地3.2萬余畝，連續(xù)13年實現(xiàn)了全縣耕地占補平衡有余。該縣土地整理工作經(jīng)歷“探索—積累—創(chuàng)新”的歷程，逐步探索出了“因地制宜、突出特色、保護生態(tài)、良性循環(huán)”的山區(qū)土地整理模式。

一、主要做法

（一）嚴(yán)把項目立項關(guān)。新縣是丘陵、半丘陵地區(qū)，在項目立項上，堅持宜林則林、宜園則園、宜耕則耕的原則，主要把握三個環(huán)節(jié)。

1.科學(xué)踏勘選址。在項目選址上，依山就勢，以流域和水系為基礎(chǔ)，將坡度在25度以下、地質(zhì)條件穩(wěn)定、土壤適合農(nóng)作物生長的作為限制性條件。對自然條件較好、基礎(chǔ)設(shè)施較完備、實施難度較小、增產(chǎn)潛力較大的區(qū)域，優(yōu)先考慮。同時，每個項目前期選址論證召開群眾會議20余次，充分尊重當(dāng)?shù)厝罕姷囊庖姟?/p>

2.嚴(yán)格立項條件。結(jié)合新縣實際，制定了土地開發(fā)整理立項的7個條件：（1）最大自然坡度小于25度；（2）項目位于城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃圈外；（3）土地整理項目優(yōu)先安排在基本農(nóng)田保護區(qū)；（4）具備一般交通條件和水利保障條件；（5）土層厚度50厘米以上，并具備30厘米以上耕作層覆蓋來源；（6）土壤石礫含量小于15%，無工業(yè)廢水、廢渣等污染源，適宜農(nóng)作物生長；（7）能保證土地開發(fā)整理工作得到落實。

3.重視項目論證。新縣成立了土地開發(fā)整理項目論證專家組，建立土地開發(fā)整理項目專家?guī)?，涵蓋農(nóng)、林、水等多個部門，每次項目論證時都組織農(nóng)、林、水等部門的工程師為項目的規(guī)劃設(shè)計的可行性進行“會診”，“會診”通過后，進行項目立項批復(fù)。

（二）嚴(yán)把項目規(guī)劃關(guān)。在項目規(guī)劃上，圍繞縣域社會經(jīng)濟發(fā)展近期規(guī)劃和年度發(fā)展計劃，突出區(qū)域發(fā)展重點，堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、分期分批建設(shè)的原則，確保項目規(guī)劃的前瞻性和科學(xué)性。

1.以民意為基礎(chǔ)，做好權(quán)屬協(xié)調(diào)。對土地開發(fā)整理涉及村民的自留地、自留山等多項權(quán)利的，要堅持事先弄清楚，事后準(zhǔn)確合理地劃分。為解決因權(quán)屬問題而可能引發(fā)的權(quán)屬糾紛，實行三級權(quán)屬管理制，由項目所在鄉(xiāng)主要負責(zé)人主抓項目區(qū)權(quán)屬協(xié)調(diào)，專人負責(zé)土地丈量、登記造冊。對涉及行政村的由村干部配合指界；對涉及面積的，由村民組長協(xié)助土地丈量工作，并配合搞好土地權(quán)屬協(xié)調(diào)和整理后土地重新分配，確保項目區(qū)權(quán)屬調(diào)整及時到位。

2.以科學(xué)為準(zhǔn)則，做好項目規(guī)劃。在土地整理項目規(guī)劃中，以土地詳查資料、年度變更資料和實地踏勘為依據(jù)，邀請省市縣農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)保等方面專家，認真分析土地利用現(xiàn)狀，堅持科學(xué)規(guī)劃的思路，堅持“什么形式有利于開發(fā)，什么形式能發(fā)揮土地的最大效益，就向什么方向整理”的觀念。編制項目規(guī)劃前，在走訪群眾、綜合調(diào)研的基礎(chǔ)上，科學(xué)選定項目區(qū)，通過實地踏勘，對整個項目區(qū)范圍進行詳細勘測，對路、溝、渠的配置進行反復(fù)討論，確保規(guī)劃的科學(xué)性和合理性。

3.以持續(xù)為方向，做好三個結(jié)合。一是與土地利用總體規(guī)劃結(jié)合。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定土地整理目標(biāo)，同時結(jié)合土地利用總體規(guī)劃的實施作相應(yīng)的調(diào)整，確保土地整理項目建設(shè)與土地利用總體規(guī)劃確定的土地利用方向和用途保持一致。二是與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合。根據(jù)資源、生產(chǎn)力布局，確定土地整理的重點區(qū)域。探討發(fā)展高效農(nóng)業(yè)的方式和方法，大力調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，發(fā)展特色、高效農(nóng)業(yè)，促使農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收。三是與新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃相結(jié)合。按照新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)和要求，科學(xué)制訂項目區(qū)居民點建設(shè)規(guī)劃，實行田、水、路、林、村的綜合治理，改善農(nóng)民的生活環(huán)境和生活條件。

（三）嚴(yán)把項目實施關(guān)。在抓項目實施中，從招投標(biāo)開始，每個過程都按照嚴(yán)格的要求，抓細、抓實。

1.嚴(yán)格項目招投標(biāo)。一是嚴(yán)格招標(biāo)方案的審查關(guān)。在項目實施前，委托有資質(zhì)的招標(biāo)代理公司對項目工程和監(jiān)理進行招標(biāo)。招標(biāo)代理公司首先編制招標(biāo)實施方案，報市級國土部門審批；招標(biāo)方案審批通過后，在中國招標(biāo)采購網(wǎng)上發(fā)布招標(biāo)公告，進行公開招標(biāo)。二是嚴(yán)格招標(biāo)單位的資格審查關(guān)。在投標(biāo)人購買標(biāo)書時要嚴(yán)格進行資格審查，對列入投標(biāo)黑名單的施工單位，取消其投標(biāo)資格；對具有3年以上土地開發(fā)整理項目施工經(jīng)驗，且信譽良好的施工單位，在項目評標(biāo)時優(yōu)先考慮。三是嚴(yán)格項目評標(biāo)關(guān)。在項目的評標(biāo)過程中，由監(jiān)督單位對評標(biāo)的全過程進行監(jiān)督，評標(biāo)專家組嚴(yán)格按照招標(biāo)文件要求公開、公正、公平地進行項目評標(biāo)。明確中標(biāo)辦法，以最低價中標(biāo)，對弄虛作假或采取欺騙手段騙取中標(biāo)的，一經(jīng)查實，將取消其中標(biāo)資格，沒收其投標(biāo)保證金。

2.認真組織實施。一是嚴(yán)把施工機械和原材料進場關(guān)。凡投入工程的施工機械，必須有出場合格證；凡用于項目工程的主要原材料（如鋼筋、水泥）必須出具出廠合格證和產(chǎn)品的檢驗報告；凡用于項目工程的輔助材料（如砂粒、石子）必須出具產(chǎn)品的檢驗報告。二是嚴(yán)把項目工序關(guān)。在項目實施中，每道工序的施工，嚴(yán)格執(zhí)行“三檢”（施工單位自檢—業(yè)主單位復(fù)檢—監(jiān)理單位終檢），上一道工序“三檢”合格后，方可進行下一道工序的施工。三是嚴(yán)把監(jiān)督關(guān)。在施工過程中，縣國土部門和監(jiān)理公司派駐工程質(zhì)量員跟蹤監(jiān)督，組織定期或不定期的巡回檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時整改。同時，引入社會監(jiān)督機制，定期向群眾通報項目區(qū)塘、堰、壩、溝、渠和生產(chǎn)路等工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，公布工程質(zhì)量監(jiān)督舉報電話，并邀請懂工程的群眾參與工程監(jiān)督。四是嚴(yán)把結(jié)算關(guān)。施工單位于每月8號編制上月完成的工程量，報監(jiān)理部門審查，監(jiān)理部門根據(jù)項目實施的實際進度，進行核準(zhǔn)項目工程量，報項目承擔(dān)單位核準(zhǔn)后，送財政部門審批，符合要求方給予撥款。五是嚴(yán)把驗收關(guān)。嚴(yán)格執(zhí)行項目驗收程序，項目完成后，施工單位先行組織自驗，業(yè)主單位初驗，報市國土局驗收，省國土資源廳終驗。

3.創(chuàng)新施工方法。在項目實施中，針對丘陵、旱地整理面積大，坡改梯工程建設(shè)任務(wù)重的實際情況，在施工中克服地形復(fù)雜、施工難度大等困難，全程使用挖掘機、推土機、平整機等平整臺地、增厚土層，較早地在丘陵地區(qū)土地整理施工中采用先進技術(shù)。坡改梯護坡工程實行六棱形空心預(yù)制件護坡；田埂硬化防滲工程，實行混凝土和磚砌防滲相結(jié)合。

4.規(guī)范資金管理。嚴(yán)格按照土地開發(fā)整理項目資金管理辦法和財務(wù)管理制度，新縣設(shè)立了項目專項資金專戶，建立了中心總賬、分類賬、現(xiàn)金賬、銀行往來賬等賬目，嚴(yán)格按預(yù)算用途列支。所有項目資金按工程進度計劃監(jiān)督使用撥付。資金撥付實行先申請后審批再撥付，從而形成了一整套項目建設(shè)資金管理制度，有效防止了資金“跑、冒、滴、漏”，提高了資金管理透明度和使用效率，切實保證了項目資金專款專用。

（四）嚴(yán)把項目管護關(guān)。新縣從建章立制入手，建立和完善了《項目管護責(zé)任制度》《項目區(qū)耕地保護責(zé)任制度》《項目工程管護制度》《日常監(jiān)管制度》等制度，層層分解管護責(zé)任，項目法人與項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂土地整理工程移交和管護協(xié)議書，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村、村與管護責(zé)任人簽訂管護責(zé)任書，明確巡查時間和管護要求，實行“片警式管理”，落實長效管護措施。制作管護公示牌，將管護工程的名稱、位置、長度、管護責(zé)任人、舉報電話等對外進行公示，接受社會監(jiān)督。

二、主要成效

（一）改善了項目區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)條件。近年來，新縣在實施土地整理中，共新修排水溝156千米、涵洞128座、生產(chǎn)橋96座、灌渠27千米、大塘159口、攔水堰壩25座、提灌站6座，安裝變壓器5臺，新修田間道路123千米、生產(chǎn)路227千米，相當(dāng)于土地開發(fā)整理前16年農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總和，極大改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。

（二）促進了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收。土地整理項目實施，使全縣51000多畝“四荒地”變成了耕地，22000多畝望天田、低產(chǎn)田和坡地變成了良田沃土，項目區(qū)人均增加耕地0.2畝。項目區(qū)耕地每畝可增產(chǎn)100～150公斤、效益可增300～400元，帶動返鄉(xiāng)農(nóng)民8000多人就業(yè)，農(nóng)民人均收益增加964元。

（三）帶動了土地流轉(zhuǎn)和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。土地整理項目實施，使全縣 4600余塊小田變大田，便于機械耕作，促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?，加快了土地流轉(zhuǎn)，推動土地向經(jīng)營大戶集中，同時吸引大批投資者前來投資興業(yè)，建立了特色產(chǎn)業(yè)基地20余處，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社10余家，發(fā)展地膜花生、茶葉、大棚蔬菜、蘑菇等特色種植10多種，面積達7800余畝，培育了一大批特色產(chǎn)業(yè)。

三、幾點體會

（一）堅強的組織領(lǐng)導(dǎo)，是推進項目實施的重要保證。土地開發(fā)整理項目的實施，關(guān)系到國家有關(guān)法規(guī)政策的落實，涉及到農(nóng)民的切身利益，要以法規(guī)政策為依據(jù)，以規(guī)范操作為手段，以工程建設(shè)的質(zhì)量為核心，以農(nóng)民滿意為目標(biāo)，需要集聚縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級組織、農(nóng)民四方合力，共同推進。在工作思路上實行“政策引導(dǎo)、政府推動、部門協(xié)作、村級支持、農(nóng)民參與”，在工作方法上要利用好、宣傳好有關(guān)法規(guī)政策，調(diào)動村級組織和農(nóng)民的積極性。

（二）充分尊重農(nóng)民意愿，是實施好土地整理工程的堅實基礎(chǔ)。要始終把群眾高興不高興，滿意不滿意作為實施項目重要標(biāo)準(zhǔn)，在土地開發(fā)整理項目的選址、規(guī)劃設(shè)計、土地權(quán)屬調(diào)整、各類補償、工程建設(shè)和管護等環(huán)節(jié)中都充分征求當(dāng)?shù)卮寮壗M織和農(nóng)民的意見，集聚民力、吸納民智，真正打造“人民滿意工程”。

（三）完善的監(jiān)管機制，是推進項目實施的關(guān)鍵因素。土地開發(fā)整理項目的實施離不開有效的監(jiān)管，要推行“陽光工程”，項目實施的每個環(huán)節(jié)要公開、公正、透明，接受人民群眾的監(jiān)督。落實好各項管理制度，把握好項目工程招投標(biāo)、工程建設(shè)和資金撥付使用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要堅持原則，不失職、不違規(guī)，把項目真正建成精品工程。