基于政府性質(zhì)的強(qiáng)制性制度變遷理論模型

李春梅

強(qiáng)制性制度變遷的成敗與績(jī)效，完全取決于政府在制度變遷中的性質(zhì)、能力和作用。而政府推行強(qiáng)制性制度變遷的動(dòng)因和目標(biāo)的不同，會(huì)導(dǎo)致強(qiáng)制性制度變遷的結(jié)果不同。基于這樣一個(gè)認(rèn)識(shí)，本文試圖從政府與制度變遷的關(guān)系出發(fā)，構(gòu)建一個(gè)基于政府性質(zhì)的強(qiáng)制性制度變遷理論模型。

一、關(guān)于政府性質(zhì)與強(qiáng)制性制度變遷結(jié)果的理論假定

強(qiáng)制性制度變遷是指國(guó)家作為制度變遷的主體，由政府主導(dǎo)的自上而下的強(qiáng)制實(shí)施的制度變遷。國(guó)家之所以成為強(qiáng)制性制度變遷的主體，一是因?yàn)閲?guó)家在制度供給上具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)，并且可以憑借強(qiáng)制力降低制度的實(shí)施和組織成本;二是因?yàn)橹贫劝才攀且环N公共產(chǎn)品，而由政府提供公共產(chǎn)品比私人有效;三是彌補(bǔ)制度供給不足。

政府一般在以下兩種情況下會(huì)推動(dòng)強(qiáng)制性變遷:一種情況是糾正誘致性變遷的供給不足。由于誘致性變遷容易出現(xiàn)外部性和搭便車的問(wèn)題，因此，制度安排創(chuàng)新的密度和頻率均少于社會(huì)所需的最佳量，造成制度供給不足，這時(shí)，政府的強(qiáng)制性變遷能夠彌補(bǔ)誘致性變遷之不足。第二種情況是由于政府出于對(duì)自身利益 (租金最大化)的追求，強(qiáng)制性變遷也會(huì)產(chǎn)生。

政府對(duì)制度變遷的收益與成本的計(jì)算比競(jìng)爭(zhēng)性組織更為復(fù)雜。

制度變遷的政治成本和收益比較是政府推行制度變遷的首要考慮。如果獲得政治支持是政府推行強(qiáng)制性變遷的預(yù)期收益，則是否會(huì)損害政府的政治權(quán)威和政權(quán)的穩(wěn)定則是首要的成本考慮。因此，從政治成本與收益的考量看，強(qiáng)制性變遷的有效性會(huì)受到許多因素的制約，如統(tǒng)治者的偏好和理性的有限性、意識(shí)形態(tài)的剛性、官僚政治、集團(tuán)利益的沖突和社會(huì)科學(xué)的局限性等，都會(huì)制約其有效性。這也表明，強(qiáng)制性變遷的產(chǎn)生除了受經(jīng)濟(jì)因素影響外，還受非經(jīng)濟(jì)因素如政治、文化、意識(shí)形態(tài)等的影響，因而，較之其他的制度變遷主體，政府在制度變遷的收益與成本的計(jì)算上更加復(fù)雜。

從經(jīng)濟(jì)收益方面看，統(tǒng)治者的預(yù)期收益主要有兩個(gè):一是租金最大化，二是社會(huì)產(chǎn)出最大化。政府在制度變遷過(guò)程中實(shí)現(xiàn)其預(yù)期經(jīng)濟(jì)收益有兩種方式:其一，制度變遷既能保證社會(huì)財(cái)富的最大化，又能使統(tǒng)治者實(shí)現(xiàn)租金最大化。這種情況下的制度安排是最有效的。其二，制度變遷能保證社會(huì)財(cái)富增長(zhǎng)的最大化，卻不能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治者租金收入的最大化。一般說(shuō)來(lái)，在這種情形下，統(tǒng)治者是沒(méi)有動(dòng)力去推動(dòng)制度變遷的。

既然強(qiáng)制性制度變遷的預(yù)期收益主要集中在政治目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)效率兩個(gè)方面，如果既能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)又能達(dá)到政治目標(biāo)，制度安排的效率就是最高的。不過(guò)，這種理想的狀況很難達(dá)到。通常情況下，政府都是在政治目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)中進(jìn)行權(quán)衡取舍。在政府主導(dǎo)下的強(qiáng)制性變遷中，制度變遷的收益和成本以及制度變遷的效率無(wú)不與政府息息相關(guān)，政府的性質(zhì)、能力和作用將直接影響強(qiáng)制性制度變遷的績(jī)效和決定其成敗。理論上，我們可以就政府的性質(zhì)、能力和作用如何影響強(qiáng)制性制度變遷分別進(jìn)行分析，不過(guò)，其中決定性的因素顯然是政府的性質(zhì)。因?yàn)椋男再|(zhì)不僅直接決定政府在制度變遷中的作用方向及其結(jié)果，而且，政府的性質(zhì)不同，其能力發(fā)揮的好壞也截然不同。基于此，本文更加關(guān)注強(qiáng)制性制度變遷中作為主角的政府的性質(zhì)方面。

經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)于政府性質(zhì)的關(guān)注，已在關(guān)于政府究竟發(fā)揮的是“扶持之手”還是“掠奪之手”作用的爭(zhēng)論中反映出來(lái)。安德烈·施萊佛 (Andrei Shleifer)和羅伯特 W.維什尼 (Robert W.Vishny)二位教授，在其合著的《掠奪之手——政府病及其治療》〔1〕一書(shū)中，評(píng)論了淵源于亞當(dāng)·斯密的“看不見(jiàn)的手”模型，以及后來(lái)的“扶持之手”政府模型，并提出了自己的“掠奪之手”政府模型，將經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)于政府性質(zhì)的不同的理論假定列陳在人們面前。而詹姆斯·加爾布雷斯 (James Galbraith)教授所著《掠奪型政府》〔2〕一書(shū)，針對(duì)自里根時(shí)代以來(lái)美國(guó)的保守派政府打著自由市場(chǎng)的旗號(hào)，系統(tǒng)性地濫用公共制度謀取朋黨的私利的現(xiàn)實(shí)，認(rèn)為美國(guó)已經(jīng)成為一個(gè)“公司共和國(guó)”，政府已經(jīng)淪落為掠奪型政府，從而明確提出了“掠奪型”政府的概念。

綜觀經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)對(duì)于政府性質(zhì)的討論，“扶持之手”政府模型本來(lái)應(yīng)當(dāng)是基于規(guī)范分析的視角，從“政府應(yīng)當(dāng)如是”著眼，從實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化目標(biāo)對(duì)政府的要求展開(kāi)分析。但誠(chéng)如安德烈·施萊佛和羅伯特W.維什尼教授所指出，“扶持之手的政府模型起初是一個(gè)規(guī)范性模型，描述了一個(gè)福利最大化的政府應(yīng)該做些什么，但是，人們逐漸把它當(dāng)成了一個(gè)實(shí)證性模型，宣稱這個(gè)模型描述了政府實(shí)際上的所作所為。”〔3〕基于“扶持之手”政府模型在現(xiàn)實(shí)分析中的問(wèn)題，安德烈·施萊佛和羅伯特W.維什尼教授針?shù)h相對(duì)地提出了“掠奪之手”政府模型，這是一個(gè)實(shí)證分析模型，將政治過(guò)程看成是政府行為的決定因素，認(rèn)為只有這一模型才能夠準(zhǔn)確地描述政府實(shí)際上的所作所為。〔4〕

“扶持之手”政府模型也好，“掠奪之手”政府模型也罷，對(duì)于二者爭(zhēng)論的孰是孰非，筆者無(wú)意評(píng)說(shuō)。但既有的研究成果啟發(fā)筆者，經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)于政府性質(zhì)的思考和論爭(zhēng)，焦點(diǎn)集中在政府究竟是“扶持之手”還是“掠奪之手”上。我們可以將“扶植型”、“掠奪型”作為兩個(gè)對(duì)稱的理論概念，以反映兩種具有完全不同性質(zhì)的政府。所謂“扶植型”政府，是指政府基于發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)和改善民生的目標(biāo)，制定有效的產(chǎn)權(quán)制度和有關(guān)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的政策，鼓勵(lì)民間投資，并給予民間資本和企業(yè)一定的扶植，從而促進(jìn)有效率經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)生和成長(zhǎng)，以實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。反之，“掠奪型”政府則是指那種只顧統(tǒng)治者租金最大化，置發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)目標(biāo)于不顧，拼命與民爭(zhēng)利，導(dǎo)致國(guó)民經(jīng)濟(jì)衰敗的政府。

運(yùn)用“扶植型”政府和“掠奪型”政府的劃分，本文根據(jù)國(guó)家與強(qiáng)制性制度變遷的關(guān)系，構(gòu)建一個(gè)分析政府性質(zhì)決定強(qiáng)制性制度變遷結(jié)果的理論模型，以揭示在兩種不同性質(zhì)的政府的推動(dòng)下，強(qiáng)制性制度變遷的不同結(jié)果。并提出如下理論假定:

假定一:如果政府是“扶植型”政府，則其主導(dǎo)的制度變遷必然是順應(yīng)制度變遷需求的適應(yīng)性的強(qiáng)制性制度變遷。而由“扶植型”政府所主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷的結(jié)果，也一定是有效率的經(jīng)濟(jì)組織的不斷產(chǎn)生和成長(zhǎng)，以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)和發(fā)展。

假定二:如果政府是“掠奪型”政府，則其主導(dǎo)的制度變遷必然是從統(tǒng)治集團(tuán)自身利益最大化出發(fā)，以掠奪為目的的強(qiáng)制性制度變遷。而由“掠奪型”政府所主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷的結(jié)果，則一定是民間資本和企業(yè)只能在夾縫中艱難生存，而國(guó)民經(jīng)濟(jì)也將趨于衰退。

二、“扶植型”政府主導(dǎo)下的“適應(yīng)性”強(qiáng)制性制度變遷

“扶植型”政府提出的理論根據(jù)可以追溯到國(guó)家起源的契約理論。契約論認(rèn)為，國(guó)家是公民達(dá)成契約的結(jié)果，而國(guó)家的存在有利于契約制度的建立和實(shí)施。由于契約限制著每個(gè)人與他人有關(guān)的活動(dòng)，從而對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)說(shuō)具有重要意義。國(guó)家在與公民的交易中，應(yīng)該充當(dāng)使社會(huì)福利最大化的角色。這樣，契約理論便為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的有效產(chǎn)權(quán)的發(fā)展提供了一種解釋。根據(jù)契約論，可以解釋為什么國(guó)家可以潛在地提供一個(gè)節(jié)約利用資源的框架，從而促進(jìn)福利增長(zhǎng)。〔5〕在契約論的概念下，國(guó)家是一個(gè)有效率的組織。諾思認(rèn)為，有效的經(jīng)濟(jì)組織是制度變遷和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵因素。他在分析西方世界興起的原因時(shí)指出，西方世界興起的原因在于發(fā)展一種有效的經(jīng)濟(jì)組織。所謂有效的經(jīng)濟(jì)組織，需要制度化的設(shè)施，并確立財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，把個(gè)人的經(jīng)濟(jì)努力不斷引向一種社會(huì)性的活動(dòng)，使私人收益不斷接近社會(huì)收益率。〔6〕由此可知，“扶植型”政府提出的兩個(gè)假定條件，一是政府的政治目標(biāo)是追求社會(huì)福利最大化，政府可以彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足;二是政府在制度變遷中對(duì)收益和成本的估計(jì)，基于政府的政治收益和社會(huì)福利基本相一致，在預(yù)期的經(jīng)濟(jì)收益上，制度變遷既能保證社會(huì)財(cái)富的最大化，又能使統(tǒng)治者實(shí)現(xiàn)租金最大化。只有在有效產(chǎn)權(quán)與國(guó)家管理者福利最大化目標(biāo)一致的限度內(nèi)，政府才會(huì)鼓勵(lì)和規(guī)定有效的產(chǎn)權(quán)。〔7〕因此，扶植型政府的特點(diǎn)是服務(wù)型，是保護(hù)和尊重私人利益的，受約束的有限政府。在以上兩個(gè)假定條件下，“扶植型”政府作為有效率的組織，在不同歷史時(shí)期所推行的強(qiáng)制性制度變遷都是積極而富有成效的。

筆者將“扶植型”政府主導(dǎo)下的強(qiáng)制性制度變遷稱之為“適應(yīng)性強(qiáng)制性變遷”。之所以將“扶植型”政府主導(dǎo)下的強(qiáng)制性制度變遷稱為“適應(yīng)性強(qiáng)制性變遷”，原因在于:其一，“扶植型”政府主導(dǎo)的自上而下的制度變遷的誘因是順應(yīng)民間對(duì)新制度的需求，克服市場(chǎng)的缺陷，糾正誘致性制度變遷的供給不足。其二，政府推行制度變遷的目的是促進(jìn)社會(huì)福利最大化和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，其經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和政治目標(biāo)基本趨于一致，政府在追求租金最大化和社會(huì)產(chǎn)出最大化兩大目標(biāo)之間更注重后者，從而在其主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷中，政府自身的利益與微觀主體的利益更趨于一致。其三，在制度變遷的過(guò)程中，政府行為在國(guó)家憲法秩序的框架之內(nèi)，遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場(chǎng)原則，以市場(chǎng)原則和需求作為政府行為決策的基礎(chǔ)。

當(dāng)制度供需關(guān)系失衡，而誘致性制度變遷的基礎(chǔ)和制度環(huán)境尚不具備的情形下，需要政府作為制度變遷的主體，使用強(qiáng)制性手段降低制度變遷的成本，彌補(bǔ)制度供給的不足，在短時(shí)間內(nèi)促成制度變遷的成功和制度推廣。這時(shí)，“扶植型”政府推行的強(qiáng)制性變遷是基于民間對(duì)新制度的需求，確定有效的產(chǎn)權(quán)制度，為民間需求的其他新制度的產(chǎn)生創(chuàng)造有利的環(huán)境和條件。在此種情形下，強(qiáng)制性制度變遷是政府適應(yīng)民間需求的強(qiáng)制性變遷。在政府推動(dòng)的強(qiáng)制性制度變遷的過(guò)程中，雖然在開(kāi)始時(shí)政府強(qiáng)而市場(chǎng)弱，需要借助政府力量啟動(dòng)制度變遷的進(jìn)程，但政府主要的職能是建立和培育市場(chǎng)，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資和制度建設(shè)，創(chuàng)建基礎(chǔ)性的制度設(shè)施，如建立相關(guān)的法律法規(guī)，培養(yǎng)積極的意識(shí)形態(tài)，健全維護(hù)市場(chǎng)秩序的規(guī)章制度。但作為“扶植型”政府，并非控制一切，政府的力量限制在一定范圍之內(nèi)，行政權(quán)力受憲法框架的約束。在政府主導(dǎo)下的強(qiáng)制性制度變遷推進(jìn)的過(guò)程中，政府的角色在不斷發(fā)生變化，政府的主導(dǎo)作用逐漸下降，政府也會(huì)逐漸縮小其決策的范圍和比例。當(dāng)市場(chǎng)力量足夠強(qiáng)大，微觀主體日益成為市場(chǎng)主體，政府會(huì)促成強(qiáng)制性變遷向誘致性變遷過(guò)渡。

當(dāng)誘致性制度變遷已成為國(guó)家制度變遷的主要形式時(shí)，“扶植型”政府所推行的強(qiáng)制性變遷，目的主要是降低交易費(fèi)用以使社會(huì)產(chǎn)出最大化，其在制度變遷中起輔助性作用，主要是作為誘致性制度變遷的補(bǔ)充。此時(shí)，政府推行的強(qiáng)制性變遷主要是解決誘致性制度變遷本身無(wú)法克服的市場(chǎng)不均衡問(wèn)題，政府干預(yù)的出發(fā)點(diǎn)以誘致性變遷為基礎(chǔ)，在原有的制度框架內(nèi)，順應(yīng)誘致性變遷的方向，保護(hù)誘致性變遷的成果。而這一過(guò)程中，政府發(fā)動(dòng)強(qiáng)制性變遷的前提和出發(fā)點(diǎn)，是解決誘致性變遷所難以解決的制度不均衡的問(wèn)題。政府行為和決策的基礎(chǔ)是從市場(chǎng)出發(fā)，制度變遷的目的是為了進(jìn)一步培育和完善市場(chǎng)，而不是為了政府自身利益最大化和尋租的需要。政府在制度變遷中一般不會(huì)運(yùn)用行政手段直接干預(yù)，而是充分尊重市場(chǎng)，以市場(chǎng)作為資源配置的基礎(chǔ)，間接地通過(guò)政府調(diào)節(jié)機(jī)制，恢復(fù)制度不均衡和彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷以及修正市場(chǎng)失靈，而不是政府全面控制經(jīng)濟(jì)體系，以代表自身利益的新的微觀主體代替原有的市場(chǎng)微觀主體，以政府行為代替市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制。上述情形下，“扶植型”政府只為產(chǎn)權(quán)的安排和變更提供“游戲規(guī)則”，承認(rèn)合約的合法性和有效性，為產(chǎn)權(quán)的運(yùn)行提供一個(gè)穩(wěn)定、公正、安全的制度環(huán)境，提供產(chǎn)權(quán)運(yùn)作的規(guī)范等。此外，“扶植型”政府在制度變遷實(shí)施方式上，尊重制度變遷的規(guī)律，以現(xiàn)存制度結(jié)構(gòu)為依據(jù)，以誘致性變遷為基礎(chǔ)，從現(xiàn)存的制度結(jié)構(gòu)的某一項(xiàng)制度安排的變遷出發(fā)，逐步向相關(guān)配套的制度安排推進(jìn)。政府的行為被限制在憲法秩序的范圍之內(nèi)，政府在制度變遷中的作用是被動(dòng)和有限的，不可能在違背憲法的情況下隨意推動(dòng)強(qiáng)制性變遷。

綜上所述，由“扶植型”政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性變遷，一定是政府順應(yīng)民間的利益需求，遵循制度變遷的規(guī)律，推動(dòng)制度由低效益向高效益變遷的過(guò)程，政府在制度變遷過(guò)程中的作用被界定在法律制度的框架內(nèi)，政府的主要職責(zé)是提供和保護(hù)產(chǎn)權(quán)、提供和保護(hù)法律和秩序，建立和扶植競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，促成強(qiáng)制性變遷向誘致性變遷過(guò)渡，并為誘致性變遷提供穩(wěn)固、高效和公平的制度運(yùn)行框架。概言之，政府通過(guò)提供和保護(hù)有效產(chǎn)權(quán)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，是“扶植型”政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性變遷的根本特征和必然結(jié)果。

三、“掠奪型”政府主導(dǎo)下的“掠奪性”強(qiáng)制性制度變遷

“掠奪型”政府的提出，其理論源于國(guó)家起源的“掠奪論”和“剝削論”。這種觀點(diǎn)認(rèn)為國(guó)家是一個(gè)集團(tuán)或階級(jí)的代理機(jī)構(gòu)，其職能是代表某個(gè)集團(tuán)或階級(jí)的利益榨取其他選民的收入。掠奪型國(guó)家將規(guī)定一套產(chǎn)權(quán)使當(dāng)權(quán)者的歲入最大化，而不顧其對(duì)整個(gè)社會(huì)福利的影響。

對(duì)于國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中充當(dāng)掠奪之手的論述，最具代表性的是曼庫(kù)爾.奧爾森 (Mancur Olson)的研究。奧爾森視國(guó)家為坐寇，認(rèn)為國(guó)家的產(chǎn)生不是基于社會(huì)契約，而是政治企業(yè)家的自利的理性行為。〔8〕以諾思為代表的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家們雖未明確提出“掠奪之手”的概念，但仍將國(guó)家定義為在暴力方面具有比較優(yōu)勢(shì)的組織，認(rèn)為國(guó)家具有強(qiáng)制力，是對(duì)個(gè)人權(quán)利的最大威脅，在國(guó)家侵權(quán)面前，個(gè)人是無(wú)能為力的。并且，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家以“經(jīng)濟(jì)人”來(lái)解釋國(guó)家，認(rèn)為統(tǒng)治者是一個(gè)在競(jìng)爭(zhēng)與交易費(fèi)用雙重約束下，追求統(tǒng)治者租金最大化和全社會(huì)總產(chǎn)出最大化的具有福利或效用最大化行為的經(jīng)濟(jì)人。因而，有效率的產(chǎn)權(quán)制度的確立與統(tǒng)治者的利益最大化之間存在著沖突，即在統(tǒng)治者 (及其團(tuán)體)最大限度增加其租金的所有制結(jié)構(gòu)同減少交易費(fèi)用和鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的有效率的制度之間，一直存在著緊張關(guān)系。這一基本的二元結(jié)構(gòu)，是社會(huì)未能經(jīng)歷持久的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的根本原因。〔9〕諾思認(rèn)為，一個(gè)使福利或效用最大化的統(tǒng)治者的國(guó)家模型有三個(gè)基本特點(diǎn):首先，在統(tǒng)治者和選民的交易過(guò)程中，國(guó)家通過(guò)提供一組服務(wù)，即保護(hù)和公正，來(lái)交換歲入;其次，國(guó)家將每個(gè)選民團(tuán)體分開(kāi)，為每個(gè)選民團(tuán)體發(fā)明產(chǎn)權(quán)，以最大限度增加國(guó)家的歲入;其三，由于永遠(yuǎn)存在著能提供同一組服務(wù)的潛在的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，國(guó)家是受其選民的機(jī)會(huì)成本制約的。〔10〕由此可見(jiàn)，影響統(tǒng)治者效用最大化的主要因素在于:統(tǒng)治者總是有競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的，即，競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)家或其國(guó)內(nèi)可能成為統(tǒng)治者的人;國(guó)家是受其選民的機(jī)會(huì)成本的制約的，每個(gè)不同選民的機(jī)會(huì)成本是不同的，它將制約每個(gè)選民團(tuán)體按產(chǎn)權(quán)規(guī)定所擁有的談判權(quán)力以及所帶來(lái)的納稅負(fù)擔(dān);選民可以按某種成本轉(zhuǎn)向一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)者 (即另一個(gè)現(xiàn)存的政治經(jīng)濟(jì)單元)，或支持目前國(guó)內(nèi)統(tǒng)治者的競(jìng)爭(zhēng)者。〔11〕

諾思建立的國(guó)家模型表明，由于國(guó)家是具有暴力潛能優(yōu)勢(shì)的組織，如沒(méi)有有效的權(quán)力約束，國(guó)家與公民之間無(wú)法達(dá)成契約，不可能導(dǎo)致公民利益最大化，而只能是統(tǒng)治集團(tuán)利益或某些特殊利益集團(tuán)及特權(quán)階層的利益最大化。這一模型揭示了人類社會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家的普遍趨勢(shì)是產(chǎn)生低效率的產(chǎn)權(quán)，從而不能達(dá)到經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)。

近年來(lái)，另外一個(gè)討論“掠奪之手”的重要人物是前面提到的安德烈.施萊弗，他專門就掠奪之手這一政府病做了大量研究。安德烈.施萊弗與諾思等新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)國(guó)家的認(rèn)識(shí)在理論和邏輯上基本一致，認(rèn)為不能理想化地認(rèn)為國(guó)家的目標(biāo)總是使社會(huì)福利最大化，“政府采用所有制和扶持農(nóng)業(yè)這樣的干預(yù)政策，是為了服務(wù)于自己的政治目的”。〔12〕

國(guó)內(nèi)學(xué)者楊瑞龍也揭示了在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和制度變遷中產(chǎn)生無(wú)效制度的原因。他認(rèn)為，擁有權(quán)力的組織和個(gè)人，包括專制國(guó)家中的君主和民主國(guó)家中的政治家和官僚，在制度變遷過(guò)程中扮演著政治企業(yè)家的角色，發(fā)揮著關(guān)鍵行動(dòng)者和“第一行動(dòng)集團(tuán)”的作用。由于權(quán)力的不可轉(zhuǎn)讓、權(quán)力分配的不均衡以及統(tǒng)治者的有限承諾，導(dǎo)致無(wú)效制度的產(chǎn)生。〔13〕

由上可知“掠奪型”政府提出的兩個(gè)基本假定條件，即，(1)政府的目標(biāo)不是社會(huì)福利最大化，而是追求自己的私利，政府不能糾正市場(chǎng)失靈;(2)政府在制度變遷的過(guò)程中，對(duì)預(yù)期收益和成本的估計(jì)，主要考慮政治利益最大化和政治成本，在政府預(yù)期的經(jīng)濟(jì)收益中，主要追求統(tǒng)治者壟斷租金的最大化。因此，掠奪型政府的特點(diǎn)是尋租型、侵犯私人的產(chǎn)權(quán)和利益、無(wú)約束的無(wú)限政府。在以上兩個(gè)假定條件下，“掠奪型”政府在任何歷史時(shí)期推動(dòng)的強(qiáng)制性制度變遷都是低效或者無(wú)效的。

作出“掠奪型”政府推行強(qiáng)制性變遷低效和無(wú)效的判斷，主要是基于政府片面追求自己的利益，并運(yùn)用國(guó)家的強(qiáng)制力去實(shí)現(xiàn)的傾向。筆者將“掠奪型”政府主導(dǎo)下的強(qiáng)制性變遷稱之為“掠奪性強(qiáng)制性變遷”。之所以將“掠奪型”政府主導(dǎo)下的強(qiáng)制性變遷稱之為掠奪性強(qiáng)制性變遷，原因在于:第一，“掠奪型”政府主導(dǎo)下的強(qiáng)制性制度變遷，其產(chǎn)生的主要?jiǎng)右蚴钦非髩艛嘧饨鸬淖畲蠡Ｔ趯で蠼y(tǒng)治租金最大化與尋求社會(huì)產(chǎn)出最大化兩大目標(biāo)之間，“掠奪型”政府更側(cè)重于前者，后一個(gè)目標(biāo)主要是為前一個(gè)目標(biāo)服務(wù)的。第二，“掠奪型”政府推動(dòng)制度變遷的目的，主要是基于政治目標(biāo)，為維護(hù)統(tǒng)治者權(quán)威和政權(quán)穩(wěn)定，而不是考慮促成有效率的組織產(chǎn)生和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)。雖然統(tǒng)治者作為強(qiáng)制性變遷的主體，也會(huì)通過(guò)提供法律、秩序和規(guī)則，以獲得國(guó)家稅收的增加，畢竟維持政權(quán)的穩(wěn)定和政治權(quán)威，不能僅靠強(qiáng)權(quán)，還要依賴經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)財(cái)富增加。但經(jīng)濟(jì)利益也是從屬于政治利益的，而且政府在對(duì)制度變遷的成本和收益的評(píng)估中，只看到政府收益的最大化，為實(shí)現(xiàn)其政治目標(biāo)，往往會(huì)毫不猶豫地犧牲社會(huì)利益。“掠奪性強(qiáng)制性變遷”無(wú)論是基于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)還是政治目標(biāo)考量，從制度變革目標(biāo)來(lái)看，主要是以政府自身利益為取向，而不是順應(yīng)民間對(duì)新制度的需求。第三，“掠奪型”政府在強(qiáng)制性變遷中其地位是主動(dòng)的和操縱性的，在制度變遷的過(guò)程中，政府的決策和行為不受憲法約束，不遵循憲法規(guī)則，并往往會(huì)超越憲法的框架。在強(qiáng)制性制度變遷的過(guò)程中，掠奪型”政府會(huì)違背市場(chǎng)的規(guī)律和原則，一般采取直接的行政干預(yù)的手段，直接以政府行為代替市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，為滿足政府自身利益的需要，即壟斷租金的最大化，政府會(huì)建立有利于自己的一套目標(biāo)架構(gòu)。同時(shí)，為樹(shù)立統(tǒng)治者的權(quán)威和維護(hù)其制度的合法性，統(tǒng)治者會(huì)發(fā)展一種服務(wù)于其目的的意識(shí)形態(tài)，以降低制度變遷的成本。

當(dāng)制度供需失衡，誘致性制度變遷條件尚不具備時(shí)，政府作為制度的供給者，本應(yīng)順應(yīng)民間對(duì)新制度的需求，界定和行使有效的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，通過(guò)強(qiáng)制性變遷為誘致性變遷創(chuàng)造有利條件和制度環(huán)境。但在掠奪型政府主導(dǎo)下的強(qiáng)制性制度變遷過(guò)程中，統(tǒng)治者以政治權(quán)利為核心來(lái)衡量制度變遷的成本和收益，稅收凈收益和政治目標(biāo) (政治支持)是國(guó)家推行強(qiáng)制性變遷的預(yù)期收益，是否會(huì)危及其統(tǒng)治地位的穩(wěn)定則是首要的成本考慮。統(tǒng)治者維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定或政治權(quán)威的因素有兩個(gè):一是政權(quán)的代理者，即服務(wù)于統(tǒng)治者的官僚機(jī)構(gòu)及官員;二是對(duì)統(tǒng)治者構(gòu)成威脅的不同利益集團(tuán)。統(tǒng)治者首先必須成立一些官僚機(jī)構(gòu)為其政治統(tǒng)治服務(wù)。政府中的每一個(gè)機(jī)構(gòu)本身都是由理性的個(gè)體組成，〔14〕官僚機(jī)構(gòu)本身也有自己的利益，包括部門機(jī)構(gòu)的私利和部門掌權(quán)人為自己牟利。官僚機(jī)構(gòu)的利益難以與統(tǒng)治者完全吻合。如果統(tǒng)治者無(wú)法完全控制住官僚機(jī)構(gòu)，官僚會(huì)因其自利行為，扭曲統(tǒng)治者效用最大化而使其本身受惠。在制度變遷的過(guò)程中，政府部門和權(quán)力掌控者利用手中的實(shí)權(quán)進(jìn)行政治尋租，甚至把在新制度建立起來(lái)的過(guò)程中帶來(lái)的額外利潤(rùn)濫用掉，嚴(yán)重影響制度變遷的有效性。其次，統(tǒng)治者在政治上依賴于特定的利益集團(tuán)，這些集團(tuán)使政體生存下去。為獲得利益集團(tuán)的支持，統(tǒng)治者將各利益集團(tuán)的支持以及該利益集團(tuán)對(duì)其專制地位可能形成威脅的程度，作為考慮與各集團(tuán)關(guān)系的重要因素，從而選擇有利于相關(guān)集團(tuán)利益的制度安排而不是考慮制度的效率。制度變遷中，統(tǒng)治者會(huì)因?yàn)楹ε伦约旱恼沃С质艿綋p害而拒絕進(jìn)行不利于統(tǒng)治者所依賴的那些集團(tuán)的制度變遷。一個(gè)強(qiáng)有力的集團(tuán)盡可促進(jìn)那些有利于本集團(tuán)收入再分配的新制度安排，盡管這種制度變遷將損害經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。政府在界定產(chǎn)權(quán)的過(guò)程中，為了權(quán)力集團(tuán)收益最大化而無(wú)視他對(duì)整體利益的影響，設(shè)計(jì)對(duì)權(quán)力集團(tuán)有益的產(chǎn)權(quán)制度，往往導(dǎo)致無(wú)效產(chǎn)權(quán)制度的出現(xiàn)。

在誘致性變遷已成為國(guó)家制度變遷的基礎(chǔ)和主體時(shí)，政府推行的強(qiáng)制性變遷只能作為誘致性變遷的補(bǔ)充，幫助誘致性變遷達(dá)到其自身無(wú)法達(dá)到的制度均衡。但此時(shí)， “掠奪型”政府出于其政治目的，為獲得政治支持，從強(qiáng)勢(shì)的利益集團(tuán)和選民那里獲得更多的選票，會(huì)受到強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)的左右“掠奪型”政府往往利用制度變遷，通過(guò)對(duì)制度的重新安排，制定對(duì)強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)有利的規(guī)則制度，重新進(jìn)行財(cái)富和收入的再分配，將資源配置給政治支持者，從而不惜犧牲公共的福利。因?yàn)槁訆Z型政府推行制度變遷的前提和出發(fā)點(diǎn)是為了解決政府利益的問(wèn)題，其行為和決策的基礎(chǔ)是從統(tǒng)治集團(tuán)的利益出發(fā)，而不是從市場(chǎng)出發(fā)和民間對(duì)新制度的需求出發(fā)，制度變遷的目的是為政府自身利益或?qū)ぷ獾男枰湓趯?shí)施制度變遷的過(guò)程中會(huì)通過(guò)政府自上而下的行政干預(yù)，違背市場(chǎng)原則，創(chuàng)造出新的微觀主體，以代替原有的市場(chǎng)微觀主體。在操作模式上，政府以自身利益最大化為取向，不以現(xiàn)已取得的制度變遷成果為基礎(chǔ)，違背制度變遷的方向和規(guī)律，不保護(hù)誘致性變遷的成果，直接以政府行為代替市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制。為滿足政府自身利益的需要，即壟斷租金的最大化，以有利于自己的一套目標(biāo)架構(gòu)代替誘致性變遷的目標(biāo)架構(gòu)，從而形成制度的扭曲和逆轉(zhuǎn)。上述情形下，“掠奪型”政府在界定產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)時(shí)，會(huì)強(qiáng)加進(jìn)租金最大化的目標(biāo)，它會(huì)運(yùn)用政府的強(qiáng)制力，確立實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。“掠奪型”政府不只是為產(chǎn)權(quán)安排和變革提供游戲規(guī)則，還直接干涉產(chǎn)權(quán)的安排和產(chǎn)權(quán)變革，政府為了政治利益，會(huì)通過(guò)強(qiáng)制力，對(duì)產(chǎn)權(quán)變更作出安排，往往會(huì)形成對(duì)另一種產(chǎn)權(quán)的剝奪。比如政府通過(guò)強(qiáng)買強(qiáng)賣，讓私人產(chǎn)權(quán)變?yōu)閲?guó)有，或讓國(guó)有產(chǎn)權(quán)變遷為私人產(chǎn)權(quán)。“掠奪型”政府完全靠強(qiáng)制力來(lái)安排產(chǎn)權(quán)，違背產(chǎn)權(quán)交換的原則，容易形成制度的扭曲，結(jié)果是大量低效或無(wú)效產(chǎn)權(quán)的出現(xiàn)，政府把產(chǎn)權(quán)當(dāng)成政策變量而非制度變量，根據(jù)政治需要，隨意變更產(chǎn)權(quán)關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治者租金最大化，破壞社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)的衰退。〔15〕就連當(dāng)今最發(fā)達(dá)的民主國(guó)家——美國(guó)，政府依然不時(shí)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演掠奪者的角色。詹姆斯.加爾布雷斯在《掠奪型政府》〔16〕一書(shū)中揭示美國(guó)小布什政府執(zhí)政時(shí)期政治體制中的腐敗，認(rèn)為美國(guó)政府已淪為掠奪之手，政府與利益集團(tuán)勾結(jié)濫用公共制度謀取私利，或者系統(tǒng)性地破壞公共保護(hù)制度為私人受庇護(hù)人謀利，比如，把監(jiān)管機(jī)構(gòu)拱手讓給工商界游說(shuō)集團(tuán)，將國(guó)家安全和社會(huì)保障私有化;在聯(lián)邦醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域設(shè)計(jì)讓制藥企業(yè)收益的改革方案;總之，政府的所作所為并不是努力使政府最小化，而是設(shè)法將公共資源轉(zhuǎn)移給朋黨。

由上可知，在“掠奪型”政府的制度變遷模型中，政治過(guò)程是政府行為的決定因素，政治家們利用手中的權(quán)力主導(dǎo)著政治的進(jìn)程，濫用權(quán)力，使權(quán)力成為統(tǒng)治者牟利的工具，當(dāng)存在著利益集團(tuán)的游說(shuō)活動(dòng)時(shí)，政治企業(yè)家的活動(dòng)往往會(huì)產(chǎn)生無(wú)效率的結(jié)果。統(tǒng)治者在面臨競(jìng)爭(zhēng)約束和交易費(fèi)用約束的前提下，其理性自利行為顯然是追求自身利益最大化而不是公眾福利最大化，其推行的強(qiáng)制性變遷，難以順應(yīng)民間對(duì)新制度的需求，違背制度變遷的規(guī)律，不保護(hù)現(xiàn)有制度變遷取得的成果，產(chǎn)權(quán)等各種制度安排并不取決于效率 (或經(jīng)濟(jì))原則，而是取決于不同利益集團(tuán)的規(guī)模、地位以及與統(tǒng)治者的關(guān)系，從而導(dǎo)致低效或無(wú)效產(chǎn)權(quán)的出現(xiàn)，阻礙經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。〔17〕

四、余 論

需要說(shuō)明的是，對(duì)于“扶植型”政府還是“掠奪型”政府的判斷，主要基于政府制定的制度和政策及其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，這符合實(shí)證科學(xué)的內(nèi)在要求。而且，由于政府是由政府官員組成的，并且政府官員實(shí)行任期制，顯然，對(duì)于某屆政府究竟是“扶植型”政府還是“掠奪型”政府，只能從其任期內(nèi)的所作所為導(dǎo)致的實(shí)際經(jīng)濟(jì)績(jī)效去衡量。再則，政府是多層分級(jí)的，有中央政府和地方政府之分，兩者既統(tǒng)一又相區(qū)別，原則上兩者都應(yīng)在國(guó)家憲法框架下行使權(quán)力，維護(hù)國(guó)家的利益，地方政府要維護(hù)中央政府的權(quán)威，其作為應(yīng)該在中央政府的政策指導(dǎo)下。然而，由于地方政府代表局部利益和特殊利益 ，當(dāng)?shù)胤秸衅洫?dú)立的利益目標(biāo)、有較大的支配資源的權(quán)力時(shí)，其會(huì)成為追求利益最大化的政治組織，可以利用政治力量一方面追求地方經(jīng)濟(jì)利益最大化，另一方面追求壟斷租金的最大化，比如政府官員的升遷、尋租，等等。因此，對(duì)政府“扶持之手”和“掠奪之手”的判斷，在不同情況下，還應(yīng)將中央政府和地方政府作區(qū)別考察。

〔1〕〔3〕 〔美〕安德烈·施萊佛，羅伯特 W.維什尼.掠奪之手——政府病及其治療〔M〕.趙紅軍譯.中信出版社.2004.

〔2〕〔16〕〔美〕詹姆斯.加爾布雷斯.掠奪型政府〔M〕.蘇琦譯.中信出版社.2009.

〔4〕〔12〕 〔美〕安德烈·施萊佛、羅伯特 W.維什尼.掠奪之手——政府病及其治療〔M〕.趙紅軍譯.中信出版社.2004.2—3.

〔5〕〔7〕〔9〕〔10〕〔11〕〔美〕道格拉斯.C.諾思.經(jīng)濟(jì)史上的結(jié)構(gòu)與變革〔M〕.商務(wù)印書(shū)館.2005.27，41，30，29，33.

〔6〕〔美〕道格拉斯.C.諾思.西方世界的興起〔M〕.學(xué)苑出版社.1988.1.

〔8〕〔13〕楊瑞龍.科斯定理與國(guó)家——權(quán)力、可信承諾與政治企業(yè)家〔J〕.學(xué)術(shù)月刊，2007，(1).

〔14〕林毅夫.關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論:誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷〔A〕.R.科斯，A.阿爾欽，D.諾思等.財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷〔C〕.上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社.2005.399.

〔15〕〔17〕盧現(xiàn)祥.西方經(jīng)濟(jì)學(xué)〔M〕.中國(guó)發(fā)展出版社.1996.2，193、173.