銅陵市城鄉一體化的經驗及城鎮化質量提升的思考

倪國愛

一、城鎮化的重要意義及銅陵市所取得的成就

國際上有經濟學家曾經預言，中國的城鎮化和美國的高科技是21世紀帶動世界經濟發展的 “兩大引擎”（李克強，2012）[1]。城鎮化不僅可以擴大投資、促進消費、擴大內需，而且能夠解決城鄉二元結構體制所造成城鄉矛盾等問題，如農村勞動力供大于求、農民收入增長緩慢、農業生產面臨耕地面積持續減少、農村教育及衛生等社會事業發展明顯滯后等。

銅陵市是安徽省經濟發展效率最高、同時也是城鎮化水平最高的地級市。目前銅陵市的城市化率已經達到72.6%，而全國只有城市化率50%以上，人均收入與我國相近的一些發展中國家城市化率在60%以上，發達國家城市化率一般達到80%。2010年，銅陵市人均GDP為64496元，在全省排名第一，人均財政收入全省第二，城鎮居民可支配收入全省第四，農村軍民純收入全省第三，經濟城鎮化質量優良。[2]可見，銅陵市在城鄉一體化改革上邁出了堅實有力的一步，逐步把城市與鄉村建設成一個相互依存、相互促進的統一體，充分發揮城市與鄉村各自的優勢和作用。這次改革作為一次較為徹底的改革，有著可供推廣和借鑒的意義，值得進一步深入研究和改善。

二、銅陵市城鄉一體化的成功經驗總結

（一）銅陵市是規模不大、工業發達的新興工業城市

銅陵市，中國安徽省省轄市，是全國面積最小的地級市；位于安徽省中南部，長江中下游南岸。1956年10月12日依礦建市，堅持走工業化道路，努力建設成一座的工貿港口現代化綜合城市；下設銅官山區、獅子山區、郊區三個市轄區，管轄銅陵縣，面積1113平方公里，2011年常住人口72.4萬人，其中，中心城區人口為59.59萬人，外圍城鎮人口為1.91萬人，農村人口為23.10萬人。城市環山襟江含湖，自然環境優美。

銅陵地廣物博，自然資源尤以礦產資源儲量豐富，礦種全而聞名，其中銅、金、銀、硫鐵礦和石灰石儲量均在全省名列前茅，是安徽省重要的工業城市和全國重要的基礎原材料生產基地。礦山采掘、煉銅和鑄器的歷史始于3000多年前的商周時代。1953年，開發銅官山銅礦資源被列入國家第一個五年計劃，成為156個重點項目之一，到“一五”期末，銅陵有色基本形成了以銅金屬采、選、粗煉為主的銅聯合企業，銅料及粗銅產量接近當時全國總產量的一半，是與大慶、大同齊名的資源型城市。目前，銅陵市是全國重要的有色金屬基地、最大的電解銅生產基地、國家火炬計劃電子材料產業基地、最大的硫磷化工基地、長江流域重要的水泥生產基地，擁有包括銅陵有色、中發科技、銅峰電子、精達股份、六國化工、安納達鈦業、“藍盾”等七家上市公司。銅加工、電子、化工等主導產業呈集聚發展態勢。2011年，銅陵全年實現生產總值579.4億元，按可比價計算，比上年增長12.6%。其中，第一產業增加值11.0億元，增長3.8%；第二產業增加值433.0億元，增長13.8%；第三產業增加值135.4億元，增長9.7%。 2011年，三次產業比重為1.9:74.7:23.4，二產中工業的比重則占到了92.8%，在安徽省中二產比例是最高的。2010年銅陵人均GDP64496元，[3－4]折合美元為9738.63（匯率按6.6227計，2010年12月31日），按照H·錢納里等人建立的工業化標準模型計算可以推斷銅陵市處于工業化高級階段中期。

銅陵市規模不大，依礦建市，歷屆領導都非常重視工業的發展，工業發達，使銅陵的人口主要以產業工人為主，農村人口比重不是很大，這是導致城鎮化水平較高原因之一。

（二）銅陵市政府努力加強相關制度建設切實維護農民利益

自1991年開始，銅陵市政府已經開始逐步推進市域的城鄉統籌工作，特別是在2008年成為省城鄉一體化綜合改革配套試驗區以來，城鄉一體化工作的力度明顯加強。繼出臺了“關于推進城鄉一體化發展建設綜合配套改革試驗區方案”的“1+10”文件之后，又先后出臺了“城鄉一體化戶籍制度改革”的“1+12”文件、“農村產權制度改革”的“1+8”文件和“銅陵市城鄉一體化美好鄉村建設試驗示范實施內容”。可以說，銅陵市在政策制度層面對城鄉一體化工作已經打下了良好的基礎。此外，剛剛修編完成的城市總體規劃也對銅陵市的城鄉統籌工作進行了相對細致的研究和論述。銅陵市政府還委托深圳市蕾奧城市規劃設計咨詢有限公司和銅陵市規劃勘測設計研究院有限公司組成聯合項目組，意圖從城鄉統籌的角度提升城鎮化質量，以幫助銅陵市實現成為安徽省乃至全國城鄉一體化典范和樣板的目標。

從上述制度規范建設看，銅陵市政府持續不斷地提高城鎮化質量，主要措施還包括向先進城市取經、邀請專家指導、聘請專業咨詢機構調研等方式，加強城鎮化的總體規劃、規劃細則和相關制度建設；從橫向的理論與案例研究、自上而下的現狀分析和自下而上的意愿調查三個維度入手，在總規劃已確定的總體發展策略的基礎上，提出銅陵市城鄉一體化發展的目標、策略與實施路徑，并在此基礎上對空間資源、產業、城鄉聚落體系、公共服務設施、綜合交通設施和市政基礎設施六個方面展開詳細工作，并最終提出銅陵市城鄉一體化分階段實施指引。[5]正是由于市政府高度重視和有關工作機構的不懈努力，通過不斷完善相關制度建設保障農民的基本利益，促進了銅陵市城鎮化率和城鎮化質量不斷的提高。

三、銅陵市城鎮化質量提升的基本途徑

（一）進一步完善規劃及相關制度建設保護農民利益

然而，銅陵市政府也意識到，銅陵城鄉一體化工作的推進、農村問題的解決仍然存在著空間資源缺乏整合、農村生產方式亟待優化、農村社會結構需要改善和城鄉生活水平差異較大等問題。這都需要通過一個既反應政府意愿、又能符合農民發展訴求，同時也是高度整合的規劃予以解決。銅陵市政府應在深銅聯合項目組城鄉一體化規劃基礎上進一步完善規劃，使規劃確定的 61個中心村（包括59個行政村，2個農村社區，其中一類中心村8個，二類中心村24個，三類中心村 29個）村村有規劃，各村有特色，提升空間城鎮化質量，建設經濟、社會、生態共同發展的美好鄉村。[6]這些規劃一部分可以借助銅陵學院的土木建筑系的老師和學生共同完成，如通過畢業論文、實習報告、設計比賽、橫向課題等形式；另一部分可以聘請銅陵市規劃勘測設計研究院有限公司完成，并聘請專家進行專項論證、現場指導。在基礎設施方面，如城鄉道路、公交、供水、供氣、供電、通訊等基礎設施，向農村延伸和覆蓋，形成城鄉共建、城鄉聯網、城鄉共享的基礎設施網絡。同時，城鎮居民可以享受公共服務均等化服務，銅陵市的城鄉教育、衛生、文化體育事業等都向均衡發展不斷邁進。

銅陵市的戶籍制度改革已經全面進行，但離發達國家的城鎮化水平還有一定差距。目前讓農民放棄土地等生產要素、成為城里人的政策吸引力還不夠，尤其是年紀較大、沒有勞動技能、地理條件較好的農民，下一步，還迫切需要強化政策吸引力。包括如原有土地如何處理、沒有勞動技能的農民就業如何解決等問題都需要配合政策加以解決，沒了這些后顧之憂，農民才能放心進城。在提高政策吸引力方面，對于有些農民并不愿意只獲得單一的房屋和現金補償，而且拆遷單位又想拆遷的，可以提供把承包地入股到農村公司，每年收取股息，（在政府幫助下）外出務工、經商或在農村公司里打工、加入社會保障體系等多種補償方式。通過完善規劃和相關制度建設，切實保護農民利益。

（二）建設良好的居住環境提升社會城鎮化質量

銅陵市作為基礎能源和重要原材料的供應地，為國家經濟社會發展做出了突出貢獻。但是，由于建市前期缺乏統籌規劃以及后期資源衰減等原因，銅陵市在發展過程中積累了許多矛盾和問題，主要是經濟結構失衡、接續替代產業發展乏力、生態環境破壞嚴重等；并且，銅陵市作為有色金屬工業、礦山開采、加工及化工行業為支柱的重工業城市，環境污染較為嚴重等。目前，銅陵市作為資源枯竭城市在城鎮化質量提升中應著眼于可持續發展，并爭取獲得中央政府的政策和財政支持，盡快建立有利于資源型城市可持續發展的體制機制，[7]加大投入資金用于主要污染源企業技術改造和環境質量監管處罰機制，[8]建設居住環境良好的生態環境，這是貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的要求。

調查發現，由于農村的供水和垃圾處理等基礎設施比較落后，近一半的農村供水設施和垃圾集中處理設施需要進一步改善。對于取水口分布過多、部分水質不達標，甚至有少數取水口位于其上游排污口附近，嚴重影響水質等問題，需要及時規劃整治、整合全市的供水系統。對于城南、城東、農村垃圾收運系統缺失、垃圾處理設施配置較為匱乏、設備非常落后等問題，需要在財政支出上予以適當的安排，增加垃圾處理設施，定期將露天垃圾運到垃圾處理廠焚燒處理。

（三）創新流通業、服務業發展模式

城鎮化帶動的投資和消費需求為流通業、服務業發展開拓了無限商機，而流通產業、服務業發展將進一步推進中國城鎮化進程，但目前我國流通業、服務業的就業比重較低、發展滯后。由于流通產業、服務業是一個勞動密集型產業，投資少、見效快，各級地方政府為了解決入城農民的就業問題，通常支持流通業、服務業發展。然而，我國流通產業、服務業傳統技術仍然占據主導地位，忽視技術開發與運用，基本沒有形成自動化信息網絡，導致流通效能低下，物流成本、服務成本在GDP中所占比重偏高。[9]如據世界銀行估算，我國物流成本占GDP的16.7%，有的地方甚至超過20%，而發達國家物流成本占GDP的比重大約為10%左右，美國低于10%。物流成本偏高增加了產品生產成本，阻礙了企業產品競爭力的提高。如果企業通過微博、網站等電子商務銷售產品，委托第三方物流專門負責物流，第三方物流聘用入城農民從事物流工作，那么部分入城農民將解決就業問題。隨著生活節奏的加快、老齡化的到來，城市的一些居民需要家政服務、餐飲業解決生活上的一些問題，這為另外的一些入城農民提供了就業渠道。勞動保障部門應對農村未能繼續升學，準備從事非農產業工作或進城務工的初、高中畢業生開展勞動預備培訓，幫助其掌握專項技能。并充分利用現有的覆蓋全市的勞動力市場信息網絡，逐步向街道、鄉鎮延伸，為廣大農戶提供準確、及時的勞動力市場需求信息。加強對農民工的職業介紹，積極引導農村勞動力合理、有序流動，吸納更多的農村勞動力向城鎮轉移，促進農業轉移戶口落戶城鎮，推進以人為核心的城鎮化。取消對農民工的職業工種等不合理限制，切實維護農民工合法權益，加大勞動保障監察力度，保證按時足額支付農民工工資。勞動保障部門應設立網上服務交易及評價平臺，對入城農民提供培訓、勞動資質鑒證、勞動力市場需求信息提供、交易、服務質量評價等一條龍的服務，并采用支付寶等支付形式保證交易的順利圓滿完成。

[1]李克強.在改革開放進程中深入實施擴大內需戰略[J].求是，2012，(4).

[2]銅陵市規劃局.《銅陵市城鄉一體化規劃（2012-2030）》公告[EB/OL].http://wwww.tlghj.gov.cn/Data/view.aspx?id=395，2013-12-09.

[3]百度百科.銅陵[EB/OL].http://baike.baidu.com/link?url=VelcqAZB6zJ5GbjBX7fZMp6IztGlghJtUXecAw1I06NNwn2QEB_qsdzMmCJHrk7i9F2C_KOBmxjEPY9Tn-H8Jz03JDWaS2q6Agg 05Gs,2013-12-20.

[4]安徽省統計局.安徽統計年鑒[EB/OL].http://www.ahtjj.gov.cn/tjj/web/tjnj_view.jsp?strCo1Id=13787135717978521&_index=1,2014-01-01.

[5]陳煒.設施建設加快推進 夯實城鄉發展基礎[EB/OL].http://www.tlnews.cn/szb/tlrb/html/2012-10/19/content_238883.htm.2013-11-15.

[6]郭月紅.銅陵市全面推進美好鄉村建設[EB/OL].http://wwww.anhui.cc/news/20110811/726490.shtml,2014-01-02.

[7]李華，周建龍，胡成.金融危機下銅陵有色產業轉型思路與對策研究[J].銅陵學院學報，2009，（5).

[8]王永賢.近幾年銅陵市環境空氣質量狀況及對策研究[J].科技信息，2008，(15).

[9]孫君.經濟全球化下我國流通業發展研究[J].廣西財經學院學報，2007，(2)