契約不完全、制度變遷與路徑依賴——以鐵水聯(lián)運中的集裝箱班列項目為例

秦海林

一般來說，制度變遷有兩種主要的方式，即強制性制度變遷和誘致性制度變遷。〔1〕前者是由政府自上而下地主動推進的;后者則是由一批頻繁地活躍在市場上的行為主體在逐利動機的支配下自發(fā)地自下而上地促成的?；蛟S有人認為，既然誘致性制度變遷是自下而上的創(chuàng)舉，集中體現(xiàn)了民心民意，乃是人心所向，所以，政府的參與和推動或許是可有可無的，并不妨礙制度變遷的最終結果。然而，事實并非如此。因為，無論哪種形式的制度變遷，都是制度變遷的行動集團與既得利益集團之間反復博弈和角力的結果。因此，在制度變遷的過程中，即使初級行動團體和次級行動團體采取了誘致性制度變遷的策略，也不得不在制度變遷的各個階段充分考慮以政府以及蒙其蔭庇的既得利益集團的感受及其博弈策略的變動趨勢，并據(jù)此制定應對計劃和采取相應的行動，在制度變遷的初級與次級行動團體的改革訴求和政府的容忍度之間尋求一個平衡點，盡可能地減少來自既得利益集團的抵制和阻力。只要能夠找到這個平衡點，誘致性制度變遷的過程就會更加順利和愉快，社會福利水平也將會因為不同利益集團之間的對抗減少而得到顯著提高。

對此，本文擬運用新制度經(jīng)濟學的制度變遷模型，在國家大力推動鐵水聯(lián)運制度變遷的背景下，就天津港的集裝箱班列項目的前世今生做一個案例研究，在剖析案例的過程中檢驗、修正和完善上述的理論推斷。

一、問題的提出

自2011年9月以來，筆者先后五次赴天津港集團公司，三次分別到河北、陜西、山西和寧夏踩點無水港和兩次到天津市口岸服務辦公室，就集裝箱班列問題向有關的一線員工、業(yè)務主管、企業(yè)家和領導進行調研。根據(jù)一線知情者的介紹和筆者的耳聞目睹以及所收集的數(shù)據(jù)資料，筆者了解到一些值得深思的基本情況，茲略述如下:

天津港地處要沖，兼有天時地利人和，不僅是一個綜合型港口，能夠滿足腹地省份的多元化需求，且在一直堅持不懈地改善其服務腹地經(jīng)濟發(fā)展的方式和提高服務質量，而且還聯(lián)通海運與鐵路運輸，是國家實施鐵水聯(lián)運制度創(chuàng)新的重要節(jié)點，它是名副其實的促進三北地區(qū)外向型經(jīng)濟發(fā)展的龍頭和樞紐。為了溝通東西交流，方便天津港腹地各省企業(yè)的進出口和積極推進鐵水聯(lián)運的制度創(chuàng)新進程，天津港早在20世紀70年代就開始發(fā)展集裝箱班列業(yè)務，并建立了中國第一個集裝箱碼頭。20世紀80年代初，天津港開始在腹地省份設立辦事處，收集貨運信息。進入20世紀90年代，天津港從西安開通了第一條集裝箱班列專線。集腋成裘，滴水成淵，天津港自1994年開展集裝箱運輸以來，在專業(yè)人才的培養(yǎng)、設備的購置和制度的創(chuàng)設等方面都成就非凡。目前，天津港已經(jīng)成為一個功能齊全的綜合型國際深水港，沒有裝不上和卸不下的貨物。然而，很不幸的是，由于鐵路管理體制的因素，西安至天津港的集裝箱班列卻時開時停，給天津港和沿線客戶造成了不可低估的經(jīng)濟損失。

對此，筆者不禁產(chǎn)生了一系列的疑問:集裝箱班列項目所具有的顯著正外部性是不言而喻的，為什么基于該項目運作的鐵水聯(lián)運制度創(chuàng)新卻很難步入正軌?為什么全權負責天津港運營的天津港集團公司所作出的努力始終得不到各地鐵路局的支持與配合呢?為什么鐵道部①基于政企分開的原則，鐵道部已于2013年3月予以解散，成立中國鐵路總公司，而且現(xiàn)在國務院也配套組建了國家鐵路局。因此，出于尊重歷史的考慮，在本文中凡是涉及2013年3月之前的且與鐵道部有關的事情，仍舊稱其為鐵道部，而在此后的相關表述中則使用新的機構名稱，即國家鐵路局。另外，地方鐵路局的政企分開改革尚未真正啟動，其名稱依然如故，無混淆之虞。內外有別，早在1988年就可以不失時機地出臺了《港站國際集裝箱班列運輸組織辦法》，〔2〕卻遲遲不肯對國內的集裝箱班列運輸進行規(guī)范和治理呢?為什么解散前的鐵道部、現(xiàn)在的國家鐵路局和中國鐵路總公司不肯顧及當?shù)爻隹谄髽I(yè)和外貿公司的利益呢?為什么各級各地政府、企業(yè)和鐵路部門之間經(jīng)過幾十年的反復博弈就無法達成一個彼此接受的契約呢?究其根源，這是以全程全網(wǎng)和政企合一為特征的現(xiàn)行鐵路體制所致。而且，根據(jù)筆者2013年7月下旬在寧夏石嘴山市惠農無水港的最新調研結果，這種體制在鐵道部業(yè)已解散的今天依然故我，未見絲毫松動的跡象。雖然這在某種程度上可以解釋為制度變遷自身存在很強的路徑依賴和改革措施的落實到位存在顯著的時滯效應，然而，為什么改革開放都三十多年了，這一切還依然如故呢?

顯然，帶動鐵水聯(lián)運制度創(chuàng)新的集裝箱班列項目運作具有誘致性制度變遷的典型特征，它作為企業(yè)基于市場價格機制來改進資源配置方式的一種努力，在中國的鐵路歷史上是一項創(chuàng)舉，不僅是對現(xiàn)行的鐵路管理體制的自下而上的挑戰(zhàn)，而且也是對各地政府和相關管理部門管理能力的挑戰(zhàn)。

本文從誘致性制度變遷中的政府角色入手，分析中國區(qū)域經(jīng)濟合作中的鐵路體制改革問題，厘清在集裝箱班列項目運作中各地政府、鐵路局和企業(yè)之間的博弈關系，揭示鐵路體制改革中存在的頑疾和癥結，剖析其契約安排的不完全性，闡釋其路徑依賴特征和指出其制度變遷的趨勢。

二、交易成本、契約不完全與集裝箱班列項目的不景氣

在幾十年里，天津港歷盡千辛萬苦，卻無法與沿線的鐵路局和地方政府就集裝箱班列項目達成一個穩(wěn)定的合作協(xié)議，這主要是因為基于壟斷市場的鐵路體制改革嚴重滯后所產(chǎn)生的高額交易成本〔3〕，使得合作各方不能推出一個完全契約，或者說所推出的契約不完全性〔4〕水平偏高。契約在執(zhí)行中不斷調整和修改，而且改動方向不確定，顯然，這是無助于下一期項目合作的繼續(xù)開展的，從而必然會在長期內抑制雙方合作的積極性。

1.集裝箱班列的契約安排

集裝箱班列項目是天津港在國內內陸運輸領域的一項創(chuàng)新嘗試，它通過地方政府與鐵路局達成協(xié)議，要求鐵路局按照“五定”的規(guī)則安排發(fā)往天津港的集裝箱。這在現(xiàn)在一般稱作“五定”班列，它有五項內容:定點，即裝車站和卸車站固定;定線，即運輸線固定;定車次，即班列車次固定;定時，即貨物發(fā)到時間固定;定價，即全程運輸價格固定。需要指出的是，實現(xiàn)“五定”的要求很高，需要專業(yè)的鐵路運輸規(guī)劃與管理人才進行隨機建模分析，才能最終確定調度方案，而且，隨著集裝箱班列數(shù)量和車次的增加，其運輸?shù)碾y度與復雜程度也會呈指數(shù)形式上升。與此同時，它還具有五個特點:運行快速，即日行800公里 (單線600公里);手續(xù)簡便，即在一個窗口一次性成功辦理承運手續(xù);一次收費，即明碼標價和價格合理;安全優(yōu)質，即保證運到時間;安全系數(shù)高。

在這個業(yè)務項目中，主要涉及到天津港、地方政府、各地客戶和鐵路局之間的博弈關系。其中，天津港和各地鐵路局的博弈處于核心地位，決定著整個項目的成敗。具體的關系大體如下:當天津港發(fā)現(xiàn)其腹地的某個省份推出集裝箱班列項目有利可圖的時候，它就會向當?shù)氐蔫F路局發(fā)出合作要約，希望得到支持和配合，以便能夠適時開展集裝箱班列業(yè)務。當?shù)胤借F路局收到要約之后，就會對該項目進行成本收益分析，而且更為重要的是，其要考慮自己在現(xiàn)行的鐵路管理體制下是否擁有這樣的能力和權力;然后，將決策結論呈報上級主管部門即國家鐵路局和中國鐵路總公司 (在2013年3月之前為鐵道部)①為了敘述的方便，如無特殊說明，下文中的“國家鐵路局和中國鐵路總公司 (在2013年3月之前為鐵道部)”一律簡稱“國家鐵路部門”。;若得到批準的話，它就可以給天津港作出承諾，同意依約進行合作，推出集裝箱班列業(yè)務。至此，一項集裝箱班列運輸就算開發(fā)成功了。

在契約的執(zhí)行過程中，客戶借助集裝箱班列項目通過天津港開展進出口貿易;地方政府根據(jù)它與天津港和地方鐵路局之間的稅收協(xié)議負責征稅，不斷增加自己的財稅收入;國家鐵路管理部門則對集裝箱班列項目進行監(jiān)督指導和向地方鐵路局不斷地作出調整該項目契約安排的指令。

2.集裝箱班列契約安排的重要特征

但是，在達成契約的一系列談判和博弈過程中，有三個特征值得關注和玩味。第一，地方政府在項目開發(fā)過程中幾乎不能對結果產(chǎn)生什么決定性的影響。因為，地方鐵路局不歸地方政府管轄，而是隸屬于政企合一的國家鐵路管理系統(tǒng)，所以，地方鐵路局的各種決策無需請示地方政府，只要國家鐵路管理系統(tǒng)首肯就可以了。第二，客戶的需求雖然是促成集裝箱班列項目面世的重要變量，但是，它不是決定性的變量，只是起到了一種催化劑的作用。這是中國的市場經(jīng)濟體制改革不深入和不徹底的表現(xiàn)。第三，國家鐵路管理系統(tǒng)在整個談判過程中起著主導性的作用，是幕后的主宰，可以決定項目最終成敗和合作契約進一步的調整方向。以前的鐵道部是一個政企合一的大型國有企業(yè)，只需向國務院負責，無需對地方政府作出任何承諾，所以，在整個契約安排中它處于高高在上的超逸地位，既不把地方政府放在心上，也不把天津港和地方鐵路部門放在眼中，它唯一關心的就是自己的部門利益。鐵道部改制以來，自2013年3月，不僅中國鐵路總公司正處于改制后的調試階段，而且，國家鐵路局也是初來乍到，尚在熟悉行情和業(yè)務，二者都忙得不可開交，無暇他顧。但是，無論中國鐵路總公司，還是國家鐵路局，都不無例外地繼承了鐵道部的傳統(tǒng)權威與地位，所以，它們在集裝箱班列項目的契約安排中的支配性地位仍舊是巍然屹立。為了維護自身利益和追求部門效用最大化，其隨時都可能毫不客氣地動用自己的不受約束的權力，采取機會主義行為，肆意調整和修改集裝箱班列項目的契約安排。

正因為如此，天津港與地方鐵路局所達成的契約是一個不完全契約，而且其不完全程度會隨著國家鐵路管理系統(tǒng)的主觀好惡，及其對該項目的干預方式和力度的變化，呈現(xiàn)出極大的不確定性。

3.契約安排不完全的體制成因

無論是在鐵道部解散之前，還是在這之后，中國的鐵路運營實施的都是高度集中的政企合一的管理模式，市場經(jīng)濟體制改革幾乎沒有對它產(chǎn)生任何沖擊，反而在國家采取投資拉動經(jīng)濟增長的發(fā)展模式中，因其在基礎設施投資中舉足輕重的地位而在不斷地強化其固有體制。如此一來，它在運行中必然表現(xiàn)出這樣幾個特征:政企不分和政企合一，產(chǎn)權界定不清;鐵路運輸企業(yè)不可能成長為利益獨立的市場競爭經(jīng)營主體;鐵路運輸企業(yè)長期處于一種壟斷地位，缺乏提高效率、降低成本的內在動力;利用國家的行政壟斷，采取行業(yè)禁入策略，致使行業(yè)內缺乏競爭，社會福利嚴重受損。顯然，這些都是由于它的壟斷地位造成的。

為了維護鐵路部門的壟斷利益，在集裝箱班列項目運作中，不但國家鐵路管理系統(tǒng)的官員們有動力不斷地調整契約安排以顯示其特殊地位與權威，而且，地方鐵路局也有動力故意制造摩擦，要求天津港重新談判和簽訂契約，為自己謀取更多利益。當然，在操作中，地方鐵路局總是會把責任推向國家鐵路管理系統(tǒng)。而天津港作為一個企業(yè)，在現(xiàn)行體制中又沒有資格和實力跟國家鐵路管理系統(tǒng)叫板，在談判中往往只有被動接受地方鐵路局的要求;如果礙難從命的話，則會導致集裝箱班列項目停擺，而地方鐵路局對于這樣的結果是無所謂的，地方政府也是愛莫能助和漠不關心的，廣大的客戶群體自然更是無能為力的。這就是天津港的集裝箱班列項目這幾十年來為何步履蹣跚的深層次原因之一。

這就意味著，如果要深入剖析天津港集裝箱班列項目的命途多舛以及與此血肉相連的契約不完全，就應該從鐵路管理體制的特殊制度安排中尋找原因。

三、集裝箱班列不景氣的路徑依賴解釋

道格拉斯·諾思認為，有兩種力量對制度變遷的路徑起規(guī)范作用:一種是報酬遞增，另一種是由顯著的交易費用所確定的不完全市場。〔5〕在一個不存在報酬遞增和不完全市場的世界，制度是無關緊要的，因為報酬遞減和市場競爭會使制度選擇上的初始錯誤得到糾正。因此，也可以從這兩方面對集裝箱班列運輸?shù)牟痪皻庾龀龊侠淼慕忉尅?/p>

1.制度的報酬遞增

(1)舊制度運行的邊際成本具有遞減性質，所以，制度創(chuàng)新雖然能夠給人一個利好的預期，但是，實施的初期效果卻可能讓人覺得沮喪，看不見前途。在既有鐵路管理體制下，各地鐵路局的日子都過得有滋有味的，雖然可能沒有飛黃騰達的發(fā)展前景，但是，至少是衣食無憂。礙于各種情面和出于各種考慮，各地鐵路局與天津港合作開發(fā)推出了集裝箱班列運輸，作為一項創(chuàng)舉，有機組合了鐵路運輸和港口運輸?shù)谋容^優(yōu)勢，實現(xiàn)了不同部門管理體制的對接。顯然，這是在共贏前提下彼此妥協(xié)的結果，而且，這也是國家鐵水聯(lián)運制度創(chuàng)新的一個階段性勝利。然而，這只是對既有的鐵路管理體制進行邊際調整的結果。這必然會對鐵路局的具體操作帶來很多不便，從而在合作中也必然會產(chǎn)生摩擦，并不斷要求重新調整契約安排。

顯然，在既有的鐵路管理體制中，地方鐵路局處于一種非常強勢的地位，亦官亦商，官商合一，向來無需承擔任何額外責任，無需接受那些不必要的源自市場競爭的契約約束。然而，在集裝箱班列合作項目中，地方鐵路局必須依約提供鐵路管理服務，如定點、定時和定線等，如果稍有差池，便要承擔法律責任。而隨著集裝箱班列車次的激增，業(yè)務不精和管理不善是必然會出問題的。如此一來，便會產(chǎn)生“新不如舊”的想法，從而對新的制度產(chǎn)生抵觸情緒，并在可能的情況下妨礙新制度的運行。更進一步說，如果在短期內所得的收益不足以彌補鐵路局的心理缺憾及其勞動付出時，它們便會覺得這些制度創(chuàng)新是對其自由的束縛，是在損害它們的福利，從而必然會憑借其強勢地位要求重新調整契約安排，甚至在很多情況下?lián)p人不利已，不惜讓項目擱淺。

(2)學習效應的存在，使得集裝箱班列管理制度一時很難被鐵路工作人員所接受。由于學習效應，人們往往會對舊制度產(chǎn)生一種依賴，而不愿意改變自己的偏好與習慣，或者是不愿意學習新技術和掌握新技能。在鐵路運輸繁忙的調度運營中，集裝箱班列是個另類，因為它要求嚴格的標準化服務，這對鐵路部門來說是個不容忽視的、前所未有的挑戰(zhàn)，因此，各種工作失誤和爽約自然是不可避免的。而更為要命的是，相關人員要承擔相應的責任，而這是在舊的制度運行中所不曾有的。所以，他們一時半刻是很難適應集裝箱班列運輸?shù)囊蟮?。比如說，為了確定鐵路集裝箱班列的集結消耗，就要運用隨機過程的理論，研究集裝箱班列的編成箱數(shù)和集結過程中涉及到的到達箱數(shù)、到達間隔，并對到達強度進行參數(shù)估計?！?〕再比如，集裝箱班列編組計劃的制定也是一個非常復雜且難度很大的工作，它涉及集裝箱在始發(fā)站集結時間消耗，在途中結點站或支點站中轉車小時消耗以及集裝箱本身流量大小、集裝箱班列編組輛數(shù)等各個方面，必須使用隨機概率理論建立相關的數(shù)學模型予以解決?！?〕顯然，這些分析工具和手段都比較復雜和專業(yè)，是當前鐵路系統(tǒng)里一般的普通員工和管理人員的業(yè)務素質所難以勝任的。因此，面對新的挑戰(zhàn)與威脅，鐵路部門的員工可能更傾向于選擇在中國鐵路政企合一的體制硬殼保護下，抵制和規(guī)避各種制度創(chuàng)新。

(3)制度間的協(xié)調效應，使得集裝箱班列管理體制與既有的制度格局格格不入。集裝箱班列運輸是一個高度市場化的項目，要求地方鐵路局要直接面對市場，與天津港和各類客戶嚴格按照市場規(guī)則進行交易。但是，中國鐵路系統(tǒng)迄今仍是一個高度集中、政企合一、投資與運營一體化的獨立王國，追求的是部門利益最大化?？梢哉f，推動鐵水聯(lián)運制度創(chuàng)新僅僅是在這個獨立王國的邊緣地帶開辟了一小塊試驗田，并沒有相關的配套制度支持它。在這種情況下，天津港集裝箱班列項目別無選擇，也就只好左右逢源，在國家鐵路管理系統(tǒng)、地方鐵路局、地方政府和客戶的多重夾縫中求生存。不難預見，短期內支持該項目的配套制度是很難誕生的，這是一個歷史遺留問題，牽涉到不同地區(qū)和不同部門間的條塊分割問題，動輒傷筋動骨。以國際港站集裝箱班列為例，雖然在上個世紀80年代就已經(jīng)走向國際市場，并出臺了相關的組織辦法，但是，到了如今，舉世聞名的亞歐大陸橋集裝箱班列居然還存在單證制作繁雜，還需要二次換票;俄鐵對單證要求苛刻和鐵路運單無法當作提單使用等問題?！?〕其實，這些問題就是制度不耦合所致。就中國的實際而言，面向國際市場的問題都是比較好解決的，因為出于加速國際化的考慮，我們比較遵守國際市場的游戲規(guī)則。但是，這些問題迄今為止還沒有通過國際磋商予以解決。這就在某種程度上意味著，要在當前的國內形勢下解決集裝箱班列所引致的制度耦合問題，還為時尚早。

(4)適應性預期使得人們對既有的鐵路管理體制更為偏好，而不看好集裝箱班列運輸。其實，這是人們的一種慣常心態(tài)，是一種無可厚非的風險態(tài)度，是無數(shù)次變臉變味的革故與虛有其表的鼎新在歷史進程中長期積淀而成的集體無意識，即對新生事物總是不信任，而對舊事物卻總是常懷眷戀之情。作為一項業(yè)務創(chuàng)新，集裝箱班列運輸是在鐵路運輸和港口運輸?shù)慕徊娴貛剿鲃?chuàng)新，面臨體制方面的、區(qū)域差異方面的、管理方面的和人事方面的多種不確定風險。這自然不利于人們對其前景形成一個樂觀的、穩(wěn)定的預期。另一方面，長期壟斷所造就既有局面卻是風平浪靜，沒有嚴重的外部威脅。兩相比較，人們的適應性預期的天秤就會自然而然地偏向舊制度。

總之，集裝箱班列項目運作觸及到了中國鐵路管理體制如何從計劃走向市場這一敏感問題，在鐵路運輸和港口運輸?shù)慕徊娴貛﹁F路管理體制進行邊際調整，項目運作必然會面臨鐵路既有管理體制運行中的邊際報酬遞增問題，致使在前進途中邁出的每一步都會異常艱難。

2.市場不完全

道格拉斯·諾思認為，如果市場是不完全的，信息的反饋又是分割的，且交易費用也是十分顯著的，那么，當事人根據(jù)不完全的信息建立的主觀模型不僅是不完全的，而且也是多種多樣的，從而會使制度變遷的軌跡呈現(xiàn)發(fā)散的狀態(tài)，并使無效的制度保持下去，從而貧困不可避免。〔9〕

在此，如果把諾斯所謂的這種“貧困”理解為項目運作的低效率，那么，我們可以繼續(xù)對集裝箱班列運輸?shù)倪\作情況如下剖析:

眾所周知，中國的鐵路運輸市場是一個不完全市場，行政壟斷與自然壟斷相互交織，導致競爭缺位和信息傳遞機制的扭曲變形。在天津港開展集裝箱班列運輸?shù)倪^程中，每一個單子都會因為不完全市場所滋生的交易成本而喪失大量的利潤空間，從而導致整個項目的效率極其低下。在現(xiàn)實中，集裝箱班列運輸不能正常按時程表運行，便是很有說服力的注解。

更進一步來說，由于中國的鐵道運輸與管理系統(tǒng)作為一個事實上的獨立王國的歷史由來已久，歷次改革都繞道而行，即使在2013年3月鐵道部撤消之后，其歷史地位與現(xiàn)實影響也依然如故，所以，各類經(jīng)濟行為主體都不對鐵路體制改革持樂觀看法。如此一來，就集裝箱班列項目這一創(chuàng)新舉措而言，在大的制度環(huán)境不改變的前提下，合作各方自然都對契約的重新安排和反復談判持不確定的態(tài)度，無法預測其變遷的軌跡，從而在根本上無助于合作各方及其利益相關群體形成穩(wěn)定的預期。長此以往，集裝箱班列項目的效率也就無從提高了，陷入進退為難的尷尬囧地。

綜上所述，在鐵水聯(lián)運制度創(chuàng)新的宏大背景下，雖然方興未艾的集裝箱班列項目微不足道，然而，它牽涉甚廣，觸及到了鐵路體制改革的敏感部位，而且，進行業(yè)務創(chuàng)新的工作量大且復雜，所以，這就會自然而然地激活其內生的路徑依賴特征，并最終通過制度的報酬遞增性質和市場不完全機制，抑制集裝箱班列項目的順利運作，致使項目推進舉步維艱，效率改進的空間日漸狹小，福利存量也因此而江河日下。因此，要想提高集裝箱班列項目的效率和繼續(xù)創(chuàng)新項目的運行模式，必須在鐵路體制改革的過程中尋找機會，將個體的命運與體制改革的歷史趨向有機結合，才能發(fā)現(xiàn)機會，找到出路和得到新生。

四、革新集裝箱班列管理制度的制度變遷趨勢

當前，隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的深入實施和中西部地區(qū)對外開放水平的逐步提高，以鐵水聯(lián)運制度創(chuàng)新為契機，為中西部地區(qū)的外向型經(jīng)濟發(fā)展拓展空間就成了迫在眉睫的大事之一，因此，必須得老調重彈，深入探討與集裝箱班列有關的鐵路管理體制創(chuàng)新問題。

諾斯指出，大致可以將一個制度變遷過程劃分為這樣幾個階段，即，形成“初級行動團體”;初級行動團體提出制度變遷方案;在有了若干可供選擇的制度變遷方案之后，初級行動團體對預期純收益為正值的幾種制度變遷方案進行比較和選擇;形成“次級行動團體”;初級行動團體和次級行動團體一起努力使新的制度方案得以通過并付諸實施?！?0〕據(jù)此，可以對集裝箱班列管理體制的變遷趨勢作出如下的論述:

1.初級行動團體

一方面，天津港腹地的人口和GDP各占中國的三分之一強，而且，外向型經(jīng)濟的發(fā)展?jié)摿Σ豢晒懒浚磕暧?0-80%的進出口貨物出入天津港;另一方面，無論是從地緣政治，還是歷史交往與現(xiàn)實經(jīng)濟聯(lián)系來看，中西部地區(qū)，尤其是黃河流域的諸多省份，不僅是天津港的業(yè)務覆蓋范圍，而且也是天津港與群雄角逐的主戰(zhàn)場。所以，作為全國最大的集裝箱裝運碼頭和國際綜合型多功能海港，天津港有動力也有實力扮演制度變遷的初級行動團體，推動集裝箱班列管理制度變遷，藉此牟取制度變遷的潛在收益，為其在鐵水聯(lián)運制度創(chuàng)新所主導的新格局中贏得競爭優(yōu)勢。所以，天津港不僅很早就啟動了集裝箱班列項目的運作，而且還動員各種資源，游說各方主體，堅持利益均沾與收益共享的原則，力陳進行圍繞集裝箱班列項目進行制度創(chuàng)新的潛在收益，爭取與地方鐵路局達成一個完全性水平較高的契約。

2.次級行動團體

現(xiàn)在，區(qū)域經(jīng)濟合作正在從相鄰區(qū)域的小范圍合作不斷地走向區(qū)域經(jīng)濟一體化。這個現(xiàn)象已經(jīng)逐步成為各級政府和學術界的共識，并在不同范圍內進行了深入探討。由于生態(tài)、區(qū)位和歷史等因素，中西部地區(qū)久居發(fā)展中狀態(tài)，所以，它們非常愿意借助京津地區(qū)開發(fā)開放和先試先行的戰(zhàn)略平臺，積極參與跨區(qū)域經(jīng)濟合作，有步驟地融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟一體化的進程。與此同時，近年來，在中央政府的支持和鼓勵下，天津已經(jīng)吹響了建設北方經(jīng)濟中心的號角，努力開發(fā)濱海新區(qū)，充分發(fā)揮天津對其腹地的輻射帶動作用，正在成為中國經(jīng)濟增長的第三極。

就天津港的集裝箱班列項目而言，運行路線漫長，市場覆蓋面廣，潛在收益不可低估，而涉及到利益相關群體較多，所以，大家都不甘人后，希望能夠在契約重新安排的過程中分得一杯羹。正是在這種背景下，中國黃河濱海區(qū)域經(jīng)濟合作論壇于2012年10月在天津濱海新區(qū)召開，與會專家、企業(yè)家和政府官員，包括有關國家領導人，都紛紛建言獻策，隆重推出了一套又一套的包括合作建設無水港、口岸合作和港口功能延伸等在內的區(qū)域經(jīng)濟合作方案，極大地開拓了與會者的眼界，堅定了他們繼續(xù)探索的信心，尤其是為實際工作者提供了很有價值的思路。目前，各腹地省份的政府和企業(yè)都躍躍欲試，希望能夠借此機會大展身手和建功立業(yè)。如此一來，為早日促成集裝箱班列項目的契約重新安排，一個次級行動團體已經(jīng)呼之欲出了。

制度變遷是一個非常漫長的過程，不宜指望一蹴而就。就當前的情況而言，創(chuàng)新集裝箱班列運輸?shù)墓芾眢w制雖然已經(jīng)蓄勢待發(fā)，但是，由于受歷史發(fā)展階段的局限，迄今為止，只是形成了初級行動團體，次級行動團體正在形成和壯大之中，而具體的行動方案尚在醞釀之中。因為，諸如區(qū)域間的貿易結合度、發(fā)到結合度、服務配套、點線能力和各地的貨源基礎等問題，都需要周密的調研和復雜細致的計算。〔11〕只有通過深入的研究、反復的討論和循環(huán)往復的實踐檢驗，才能最終篩選出適合項目的行動方案。但是，這一切的假定前提，是鐵路體制改革進行了重大的根本性變革，為這塊試驗田提供了一個較為寬松的實驗環(huán)境，換言之，如果中國鐵路總公司真的是一個接受市場競爭規(guī)則的企業(yè)，那么，一切問題都可迎刃而解了。

五、結論和政策建議

根據(jù)以上的案例分析，至少不妨得出這樣的結論:

首先，契約不完全將會不可避免地增加制度變遷的交易成本，致使處于弱勢地位的初級和次級行動團體追逐制度創(chuàng)新潛在收益的努力事倍功半。就本文的具體案例而言，服務內陸外向型經(jīng)濟發(fā)展的集裝箱班列項目，無論是其初衷，還是實施后的結果，都應該是善良和美好的。但是，該項目位于港口運輸與鐵路運輸?shù)慕徊娴貛?，對傳統(tǒng)的鐵路管理體制構成了威脅和挑戰(zhàn)，與現(xiàn)行的管理體制格格不入，所以，一方面，無論是國家鐵路管理系統(tǒng)，還是地方鐵路局，都會囿于制度慣性而對之產(chǎn)生抵觸情緒，不同形式地采取消極措施;另一方面，由于初生項目的體量小，潛在收益不很確定，或有的染指者甚眾，各地政府很難在蛋糕的分配中獨占鰲頭，而且還可能得罪各地鐵路局，自然不會出頭代表企業(yè)去與各級鐵路管理部門進行交涉，因此，這就使得該項目的運作從一開始就難以獲得有力的支持。

其次，在不存在如社會政治改革之類的重大外部沖擊的條件下，誘致性制度變遷將會成為常態(tài)，在現(xiàn)實中呈現(xiàn)出對舊制度的連續(xù)的、不間斷的邊際調整，而其內在的路徑依賴機制自然會引導初級和次級行動團體自覺或不自覺地沿著以政府和半政府為主導的制度變遷路徑摸索著前進。在本案例中，集裝箱班列項目所蘊藏的巨大市場潛力和不可估量的盈利空間是不容置疑的，對天津港、地方政府、地方鐵路局和廣大客戶群體等主體充滿了無限的誘惑，所以，該項目現(xiàn)在所面臨的困難并不足以阻擋項目運作的進展和制度變遷的步伐。關鍵的問題是各方主體如何在制度供需的博弈中達成妥協(xié)，尤其是各地政府、鐵路局和國家鐵路管理系統(tǒng)的福利要得到顯著改善。為此，初級和次級行動團體必須立足市場需求，順應鐵路體制改革的潮流和趨勢，積極與各地政府、國家鐵路管理系統(tǒng)和地方鐵路局進行溝通協(xié)調，重新調整和安排契約，盡可能地降低契約的不完全性，讓利益集團的訴求得到最大程度的滿足，以便各方共享誘致性制度變遷的成果。

最后，更進一步說，在誘致性制度變遷的進程中，各級行動團體必須明確自己的角色定位，在具體的行動方案設計中不僅要體現(xiàn)本集團的利益訴求，而且，更為重要的是，要尊重以政府和半政府為代表的既得利益集團的利益，以邊際調整的方式重新界劃不同利益集團之間對制度變遷的潛在收益的分配格局，謀求制度變遷過程中的帕累托改進。換個角度來看，在自下而上的誘致性制度變遷過程中，初級和次級行動團體如果急于求成，采取一廂情愿的過激的自利行為，最終的結果很可能是雞飛蛋打或者是以卵擊石，因為制度變遷必然會重新調整原有的契約安排，改變蛋糕的分配方式與游戲規(guī)則，而傳統(tǒng)官僚體制是不允許這些來自底層的制度創(chuàng)新行為繞過政府監(jiān)管和挑戰(zhàn)行政威權的。

基于如上的諸種理解，結合集裝箱班列項目這個具體案例，我們提出如下政策建議，希冀能夠有助于各方主體在誘致性制度變遷的博弈中早日達成妥協(xié)，簽署一個完全性程度較高的契約，降低制度創(chuàng)新的交易成本和有效克服制度變遷中的惡性路徑依賴:

首先，天津港集團有限公司不僅要主動授權下屬企業(yè)主動開拓市場，允許它們自主處理具體項目的決策疑難，將集裝箱班列項目做大做強，充分展示基于本項目的制度變遷的高額潛在收益的可實現(xiàn)性，而且還要積極同地方政府和鐵路局溝通，廣泛宣傳集裝箱班列項目的正外部性，爭取項目合作各方的認同、理解和大力支持。

其次，各地鐵路局應該積極融入市場經(jīng)濟體制改革的潮流，與天津港集團有限公司和企業(yè)客戶精誠合作，積極探索集裝箱班列項目的業(yè)務運作模式，努力提供優(yōu)服務，作好信息平臺、貨物倉儲、列車調度和安全防范等工作，為鐵路管理體制轉型創(chuàng)造條件。尤為重要的是，在人事處不要盲目推崇經(jīng)驗和資歷，而要大規(guī)模地引進和培養(yǎng)高素質的人才，使工作人員能夠熟練使用集裝箱班列項目所需要的軟件和數(shù)學工具，否則，一切都是紙上談兵。

再次，各地政府不能僅僅行使征稅的權力，還要量入為出，著眼于區(qū)域經(jīng)濟合作的大局，履行政府公共管理的職責，為集裝箱班列運輸項目提供各類必備的公共物品。地方政府之間應該加強協(xié)作，完善合作制度，不僅要發(fā)揮公共物品供給者的職能，為項目各方搭建信息交流平臺，協(xié)助制定共同遵守的游戲規(guī)則，而且還要認真研究集裝箱班列運輸業(yè)務的運行模式，為之提供配套的基礎設施，切實從外部環(huán)境建設上保障項目合作得以順利進行。

最后，雖然整個集裝箱班列運輸項目都是以客戶為中心，但是，這并不意味著客戶就應該完全置身事外，坐享其成。事實上，客戶的需求和呼聲必須公之于眾，讓鐵路局、地方政府，甚至國家鐵路管理系統(tǒng)都能聽到，這樣才會引起重視。顯然，在這種情況下，客戶主動表達自己的意愿，遠比由天津港集團有限公司或其它團體來呼吁的效果要好得多。所以說，作為消費者和納稅人的客戶要敢于表達自己的愿望，要主動地靠近天津港集團有限公司和地方政府，為設計和調整集裝箱班列項目的契約建言獻策，這不僅能夠推動項目設計的帕累托改進，而且還可以切實維護客戶自身的利益，利己與利人兼顧。

此外，作為決定項目運作成功與否的幕后主宰，國家鐵路局和中國鐵路總公司應該允許地方鐵路局在市場化改革中先試先行?，F(xiàn)在，一個值得慶幸的事情的是，鐵道部已經(jīng)被解散，成立了中國鐵路總公司，終于向市場化邁開了一大步，但是，在路徑依賴的大環(huán)境中，這究竟能夠走多遠和做多好，尚不得而知。歷史和現(xiàn)實的經(jīng)驗卻一再明白無誤地表明，只有在法制的框架中不斷地完善市場競爭規(guī)則和加速推進鐵路部門的體制轉型，擺正各方主體在制度供需博弈中的位置，保持契約的穩(wěn)定性和連續(xù)性，做到按規(guī)則辦事，依約行動，才是以集裝箱班列項目為突破口推動鐵水聯(lián)運制度變遷的根本出路。

〔1〕林毅夫.關于制度變遷的經(jīng)濟學理論:誘致性制度變遷與強制性制度變遷〔A〕.R·科斯，A·阿爾欽，D·諾斯等.財產(chǎn)權利與制度變遷［C］.上海三聯(lián)書店，1994.371-418.

〔2〕鐵道部運輸局.港站國際集裝箱班列運輸組織辦法〔J〕.鐵道運輸與經(jīng)濟，1988，(S1).

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〔4〕楊瑞龍，聶輝華.不完全契約理論:一個綜述〔J〕.經(jīng)濟研究，2006，(2).

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〔8〕郝國旗.亞歐大陸橋集裝箱班列運營中存在的問題和建議〔J〕.大陸橋視野，2008，(11).

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〔11〕史汝亮.關于開行阿拉山口——連云港集裝箱班列的思考〔J〕.鐵道運輸與經(jīng)濟，2011，(5).