“海上機場”值不值得造——填海造地國際經驗與教訓

□姜雅

日前，三亞和大連紛紛擬投巨資移山填海造機場，都聲稱要建世界上最大的海上機場。對此，國內外輿論沸沸揚揚，褒貶不一。9月30日，國土資源部部長辦公會專題研究落實沿海灘涂開發與保護的有關措施。縱觀全球，填海造地建設機場的國家不乏先例，并且建造的還都是吞吐量較大的國際機場。

世界最主要的4個填海造地國家是荷蘭、韓國、新加坡和日本，都曾經在其經濟高速發展時期進行過大規模的填海造地工程，而后又發現填海造地工程嚴重影響和破壞海洋生態，不得不陸續放緩甚至放棄這項工程，并開始斥巨資恢復近海生態環境。

荷蘭：長期填海誤傷生態

位于亞歐大陸橋歐洲始發點的荷蘭雖然沒有填海造機場，但卻是全世界填海造地開始最早、填海面積最大的國家。荷蘭廣大地區原為沼澤地，早期的填海造地工程始于11世紀，已有9000多年的歷史，其國土面積有1/4（約7000平方公里）為填海造地所得。

在上個世紀七八十年代之前，荷蘭的填海造地工程被公認為是人類戰勝自然的壯舉，荷蘭人民用風車排水，在海邊開拓出大量土地，并修筑巨大的海堤將開拓的土地與海水分隔開來，使其成為肥美的田園。巨大的海堤蜿蜒在荷蘭的海岸線邊上，堤外是遼闊的大海，碧波萬頃，堤內溝渠縱橫，湖泊眾多，風車聳立，為荷蘭帶來了極具特色景觀和旅游價值。荷蘭的首都阿姆斯特丹就是由填海造陸形成的湖和8個人工島組成，其中一個人工島上93戶住宅建于2009年至2012年。

荷蘭長期填海造地致使1950年到1985年間損失了55%的濕地，在降解污染、調節氣候的功能上出現許多環境問題，如近海污染問題、鳥類減少問題等。荷蘭政府意識到填海造地對生態環境帶來的巨大破壞，1990年荷蘭農業部出臺了《自然政策計劃》，計劃用30年的時間恢復生態環境，將一部分從填海造地得來的土地恢復成原來的濕地，保護受填海造地影響而急劇減少的動植物，恢復部分過去的景觀。為此，荷蘭推倒了位于南部西斯海爾德水道兩岸的部分堤壩。一片填海造地得來的3平方公里的“開拓地”將再次被海水淹沒，恢復為可供鳥類棲息的濕地。荷蘭政府計劃在2020年之前將荷蘭的海岸線打造成一個“生態長廊”，將過去的濕地與水邊連鎖性復原，建立起南北長達250公里的“以濕地為中心的生態系統”。

但是，由于推倒重來成本巨大，這種得到糾正的項目畢竟是少數，也不過是其填海面積的千分之一而已。

韓國：嚴控填海造地總量

韓國早年也進行了許多填海造地工程，如韓國仁川國際機場就是填海填沙建造而成。位于韓國東南端的釜山新港也是填海而建，能夠同時停靠30艘超大型集裝箱船舶。

仁川國際機場修建時間是從1992年到2001年，位于仁川市西側永宗島(Yeongjong Island)上，鄰近黃海。今天的永宗島，其實是把永宗島與龍游島(Yongyu Island）兩個分離的島嶼相連而填海造地建成的海上人工大島。也就是說，仁川國際機場實際上是建造于一個人工島上。由于這兩個島都在仁川廣域市的行政范圍內，故取名“仁川國際機場”。仁川國際機場與大陸的連接點，是永宗公路大橋，除公路之外，還有仁川市區的渡輪也可以抵達。此外，2007年韓國還建成了仁川國際機場鐵路及首爾地鐵第5號線，方便乘客往返于機場與市區之間。

韓國雖然1992年開始動工修建仁川國際機場，但基于填海造地工程對海洋生態環境的破壞，韓國自1998年起開始實施謹慎的圍填海政策，多次對《公有水面圍填法》進行修訂，并制訂和公布《公有水面圍填基本計劃》，要求填海工程必須經審批獲得許可后方能填埋，對填海造地工程項目進行嚴格的總量控制。

新加坡:海上機場填海擴建

新加坡已經填海造地100多平方公里。世界上最壯觀的機場之一——樟宜國際機場、裕廊鎮工業區等都是填海而建，所需的泥砂大部分來自鄰國印度尼西亞和馬來西亞。

樟宜國際機場是世界上最大的填海造地機場，占地13平方公里，距離市區17.2公里，也是亞洲重要的航空樞紐。第一期工程的修建時間是1985年至1991年，后又經多次補建擴建，共修建了5個航站樓，年吞吐量能達7000萬人次以上。

新加坡政府為了建造新機場，在樟宜一帶展開了一項非常龐大的填海工程。1200萬立方米的泥土填滿了約2平方公里的沼澤地，另外4000萬立方米的砂石則鋪平了樟宜周圍的海面。這項工程為新機場添增了非常大的建筑空間。據報道，樟宜機場的總面積有一半是坐落在填海地段。

樟宜機場的第一期建筑工程包括1號航站樓、飛機跑道、45個飛機停泊處和相關設施——飛機維修站、消防局、事務處、貨運中心、兩座貨機運營商大廈、航空食品配送中心和一個高約80米的中央控制塔。1號航站樓于1981年7月19日投入服務，在營業的第一年就有810萬人次的乘客接待量、近20萬噸的空運貨物量及6.3萬班次的客機起落量。樟宜機場的第二期建筑工程在第一階段工程竣工后立即展開。在第二階段落成的設施包括2號航站樓、23個飛機停泊處、第二座消防局和第三座貨機運營商大廈。

此后，樟宜機場又進行了三期填海擴建工程。目前，樟宜機場共有5個航站樓，總面積達1平方公里，每年能接待7000萬名旅客。其中，1、2和3號航站樓是連接在一起的，旅客可通過旅客捷運系統和高架列車，或以步行方式自由來往于這3個航站樓。除航站樓外，樟宜機場還有一對平行的跑道。每條寬60米，長4000米，相隔1600米，均由填海造地而成。

日本：兩大機場落地海上

日本是繼荷蘭之后世界上填海造地面積第二多的國家。由于日本的城市和工業基地多集中在太平洋沿岸狹長地帶，許多城市只有向海洋要地。在過去的100多年中，日本一共從海洋索取了12萬平方公里的土地。上世紀50年代開始，東京地價暴漲更是導致填海造地工程以前所未有的規模進行。據估算，日本沿海城市約有1/3的面積都是通過圍填海獲取的，東京灣填海造地工程、神戶人工島和關西國際機場等都曾經是日本引以為榮的填海造地工程。

日本關西國際機場是日本最大的填海造地機場，占地5.11平方公里，是京阪神都會區和關西地方的主要機場，年吞吐量達到2000萬人次。該機場共分兩期工程完成，第一期工程是從1987年至1994年，總投資規模為120億美元以上；第二期工程是從1996年至2007年，總投資規模約55.3億美元。

日本神戶機場是該國又一個填海造地工程，修建于神戶人工島上。該工程于1946年提出機場建設計劃，此后一直就工程規劃爭論不休，直到1997年日本政府才正式批準在神戶人工島上設置該機場。1999年9月神戶機場填海造地工程正式開工，2006年正式投入使用。該機場航站樓占地1.54萬平方米，距神戶市區8公里，距大阪26公里，是神戶地方政府管轄的機場，建設規模遠不及日本關西國際機場，年吞吐量為300萬人次，約為關西國際機場的1/10。

日本環境廳發表的調查數字顯示：1945年至1978年，日本各地沿海灘涂減少了約390平方公里，后每年仍以約20平方公里的速度消失。在東京、大阪等港口地區，由于海岸線被垂直建筑取代，使可以平衡海洋生態的海洋生物無法棲息在海岸邊。同時，由于工廠和城市長期排放污染物使硫酸還原菌等細菌大量滋生，日本海底更是完全變了模樣：不但海洋生物不能生存，還因為海水自凈能力減弱、納潮量減少等原因致使海水水質惡化，更大量出現“赤潮”，很多靠近陸地的水域里已經沒有了生物活動。而日本的濕地被破壞的情況則更為嚴重，明治時代九成以上濕地已經喪失，95%的海岸線變成人工岸線。天然濕地減少，海岸線上的生物多樣性迅速下降，一些港灣外航道也明顯減慢。

延伸思考

在利弊之間尋找平衡

從上百年的國際經驗來看，填海造地工程利弊并存。筆者認為，究竟是利大于弊，還是弊大于利，還是要具體問題具體分析。但有一點很明確，填海造地“利”可顯而易見，而“弊”要經過幾十年甚至上百年才能慢慢顯現。

在我國，黨的十八大提出了包括生態文明在內的“五位一體”的科學發展觀，指出保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力；要大力發展海洋經濟，保護海洋生態環境，堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國。因此，填海造地工程，尤其是填海造機場這樣的重大工程，當然不能不考慮生態環境污染和治理成本，不能不充分計算代際補償，不能不對填海造地建設工程的可行性、安全性、經濟效益及產生的深遠影響進行廣泛全面的研究和評價。

同時也應該看到，對于填海造地，片面崇拜“利”與片面夸大“弊”都是不對的。正確的態度是要以國際經驗教訓為鑒，本著尊重自然規律及科學、合理、有序開發利用海岸和自然資源的原則，對填海造地項目進行統籌考慮。尤其是對于填海建造機場這樣的重大項目，在前期規劃時，應將海岸線演變及泥沙運動規律、風暴潮、洪水災害評價、生態環境影響等因素統籌考慮。在充分認識其弊端的基礎上，綜合衡量填海造機場項目的社會效益、經濟效益與生態效益；在充分考慮生態成本的基礎上反復進行經濟性和可行性分析，真正做到嚴格控制、謹慎審批，開發與保護并重。