拾遺補闕：生態文明視野下的地方政府經濟管理職能定位

曹 武

一百多年前，狄更斯在《雙城記》開頭寫道：“這是最好的時代，這是最壞的時代；這是智慧的時代，這是愚蠢的時代；……這是希望之春，這是失望之冬……”這些話在今天依然閃爍著智慧之光。在這個時代，工業文明得到了極大的發展，各種物質資料相當豐富，可以說是處于最好的時代了。但是，伴隨著工業文明的卻是各種生態災難、環境污染等。從這個意義上說，這也是個最壞的時代。工業文明誕生的智慧之花，卻結出了愚蠢之果。但是在“失望之冬”還沒有降臨時，人們依然看到了“希望之春”，那就是生態文明時代的來臨。生態文明是人類社會發展的一種高級文明形式，是反思工業文明后的理性選擇。在考察生態文明時代政府，尤其是地方政府的經濟管理職能之前，先來了解一下中央政府層面的生態文明理念的演變脈絡，這將有助于我們更進一步地考察在生態文明視野下的地方政府經濟管理職能的缺失與不足，才能夠有針對性地拾遺補闕，做好地方政府經濟管理職能的定位。

一、生態文明理念演變脈絡

黨和中央政府的生態文明理念經歷了一個不斷深化、提升的發展過程。[1]生態文明理念是同和諧理論分不開的，可以說是源于和諧社會理論的。2002年11月8日，中共十六大召開，會上提出了建設更加和諧的社會的使命。十六屆四中全會又提出了“構建社會主義和諧社會”的綱領。2005年2月20日，胡錦濤在中央黨校的研究，進一步強調了社會主義和諧社會的思想，并且提出了“人與自然和諧相處”的理念。這已經有生態文明理念的雛形了。2005年9月15日，胡錦濤在聯合國成立60周年大會的演講中，鮮明地提出了建設“和諧世界”的理念。從和諧社會到和諧世界，是和諧理念的升華，這已經觸及了生態文明的理念。2007年10月15日，黨的十七大報告正式提出“生態文明”思想，但主要還是側重于節約資源與生態環境保護方面。2007年12月17日，在十七大精神研討會上，胡錦濤進一步把生態文明具象化，即建設資源節約型、環境友好性社會。2008年1月29日，胡錦濤在有關全面建設小康社會的奮斗目標的研討會上，強調指出要著力建設生態文明，這也是全面建設小康社會的新要求之一。同年8月，胡錦濤從戰略高度談到生態文明建設，并且以全球化視野來暢談生態文明建設。十七屆四中全會上，把生態文明建設上升為戰略高度，與原來的“五大建設”（即經濟、政治、文化、社會和黨的建設）并舉，形成新的“六大建設”。2008年11月8日，胡錦濤在黨的十八大報告中，專辟一章論述“大力推進生態文明建設”，并且把生態文明建設寫入黨的綱領性文件《黨章》。至此，黨和政府的生態文明理念一步步走向完善和成熟。

理念固然重要，但是最根本的是要把理念付諸實施，并且在實施中不變形、不走樣。中央層面的理念最終都要地方來落實。從2002年的十六大到現在的10年間，有關生態文明理念的研討很多，取得的成果也相當豐富。而且一些地方政府也在踐行著生態文明理念。比如浙江安吉，以打造“中國最美鄉村”為契機，積極構建生態型政府、生態型社會、生態型新農村，而且收效十分顯著。[2]但是，更多的地方政府在這方面做得還很不到位，它們奉行的是研討我做、實施不理的姿態。再具體到經濟管理職能方面，地方政府為了各自的眼前利益和政績，理念依然停留在工業文明時代，置生態環境于不顧，結果是經濟的數量有突破，但經濟的質量卻明顯下降。當然，在工業文明向生態文明過渡的時代，在物資資料還未極大豐富的情況下，社會進步、人民生活富裕還需要經濟的發展。但是，在這個過渡的時代，經濟社會更需要的是可持續的發展。因此，地方政府要做好自身的職能定位，才能夠使“智慧之花”不會結出“愚蠢之果”。以生態文明視角觀之，地方政府在經濟管理職能方面需要“補位”，有待拾遺補闕。下面文章就從“拾遺”“補闕”兩方面，對地方政府經濟管理職能的地位進行論述。

二、拾遺：從環保職能看地方政府經濟管理職能的完善

所謂“拾遺”，是指把以前遺漏的再揀起來。就地方政府經濟管理職能而言，就是地方政府本身應有的職能因為某些原因而沒有履行，需要重新進行定位，或者是原有的職能雖然履行了，但是做得不夠，弱化了，現在需要對相關職能進一步地強化。從生態文明視角看，地方政府與經濟管理相關的職能中，最應該強化的就是環境保護功能。

改革開放以來，我國經濟一直在飛速發展。我國經濟在高速發展的同時，也帶來了對環境的重大破壞，一些次生生態災難也不斷增多。比較典型的是“陜西鳳翔血鉛事件”。鳳翔縣是典型的財政窮縣，縣政府靠招商引資完成工業化的轉型，而其中東嶺冶煉公司（以下簡稱東嶺）就是縣里的支柱企業。因此，東嶺的興衰直接關系著鳳翔縣政府的切身利益。雖然東嶺曾提供《環境影響報告書》，提出安全防護距離，并且同當地縣政府、鎮政府達成協議。但是因為各種原因，一直沒有落實。同時，當地的環保部門也認定東嶺的“三廢”排放符合國家標準。因此，在當地政府、環保部門、東嶺三方不作為的情況下，600多名孩子血鉛嚴重超標。這是一起嚴重的生態災難。災難發生后，當地政府雖然采取了一定的措施，來減輕生態災難帶來的損失，但是在短期內是無法完全治理的。

一般而言，企業的目標是追逐最大化的利潤,但往往帶來了經濟的外部性，即環境污染和生態破壞；地方政府除了要發展經濟，還要為公眾提供公共物品，比如生態安全等。但是，大部分地方政府在經濟發展模式上并沒有擺脫GDP至上模式。一些地方政府，為了追逐短期內的GDP飛躍，不惜以犧牲自然環境、子孫后代的福祉為代價。當發生環境污染和生態災難后，地方政府只是被動地應對，“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，不去整體考慮，因而地方政府的經濟管理職能還未生態化，這種管理模式必然導致資源浪費和環境的進一步惡化，同時也造成高昂的行政成本。而GDP至上以及政府和企業之間的非良性互動，助長了對環境的破壞，進入了惡性循環。此外，企業為了獲得更高的利潤，不愿意采取更好的技術設備來減低污染。加之社會普遍存在綠色技術壁壘，使得一些具有生態效應的綠色技術無法得到應用，從而遲滯了工業綠色化進程。[3]

從上面的論述可以看出，治理生態環境問題，是一個系統問題，它牽涉到地方政府及其職能部門、支柱企業、社會公眾等多個方面。而生態治理的效果好與壞，直接與地方政府對環境保護職能的履行強弱相關聯。因此，如果要徹底改變這種境況，必須要對地方政府的環境保護職能進行規范。

第一，完善環保立法，保障環保工作有法可依。環保法規除對地方政府環保責任做原則性規定外，須對其履行環保責任的獎懲做出具體規定，并與之政績評估掛鉤，從而真正起到規范和約束地方政府的作用。

第二，可考慮使地方環保部門獨立化，不受地方政府的干預，從而能夠真正發揮環保部門的職能。當前我國的地方環保部門是地方政府的一個職能部門，人事、財政都受制于地方政府，因而在履行環境評估、排污糾察等職能時顯得力不從心。因此，把環保部門獨立出來，直接受上級環保部門垂直領導，不受地方政府干預，真正發揮環保部門的職能。對于環評不達標的企業，要堅決進行限期整改，整改不達標的企業，要堅決關停。只有這樣，才能給企業以壓力，促使它們走工業綠色化道路。

第三，發揮公眾環保監督功能。公眾是優美生態的直接受益者，因而，在進行環境保護工作中，公眾應該是最積極的角色。依據《政府信息公開條例》相關規定，環境保護信息公開是政府信息公開重點之一。公眾能及時了解環境狀況及污染企業的信息，是發揮公眾環保監督功能的前提。公眾通過向環保部門反饋信息，或者引導媒體對污染情況進行曝光，引發社會關注，對地方政府施以壓力，從而使得地方政府能夠把環境保護作為自己的基本職能認真履行。

三、補闕：從制度建設看地方政府經濟管理職能的轉變

所謂“補闕”，是指填補缺漏，匡正失誤。這里“闕”指的就是政府的“缺位”與“越位”。[4]就地方政府經濟管理職能而言，也有兩方面的內涵：一是地方政府原來沒有相關職能，但是在生態文明時代，需要履行的職能；二是地方政府本來也有相關職能，但是超越了職能本身的范圍，“過”了，需要把它扭轉過來，回歸到正常的職能范圍。有學者把地方政府與企業的關系比作總公司與子公司的關系，并且以珠江三角洲地方政府為對象，指出地方這種“母”與“子”的關系往往具有超強的合法性和權威性，能夠有助于地方經濟的起飛和發展。[5]但是建立在威權體制下的這種發展，往往是不可持續的，也是不符合生態文明發展要求的。也有學者指出，我國地方政府經濟管理職能方面存在職能過多和權力過大的問題。[6]由于職能過多，權力過大，為地方政府利用權力尋租、進行權錢交易等創造了溫床。因此，以生態文明視角觀之，地方政府經濟管理體制機制亟須轉變。

（一）借鑒國際機制，構建有效的環境保護機制

新時期以來，全球變暖一直是科學家和各國都極為關注的現象。為了促進全球溫室氣體減排，減少二氧化碳排放，國際社會達成“碳交易”機制。其實，我們可以借鑒“碳交易”機制的相關原理，構建地方政府的環境保護機制——排污權交易制度，主要目標是總量控制。[7]

第一，以國家立法、地方立規的形式，把排污權交易機制法律化。各地方政府以法律形式核定各區域的排污總量，規范初始排污權的分配，規定排污權交易的市場、模式、價格、支付形式等。通過國家、地方各層面的強制推行，使得排污權交易制度能夠對環境保護起到調控作用。

第二，各地方政府對排污權進行梯級調控，解決產業生態化和生態產業化的技術難題。[8]各地方政府根據各區域的具體情況，設定排污總量閾值。對企業而言，超過閾值就要面臨被征收懲罰性的排污稅；而未超閾值，則可以在稅收、融資等方面享受優惠，甚至可以獲得“返稅”等來自地方政府的獎勵。這樣有助于企業生產的生態化調整，即企業自身會積極進行技術改造，從而使每年的排污總量盡量控制在閾值以內，逐漸使使企業生產生態化。通過樹立典型企業，使得整個社會都能形成這樣的意識，從而能夠穩步推進工業綠色化進程。

第三，在執行排污權交易制度過程中，要防止地方政府的權力尋租。解決的方式，就是改變地方政府的績效考核方式。這一點在后面有論述，在此不贅述。

（二）建立以“綠色GDP”為核心的政績考核體系

之所以要構建新的政績考核體系，是因為這一點涉及地方政府“補缺”的第二條內涵，即因“越位”而要“正位”。楊馭越博士專門就鄉鎮政府的這種“越位”進行了論述。楊馭越博士指出，鄉鎮政府大搞政績工程，比如利用公權力搞表面的村容整潔建設，或者不做環評就盲目招商引資上項目，雖然GDP得到了增長，但給鄉鎮的生態環境帶來極大的甚至是不可逆轉的損害。由于鄉鎮企業直接影響到鄉鎮官員的“政績”，因此突出GDP增長就為他們進行權力尋租找到了理由。[9]這是以GDP為考核指標帶來的后果。鄉鎮政府如此，其他地方政府也存在類似的情況。因此，要根本改變這種現狀，必須改變以GDP為核心的政績評價體系，而代之以“綠色GDP”為核心的政績考核體系。[10]將綠色GDP納入政府官員考核體系,實行綠色問責制,這是改變地方政府官員只要GDP不要環境的思想的最佳途徑，也是強化官員環保責任的最好方式。

對于那些以發展生態功能區為主的地方，甚至可以考慮不考核GDP，而代之以可持續發展的生態環境指標。這是有先例的。青海省的“三江源”地區就改變原有的考核方式，把以維護當地的生態環境作為戰略大局，構建生態功能區。如此，地方政府才有積極性，主動地保護生態環境。隨著生態文明理念深入人心，這種生態功能區將會越來越多，那么以“綠色GDP”為核心的政績考核體系將會帶來良性循環：“綠色GDP”越高，地方政府的政績越好，地方的生態環境越好，進而造就更高的“綠色 GDP”。

四、小結

生態文明是人類社會文明的最高形式。以生態文明視角視之，地方政府的經濟管理職能，除了要做好上述的“拾遺補闕”之外，還要對地方政府本身進行改變。一是改變政府的績效評估體系，并將生態績效納入考核，從而使之能全面反映生態效益在經濟總體效益中的分量。這也是我們黨和政府重視構建“人與自然和諧發展”的“生態型政府”的目標。雖然這一目標艱巨，實施起來也很艱難，但是“千里之行，始于足下”，只要每個地方政府都能堅定這個目標，真正把“構建生態型政府”落到實處，從長遠目標和利益出發，那么最終建成的小康社會將是一個人、自然與社會和諧共生的生態型社會。

［1］余杰.生態文明概論[M].南昌：江西人民出版社，2013.

［2］王旭烽，任重，周新華.中國最美鄉村調查[M].南昌：江西人民出版社，2013.

［3］林紓.芻議生態文明視野下的政府管理創新[J].福建論壇（人文社會科學版），2011,（5）.

［4］袁雪飛.優化地方政府經濟職能的思考——由江蘇“鐵本”事件引起[J].探索，2005,（1）.

［5］楊明.珠江三角洲地方政府經濟管理只能轉換的理性與實踐[J].學術研究,1992,（5）.

［6］王枝茂，陳麗莉.借鑒西方發達國家經驗,改革我國地方政府經濟管理職能[J].財金貿易，1997,（6）.

［7］常麗霞，葉進.向生態文明轉型的政府環境管理職能芻議[J].西北民族大學學報(哲學社會科學版),2008,(1).

［8］顧金喜.生態文明發展與政府職能轉變創新——基于江浙兩省的調研分析[J].中共濟南市委黨校學報，2011,（1）.

［9］楊馭越.遼寧農村生態文明建設中的鄉鎮政府管理職能研究[D].大連：大連海事大學碩士論文,2011.

［10］張叢山.政治文明現代發展背景下生態型政府構建[D].上海：華東理工大學碩士論文,2012.