我國濕地保護的法律困境及對策

朱丹果

（三門峽職業技術學院，河南 三門峽472000）

濕地是重要的國土資源和自然資源，與森林、海洋一起并稱為全球三大生態系統。 濕地對人類不僅帶來生態效益，還帶來經濟效益和社會效益，健康的濕地生態系統是國家生態安全體系的重要組成部分。 隨著生態文明時代到來和生態保護和經濟發展的矛盾日益突出的情況下， 當前對濕地法律保護的現狀遠遠滯后于人們對濕地生態價值的需求。 雖然濕地價值日益受到重視，但與濕地保護的現實需求相比， 對濕地保護法律制度的研究還遠遠不足。 因此，在當前現狀下，通過開展濕地保護法律制度研究，完善濕地保護法律制度，對解決現實濕地日益惡化的問題具有重要意義。

一、濕地概念及其價值

“濕地”來源于英文“wetlands”。 1971 年，濕地保護公約，其對濕地定義為：“不問其為天然或人工、長久或暫時性的沼澤地、泥炭地或水域地帶、靜止或流動、淡水、半咸水、咸水體、包括低潮時水深不超過6M 的水域”。因此，濕地不僅僅是我們傳統認識上的沼澤、泥炭地、灘涂等，還包括河流、湖泊、水庫、稻田以及退潮時水深不超過6 米的海水區。[1]

濕地概念進入中國較晚， 正式出版物中出現濕地是在20 世紀80 年代以后， 官方文件中出現濕地定義首見于1987 年的《中國自然保護綱要》。 2000 年《中國濕地保護行動計劃》中采用了國際《濕地公約》中的定義并給予了補充，增加了“濕地可以包括鄰接濕地的河湖沿岸，沿海區域以及濕地范圍的島嶼或低潮時水深不超過6 米的水域。[2]

濕地作為生態系統中重要的資源，對人類、對生物圈中其他生態要素發揮著重要的價值。 在滿足人類需求中，濕地體現了重要的生態價值、經濟價值和社會價值。 在生態價值方面，濕地能夠調節和平衡人類整個生態系統，維護好濕地的生態功能，發揮其在生態系統中的重要作用。在經濟價值方面，濕地體現了物質生產能力，為經濟的發展提供豐富的物質資料。 此外濕地還具有觀光旅游、教育科研等社會價值。

二、濕地保護的法律困境

在現代社會的高速發展中，人們開發利用濕地，往往偏重濕地帶來的經濟價值， 而忽略了對濕地生態價值的維持和保護，致使濕地生態系統承受的壓力不斷增加，濕地生態功能和生態效益下降。 現代社會，法律化是利益獲得保障的最終途徑。 但當前濕地的法律保護在我國卻是薄弱環節，立法理念不準確，權屬不清，公眾參與意識薄弱等因素嚴重影響了濕地保護工作的開展。

（一）宏觀方面，立法理念定位不準確

目前， 我國濕地保護主要依據環境單行法，《野生動物保護法》、《森林法》、《漁業法》 等相關法律中設置了保護濕地的零星條款，這樣的法群形態在外部結構上，忽視了生態整體利益的協調，在濕地的開發、保護實踐中，也存在生態價值和經濟價值的利益沖突， 由于環境單行法中關于濕地保護的立法定位模糊性、片面性，忽視濕地生態保護， 使濕地難以承載多度開發和環境污染等負面影響。

縱觀環境單行法及大多地方各濕地立法，其共性是堅持將保護濕地及其基本功能作為立法指導思想，濕地保護的程度大部分定位于“維護”。 如《漁業法》、《土地管理法》對“保護環境”、“維護生態平衡”只字未提，一些自然資源保護法雖然提到了保護和改善生態環境，但在具體內容上仍偏重于經濟利益，對生態效益考慮較少。 這種立法理念的偏差導致現實中重資源的開發利用而輕保護，重資源的經濟效益而輕生態效益的短期行為，不利于自然資源的生態保護。 當前人類的倫理道德觀念已經認識到，環境的主體不僅僅是人類， 而是擴大到自然和生態系統范圍內，環境立法的最終目的不僅僅是保護人的健康，還必須保護自然的故有價值和維護生態系統的平衡。[3]

立法理念及定位的偏差， 導致濕地開發與保護呈現矛盾，人們在社會發展中往往重視眼前利益，忽視長遠利益，重視經濟利益，忽視生態利益，或過于重視生態保護的保護行為，不利于經濟社會的可持續發展。

（二）濕地權屬方面，產權不清

我國《憲法》規定，自然資源歸國家或集體所有。 根據當前的法律體系， 濕地的土地除屬集體所有以外均屬于國家所有；“濕地”的水資源均屬于國家所有；“濕地”中的野生動物資源屬于國家所有。 但擁有所有權的國家在實踐中位置經常虛置，其權利由相關水利、農業、國土資源部門運作，由于產權界限不明晰，容易造成立法部門化和部門利益化等弊端。

由于我國自然資源采取的是所有權集中和使用權分離的形式， 必然導致自然資源的過度開發和對生態環境的破壞。 在所有權虛置狀況下，為了維護當地經濟發展，濕地管理中出現可大量“搭便車行為”。 對存在于保護區的濕地，由于沒有明確保護區土地的權屬，濕地成為公共資源，使各個利益主體都向濕地索取，違背了“污染者付費，受益者補償”的環境法原則，造成濕地經濟功能下降，生態功能逐步退化的結局。

沒有明確的濕地權屬制度， 其他濕地保護的相關制度如許可證制度、生態補償制度等也難以開展。

（三）濕地生態保護思想觀念淡薄

目前，社會大眾對濕地的各種價值認識模糊，導致濕地保護意識淡薄。

首先，政府在管理中存在失靈問題。 濕地提供的生態服務具有典型的公共物品屬性， 而政府是社會公共利益的代表。 由于經濟社會發展中人們長期偏重經濟發展，在法律、 政策中也體現了對濕地資源保護的生態性保護強調不夠，資金投入不足，導致不同地區濕地資源的生態承載能力如何，濕地資源監測等方面存在不完善狀況，實踐中導致濕地資源的生態效益和經濟效益發生沖突。

其次，管理者在對濕地的開發利用上，采取“重用輕養”和只開發不保護的態度，及“資源低價、環境無價”的落后觀念，造成掠奪性開發資源的盲目行為，給濕地保護工作造成極大的困難。

最后， 公民個人濕地保護意識和政府保護濕地的措施形成信息脫節， 由于沒有大眾化的公共參與濕地信息平臺， 公眾難以在濕地管理決策及輿論監督中盡到對濕地保護的責任。 由于長期的“政府主導型”環保工作模式造成公眾在環保領域明顯呈“依賴政府型”，個人和企業缺乏保護環境的社會責任感和參與意識。

三、完善濕地保護的法律思路

當在生態文明時代， 人們對濕地生態價值的需求日益強烈時， 法律是保障人們濕地生態利益的一個重要制度保障。 一方面，經過法律所確認和調整，濕地利益能得到國家強制力的保障，在利益受到侵害時，主體可以采取法律手段維護自己的利益； 另一方面，“法律規范構成了立法者為解決種種利益沖突而制定的原則和原理”。[4]當前人民群眾對濕地價值的日益需要和國家對濕地保護管理的滯后現狀成為保護濕地的一個突出矛盾， 為了濕地保護的規范化、制度化，需要加強法制建設。

(一)立法方面應以生態優先為理念，以可持續發展為原則

濕地資源具有巨大的經濟價值和社會價值， 又具有不可替代的生態價值，三種價值中，生態價值是其他兩種價值的基礎，在經濟社會發展中，三種價值時常沖突。 濕地區別于一般資源的根本之處在于其獨特的生態功能蘊含潛在的巨大價值，如納垢凈污、調節氣候、豐富生物等。這種生態功能的保護是其經濟價值和社會價值發揮的基礎， 也符合現代環境法的基本目的。 因此是濕地立法方面，應確立保護為主，生態優先的理念。 對濕地開發要限制在濕地的生態承載范圍內，如果對環境造成影響，要進行相應的處罰。 如果過分強調環境利益而完全忽視經濟利益也會造成社會的不可持續性。[5]

（二）產權方面，明確濕地權屬

濕地資源屬于自然資源的一部分， 因此濕地資源所有權應包括全民所有和集體所有。 濕地所有權主體歸屬及相應的權利義務， 應由國家相關部門盡快確立標準來界定，在此基礎上，就可以確定國家、集體或個人占有、使用、收益的權利及義務及相關法律制度的完善，這樣就可以鼓勵合理利用行為， 不合理的利用排除在合法范圍之外，避免濕地環境問題的發生。

（三）思想觀念方面，完善公共參與制度

濕地保護法律制度更多解決濕地資源的生態效益和經濟利益之間的沖突，如果缺乏公眾的參與，就不能得到公眾觀念上的認同和行動上的支持，亞里士多德曾指出：參與分享人員最多的公共產品，獲得關心最少。 自然生態價值如果人人可以參與享受，但都可以不負責任，公共的自然資源生態價值就難以得到保護。[6]

首先，濕地資源生態服務具有典型的公共物品屬性。中央和地方政府財政是應給予生態保護資金傾斜， 可以參照其他自然資源補償基金制度建立濕地保護基金。 除此之外還可以引導和鼓勵社會各界和個人積極投資濕地保護事業。

其次，管理者在濕地利用與保護中的利益做以權衡，使兩者統一于濕地生態承載范圍內的可持續發展中。 即我們應該以可持續發展目標為基點來對各種利益進行調和取舍， 從而達到一種經濟發展與環境保護相協調發展的應然狀態。[7]

最后，完善公共參與濕地保護機制。 濕地生態資源的法律保護的目的是維護濕地的生態服務功能， 進而保護公民健康，達到人與自然和諧。 濕地保護公共參與包括個人公共參與及非政府組織公共參與。 公民個人參與主要包括參與決策及監督體系的參與。 如濕地的開發利用涉及相關利益人的利益時， 應組織當地居民及組織團體參與論證會及聽證會。 還有對政府、企業的開發環境影響評價或決策有異議時，可通過舉報、輿論監督等多種方式表達意見。 費政府組織是公共參與走上組織發展道路的重要途徑， 非政府環保組織可以組織更多的居民參與濕地等生態保護的范圍內， 參與到環境決策、 法律法規的執行、監督等方面提出建議、反映存在的問題，有效的保護了濕地生態資源。

[1] 國家林業局，《濕地公約》履約辦公室.濕地公約履約指南[Z].北京：中國林業出版社，2001.

[2] 濕地.中國.濕地知識[EB].2009.httP://Shidi·org/sf--9F05EFC96C064C74ABF236CB6--15l_shidihtml

[3] 金瑞林.環境與資源保護法[M].北京，法律出版社，2004，2.

[4] (美)E.博登海默著，鄧正來,譯.法理學：法律哲學與法律方法[M].中國政法大學出版社,1999:144.

[5] 朱建國.我國濕地保護立法的意義、現狀幾點建議[J].中國土地科學，1999（1），3.

[6] 馮海燕.我國濕地保護立法問題研究[J].山西財經大學，2007.

[7] 劉星彤.濕地保護立法的利益權衡[J].當代經理人，2006（6）:21-26.