基層民主在黨內民主帶動人民民主進程中的地位作用與實現路徑

任中平

以黨內民主示范和帶動人民民主，是十六大以來我們黨確立的發展社會主義民主政治的根本途徑。近些年來，我國民主政治發展的實踐表明，必須充分利用我國現有的政治制度平臺，才能有效發揮黨內民主示范和引導人民民主的作用。黨的十七大報告明確提出，把發展基層民主“作為發展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進”，這表明基層民主在中國民主政治發展過程中的基礎性地位，進一步凸顯了發展基層民主的重要性。黨的十八大報告繼續強調“以黨內民主帶動人民民主”，并進一步指出要“完善基層民主制度”，明確要求“要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制”。可見，大力發展基層民主，完善基層民主制度，對于我國現階段實現以黨內民主示范和帶動人民民主的戰略目標，無疑具有十分重要的意義。開展對這一問題的深入探討，不僅具有重要的理論價值，而且具有很強的實踐意義。

一、基層民主是我國民主

政治動力系統中的原初動力

從社會動力學的視角考察我國改革以來民主政治發展的歷史進程，不難發現，基層民主不僅是我國民主政治建設的基礎性工程，同時也是我國民主政治發展動力系統中的原初動力。

第一，基層民主在我國政治改革中率先突破，成為我國民主政治建設的原初動力。如果說我國的經濟體制改革是從農村實行家庭聯產承包責任制開始，那么我國的政治體制改革則是從農村實行村民自治開始。我們知道，我國基層民主的發展是改革開放所帶來的社會變遷和組織格局的變化的必然結果。改革伊始，農村的家庭聯產承包責任制便開始沖破了一元化的公社管理體制，從而使以家庭為單位的農民利益自主性越來越強，傳統管理體制難以為繼，于是，村民自治便應運而生。從村民自治發生發展的實踐情況可以看出，農村基層民主政治建設的動力來源，歸根結底，是生產力發展和物質生產水平提高所引起的農村社會結構形式的變化。村民自治正是適應了家庭聯產承包責任制的要求，從社會政治方面保證了村民生產經營主體地位的需要，農村治理模式的轉換才得以實現。作為社會上層建筑的重要組成部分，村民自治是農村社會發展的結果，同時也是改革從經濟領域向政治領域延伸的結果。它的發生符合中國國情，具有巨大原生動力。〔1〕而隨著村民自治的深化和發展，有力促進了我國城鄉基層民主的蓬勃發展，成為推動我國民主政治發展的原初動力。

第二，基層民主啟動了黨內民主進程，促進了黨內民主與人民民主之間的銜接與互動。隨著村民自治在廣大農村的普遍推行，農民群眾民主意識不斷增強，特別是多年來實行村委會主任直接選舉的成功經驗，為公推直選村黨支書提供了實踐基礎。正是由于上個世紀90年代以來，隨著村民自治在全國廣大農村的全面推行，《村民委員會組織法》得到了進一步貫徹落實，村委會成員特別是村主任通過公開、平等、競爭方式產生的面在不斷擴大，從而增強了廣大農民的民主意識，提高了他們民主參與的能力，民主的要求和呼聲日漸高漲。這就對同樣是直接面對農民群眾的村黨支部書記的產生方式提出了挑戰。因此，村黨支部書記的產生方式也必須跟上時代的前進步伐，進行相應的改革。于是，在山西、四川等一些地方，便開始了村黨支部書記“兩票制”的改革探索。后來，又進一步發展和延伸到公推直選鄉鎮黨委書記。這一發展過程充分體現了村民自治對于黨內基層民主的促進作用。可見，正是由于村民委員會的直接選舉，倒逼村黨支部書記的產生方式也開始進行改革探索，從而啟動了黨內基層民主的發展進程。而隨著黨內基層民主建設的蓬勃發展，黨的基層組織在農村的合法性地位得到增強，反過來有力地帶動了農村基層民主向縱深發展。這在近些年來各地基層民主發展的典型經驗中得到了生動體現，主要有河北青縣模式、河南鄧州模式、四川成都模式等。例如，成都市在加強黨內基層民主建設中，通過“公推直選”、“黨內會議開放”、“民主評議”等一系列具體制度實踐，在不斷提高黨內民主自身水平的基礎上，又帶動了“三會開放”、“三務公開”，有力地帶動了基層民主的發展，從而形成了黨內民主和基層民主之間的有機銜接和良性互動。

第三，基層民主推動了國家政治民主，催生了基層群眾自治與地方政權建設之間的聯動效應。基層民主的發展不僅逐步形成了基層社會治理中的民主政治生態環境，而且它還催生了基層群眾自治與地方政權建設之間的聯動效應。從上個世紀90年代后期以來，由于村級民主向上延伸從而直接推動了鄉鎮長直選和鄉鎮黨委書記公推直選，進而延伸到縣級乃至于更高層次的民主改革，包括近年來中組部在一些地方開展了縣委權力公開運行試點，有的省份還進行了地廳級行政領導公推公選的實踐探索。有研究指出，地方政府改革的動力來源目前已經發生變化，這種動力已經不是來自于地方政府自身，或者是從中央來的動員式要求，而是來自于社會的要求和壓力。這樣一種改革的出現，雖然從表面上看，仍然是地方政府創新式的改革，但是從性質上看，已經發生了根本的變化。這些改革的動力來源于社會的壓力。這樣一來，再出現的地方政府創新式改革已經和原來的有了根本性不同，這樣的改革才有可能真正回應社會的需要，減少和社會的沖突，這是一種應對社會的壓力而實行的改革。①李凡．中國基層民主的歷史作用〔OL〕．網址:http://www．world－china．org/newsdetail．asp?newsid=3522．

第四，基層民主使廣大民眾在實踐中得到訓練，已經成為我國民主政治建設的主力軍。胡錦濤強調指出:社會主義基層民主政治的實踐主體是人民群眾，人民群眾的關心、支持、參與決定著社會主義基層民主政治建設的成效。②中央政治局集體學習胡錦濤強調要擴大基層民主〔OL〕．網址:http://www．chinanews．com/gn/news/2006/12－01/830737．shtml．在我國廣大城鄉基層實行基層群眾自治，這對于推動中國政治民主進程具有重要的意義。我們知道，村民自治的積極倡導者彭真同志早在1987年就曾經指出:“農民群眾把一個村的事情管好了，逐漸就會管一個鄉的事情，把一個鄉的事情管好了，逐漸就會管一個縣的事情，逐步鍛煉，提高參政議政能力，逐步向上延伸，逐步擴大民主范圍。”〔2〕正是通過近些年來我們廣泛推行了基層群眾的民主實踐，從而有效地訓練和提高了廣大民眾的民主意識和權利意識，增強了他們的民主參與的能力和素養，使他們日益成長為我國民主政治建設的主力軍，同時也為我國民主政治的發展提供了源源不竭的內在動力。正如有的研究者所指出:對于實現我國民主政治順利發展的基礎條件來說，從上層看需要體制性的行政放權，從下層看則需要現代社會的良好發育。作為能夠通過不受國家支配的社團來構建自身并協調自身行為的社會力量，社會組織的健康發展不但可以促進國家與公民之間的積極溝通，而且可以達致制衡、抑制權力，提供公民維權等功能，使公民逐漸成為基層治理的重要參與者，從而有利于預防和消解各類社會沖突，促進公共秩序的良性發展。〔3〕

二、基層民主在黨內民主帶動人民民主進程中的基礎地位

要充分發揮黨內民主對于人民民主的示范和帶動作用，還必須通過一定的具體路徑才能真正實現。我國民主政治建設的實踐經驗深刻表明，必須充分利用我國現有的政治制度平臺，才能有效發揮黨內民主示范和引導人民民主的這種作用。從近些年來我國各地的實踐經驗來看，已逐步形成了以下幾條可供選擇的具體路徑:

第一，黨內民主與基層民主的互動路徑。基層群眾自治目前已經成為我國的一項基本政治制度。從改革開放以來我國基層民主政治建設的實踐進程來看，正是由于廣大農村全面推行村民自治，從而極大地推動了隨之興起的公推直選村黨支部書記和公推直選鄉鎮黨委書記等黨內基層民主政治的發展。而隨著黨內基層民主的蓬勃興起，又有力地帶動了基層民主建設的深入發展。在這一發展進程中已經形成了一條黨內民主與基層民主的互動路徑。

第二，黨內民主向人大民主的推進路徑。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是我國公民政治參與的重要渠道，因而也是以黨內民主示范和帶動人民民主的重要制度平臺。因此，充分發揮人大這一制度平臺的優勢，通過認真落實和完善人民代表大會制度，從而實現黨內民主與人民民主有效對接，達到黨內民主對人民民主的示范和引導作用，這是一條切實可行的重要路徑。〔4〕這是因為，作為國家執政黨的中國共產黨應當充分發揮先鋒隊的優勢，積極主動地引導和帶動全社會民主的發展，并且由于執政黨的地位以及黨員在國家機關、人民團體、社會組織中擔任主要領導工作，掌握和支配著重要的社會資源，中國共產黨黨內民主的發展程度必然會直接影響國家民主政治的發展程度。〔5〕

第三，黨內民主向政協民主的擴大路徑。人民政協是我國社會主義民主政治的重要形式，對于發展黨內民主和人民民主是不可缺少的。因此，充分發揮人民政協的功能，必然有利于實現黨內民主對人民民主的帶動作用。我國的人民政協是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，由各級人民政協組織，各黨派、階層、界別、民族、宗教的代表以及海內外華人代表，按照政治協商、民主監督、參政議政的要求，通過政協組織參與政治協商。這是新中國成立以來在國家政治生活中發揚社會主義民主的一種重要形式。人民政協這種協商民主的形式，是我國社會主義民主政治的一大優勢，它作為溝通黨內民主和人民民主之間的橋梁和紐帶，在社會主義民主政治建設中具有獨特的地位和作用。〔6〕

第四，黨內民主向黨際民主的延伸路徑。從我國現實情況來看，中國共產黨領導的多黨合作制度是具有中國特色的政黨制度。通過貫徹落實中國共產黨領導的多黨合作制度，是實現黨內民主轉向黨際民主的主要途徑。改革開放以來，各民主黨派與共產黨之間的這種密切聯系得到了不斷鞏固和發展，在國家政治和社會生活中的重要性和作用也不斷增強，顯示出巨大的優越性和強大的生命力。各民主黨派在廣大人民群眾中具有廣泛的代表性，改革開放以來，民主黨派組織不斷發展，目前成員已有77萬多人，反映和代表了各自所聯系的各方面群眾的具體利益和要求。〔7〕因此，中國共產黨領導的多黨合作制度為黨際民主提供了制度平臺，所以，黨際民主就成為溝通黨內民主與人民民主的重要的橋梁和紐帶，為實現黨內民主帶動人民民主，進而實現兩者的良性互動和共同發展，提供了良好的條件。

從總體上看，在黨內民主示范和帶動人民民主的過程中，上述幾條路徑都是不可缺少的，都有著不可替代的作用。以人大制度和政協制度為支撐的人大民主、政協民主和黨際民主都屬于國家民主和政黨民主的范疇，而基層民主則屬于社會民主的范疇。在國家民主與基層民主的關系問題上，社會民主是基礎，國家民主是關鍵。一方面，基層民主制度對國家政治民主的發展，具有十分重要的意義。如果沒有基層民主的發展作為堅實基礎，就不可能建成國家民主的高樓大廈。因而，擴大基層民主，是完善發展中國特色社會主義民主政治的必然趨勢和現實基礎。另一方面，國家政治民主的發展，又是基層民主能否深入發展的關鍵。正是由于國家政治民主的發展，從而為基層社會民主提供了更為廣闊的空間。如果沒有黨和國家的強力主導和大力推進，也不可能有改革開放以來我國基層民主的迅速發展。所以說，以基層民主為基礎和重點，以國家民主為保障和關鍵，相互之間適應配合，這是近些年來我國民主政治建設蓬勃發展的一條重要經驗。〔8〕而要繼續深化和推進這一發展進程，進一步實現黨內民主對于人民民主的示范和帶動作用，從我國現階段的實際情況來看，我們不僅要積極推動人大民主、政協民主和黨際民主的發展，而且還需要下大力氣進一步發展和完善基層民主，因為這是實現黨內民主帶動人民民主的基礎性制度平臺，也是黨內民主帶動人民民主的最為重要和切實可行的主要路徑。具體地說，基層民主較之于其他幾種民主渠道，就其廣泛性、現實性和直接性而言，顯然更具有基礎地位和現實意義。

首先，就參與主體而言，基層民主是大眾民主。而人大民主、政協民主和黨際民主都屬于精英民主。徐勇認為，當今中國的政治體系呈現出雙層結構:一是上層民主。通常指國家形態的民主，主要由人大和政協制度為支撐，其功能是立法、咨詢和協商。由于它是由人民選舉出來的代表來代表人民行使國家權力，因此又稱之為間接民主;又由于人民代表是由少數先進分子所組成，又可稱其為精英民主。二是基層民主。通常指社會形態的民主，主要是群眾自治和公民參與為支撐，其功能是利益表達與政治參與。由于它是由廣大人民群眾直接行使民主權利，因此又稱之為直接民主;又由于其行使者是全體具有公民資格的公民，又將其稱之為大眾民主。〔9〕因此，沒有基層民主制度，就不可能有完全的中國的民主政治。如果基層民主制度建立不起來，整個國家的民主政治就不可能獲得有效的發展。正是從這個意義上看，擴大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權利，依法管理自己的事情，是發展社會主義民主、建設社會主義政治文明的基礎性工作，是社會主義民主最廣泛的實踐。而通過發展基層民主來實現黨內民主對于人民民主的帶動作用，具有最為廣泛的影響力，具有最為廣泛的實踐意義。

其次，就利益關系而言，基層民主是草根民主。發展基層民主是調動和發揮億萬人民群眾積極性的重要措施。鄧小平多次強調，進行政治體制改革，發展社會主義民主的根本目的還是要把人民群眾和基層組織的積極性調動起來。調動積極性是最大的民主。基層民主所討論決定的事項，都是與人民群眾切身利益密切相關的事情，老百姓看得見，摸得著，能給他們帶來實實在在的利益，所以能夠充分調動群眾參與的積極性。蔡定劍曾經提出:民主最重要的，就是你要不要做政治參與。我們不要把民主說成這么虛的東西，老百姓他愿不愿意投票，愿不愿意參與一些公共事務，這跟他的利益有關系。他的利益決定他的行為，這是最重要的。如果你要讓老百姓參加一個選舉，而那個選舉與他的利益沒有什么意義，他就不會參加這樣的選舉。因此，老百姓要不要參加選舉，是由經濟的行為、利益的行為，還有選舉的程序是否公正所決定的。〔10〕此話的確在理。由此看來，真正與老百姓切身利益相關的民主是基層民主，它就是一種草根民主，直接扎根于民眾切身利益的土壤之中，因而廣大民眾才有參與的積極性。其他民主盡管也很重要，但它離老百姓的切身利益相對較遠，尤其是現階段我國廣大群眾在經濟上剛剛解決溫飽的條件下，老百姓更多關注的還是眼前現實的經濟利益，所以，通過發展基層民主來實現黨內民主帶動人民民主，最具有現實性，是目前最為切實可行的路徑選擇。

最后，就參與方式而言，基層民主是直接民主。由于基層民主是直接民主，又是一種日常民主，可以讓老百姓切實感受到民主給他帶來的好處，也就是說，廣大民眾政治參與的效能感最為明顯。胡錦濤強調指出:“發展社會主義基層民主政治，最根本的是要依法保證人民群眾在基層政權機關、基層自治組織、企事業單位中依法直接行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業，對干部實行民主監督。要從辦得到的事情做起，從廣大人民群眾最關心的事情入手。”①中央政治局集體學習胡錦濤強調要擴大基層民主〔OL〕．網址:http://www．chinanews．com/gn/news/2006/12－01/830737．shtml．黨的十七大以來，各地廣泛進行了公推直選鄉鎮黨委的試點探索，逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍。這種公推直選就是由黨內外民眾公開推薦初步候選人，再由黨領導的選舉主持機構進行組織考察后確定正式候選人，最后是召開全鄉鎮黨員大會由黨員投票直接選舉產生鄉鎮黨委班子成員。“公推直選”是在基層民主發展帶來的外部壓力下逐步生成的黨內選舉制度改革，它將過去那種難以直接體現民意的間接民主轉換為能夠真實表達黨員和群眾意愿的直接民主，在擴大黨內選舉的競爭性和真實性、確保廣大黨員民主權利的同時，又廣泛吸納黨外民意，很好地實現了以黨內民主引導和兼容人民民主，有效地推進了人民民主的發展。因此，這種選舉模式已經逐步成為當前中國民主政治發展的主流模式。〔11〕可見，基層民主最具直接性，最能體現社會主義民主的強大生命力和廣大民眾政治參與的效能感，最能有效地調動廣大民眾政治參與的積極性。

三、當前基層民主所處的發展困境與路徑轉換

然而，由于我國幾千年的政治文化中歷來缺乏民主傳統，而鄉村社會自治能力的培育必然要經過一個相當長的過程;同時，國家在急速推進現代化進程中基于對社會穩定的戰略考量以及現有法律制度對基層民主發展空間的剛性約束，加之近些年來迅猛興起的城市化浪潮對鄉村社會治理結構的強烈沖擊等，以上各種因素綜合作用的結果必將導致我國的基層民主建設只能在曲折中緩慢前行。事實上，自上個世紀80年代至90年代后期的十多年間，村民自治在經歷了一段轟轟烈烈的凱歌行進之后，由于現有法律制度的瓶頸限制，從而使村級民主向鄉鎮民主的推進遭遇挫折，直選鄉長成為“曇花一現”。與此同時，貫穿這一時期村民自治的主要內容是進行民主選舉，而隨著村委會選舉的逐步推開，選舉過程中的種種亂象諸如賄選、宗族勢力影響以及黑惡勢力滲透等也逐漸顯現出來。特別是近些年來，伴隨城市化浪潮而引發的鄉村社會的一系列深刻變遷，諸如大量農村進城務工，農村資源流向城市，傳統鄉村文化的瓦解，致使村民自治實踐遭遇一系列現實難題而陷入治理性困境。于是，進入新世紀以來，由村民自治而興起的選舉熱潮開始由基層社會民主轉向黨內基層民主，而黨內基層民主在經歷了一段時期的蓬勃發展之后，近年來也開始陷入了發展瓶頸。各地廣泛開展的公推直選和黨代會常任制試點探索已歷時十余年，并取得了十分豐富的實踐經驗，建立了較為完善的制度體系，盡管也得到了來自高層的重視和鼓勵，但只是停留于一般的書面肯定，并未提升到更高的制度層面，提出一些具體的剛性要求，也未形成一套具體的運行機制和配套制度，從而導致各地的一些試點長期處于一種自生自滅的狀態。由于較長時期都缺乏來自于中央高層的制度要求和剛性約束，這就使各地試點的持續發展受到一定程度的影響，近年來似乎也陷入一個停滯期，難以再繼續深化下去，而且在某些方面甚至還出現了回歸傳統的跡象。因此，從各地試點的總體情形來看，近些年來黨內基層民主制度創新的著重點，同樣也是在民主選舉這個環節。由此可見，改革開放以來我們在推進基層民主和黨內民主的過程中，可以說首先都是從民主選舉這一環節上開始啟動的。因為只有在民主選舉這一基礎性環節上取得突破，才有可能進一步在民主決策、民主管理和民主監督等后續環節上繼續加以推進。應當說這一歷史過程本身正好體現了民主政治發展的內在邏輯。然而，民主選舉的成果要得到鞏固完善和深入發展，那么接下來就必須在民主化進程的后續環節上及時跟進和加大力度。這是因為，雖然選舉是民主政治的基本要求，是實現更高程度的民主的前提條件，但選舉并不是民主的唯一內容，也不能解決民主化進程中的所有問題。我國著名農村問題研究專家徐勇最近指出:我國村民自治是一個選舉驅動式的民主發展，路徑是漸進式，以選舉來突破，這是八十年代的設計。現在回過頭來評估，選舉民主還僅僅停留在村一級，鄉鎮選舉曇花一現。同時，選舉空轉，從全國的樣本看，選舉的形式很嚴密，但與選舉的成效遠遠不成比例，大多數流于形式，根本原因就是治理壓倒選舉。由于我國村民自治走的是一條自上而下由黨政機構主導的動員路線，能在短時間內取得績效，所以得到相當多數人的認同，但是它進一步弱化了社會自我治理能力，造成一種依附性社會，而依附性社會恰恰是非民主政治的社會基礎。很難想像，一個沒有自治或者自治力度弱的社會能夠搞好民主，世界上沒有這樣的例子，這種路線看起來是不符合長遠利益的。新加坡學者鄭永年也認為，民主政治不僅僅是要選人，更重要的是要選政策。領導人很重要，票決就是要選拔有能力的人。政策更為重要，候選人的政策意向和其執行能力極為關鍵。從理想層面來說，民主競爭是不同政策之間的競爭，而非人的競爭。民主作為一種治理結構，不僅僅是選舉。如果僅僅側重于選舉，民主會導致無窮的負面問題。〔12〕可見，選舉并不是政治生活的唯一的靈丹妙藥，它并不能解決所有的政治問題。因此，從近些年各地基層民主發展的實際經驗來看，如果基層民主建設僅僅停留在選舉環節，而在決策、管理和監督等后續環節上不能隨之跟進，尤其是在民主監督這一重要環節上不能及時跟進和切實奏效，那么先前的民主選舉所取得的實際效果也就會大打折扣，甚至最終有可能淪為一種徒有其表的民主形式，而這樣的民主選舉終究是難以為繼的。正因為如此，在筆者看來，為了充分發揮基層民主在黨內民主帶動人民民主進程中的基礎性制度平臺作用，深化鞏固基層民主已經取得的實踐成效，真正形成黨內民主與基層民主之間的良性互動，這就迫切需要我國基層民主的發展路徑實現一個戰略性轉換，即從注重民主選舉轉向注重民主治理，特別是在決策和監督環節上加大民主改革的力度，而在這方面可以說還有很大的探索空間和發展余地。只有在這些后續環節上把基層民主真正做好做實，才能使基層社會的自治能力逐步成長起來，為更高水平的民主制度創造社會條件;也才能充分發揮基層民主的基礎性制度平臺作用，更加有利于實現黨內民主帶動人民民主的持續發展。

〔1〕薛鈺．試論中國農村經濟改革與政治民主建設的互動關系〔J〕．中共黨史研究，2004，(1)．

〔2〕彭真．彭真文選 (1941－1990)〔C〕．人民出版社，1991．608．

〔3〕興智．基層民主創新之路怎么走〔N〕．學習時報，2012－06－23．

〔4〕任中平．發揮人大制度平臺作用，實現黨內民主帶動人民民主〔J〕．云南社會科學，2010，(2)．

〔5〕劉海濤．黨內民主與社會民主是兩種民主形式嗎?〔N〕．解放日報，2009－05－06．

〔6〕任中平，任若鵬．人民政協是實現黨內民主帶動人民民主的重要制度平臺〔J〕．云南社會科學，2012，(5)．

〔7〕許忠明．黨際民主是從黨內民主通向人民民主的橋梁〔J〕．上海市社會主義學院學報，2010，(5)．

〔8〕任中平．黨內民主與人民民主、國家民主與社會民主的關系辨析及其發展走向〔J〕．云南社會科學，2011，(2)．

〔9〕徐勇．基層民主:社會主義民主的基礎性工程〔J〕．學習與探索，2008，(4)．

〔10〕劉星紅，等．蔡定劍訪談錄:憲政民主是我們這一代人的使命〔C〕．法律出版社，2011．114－115．

〔11〕黃衛平，鄧杰文．“公推直選”與基層民主的發展〔J〕．重慶社會科學，2010，(9)．

〔12〕鄭永年．黨內民主必須超越票決制度概念〔N〕．法治周末，2012－06－07．

(責任編輯:趙榮華)