權(quán)力時(shí)空尺度視角的京津冀一體化體制研究

郭文帥

（北京交通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100044）

1 引言

京津冀城市群是國家發(fā)展的重要區(qū)域之一，它已經(jīng)成為繼長三角、珠三角之后第三個(gè)最具活力的區(qū)域。然而在區(qū)域發(fā)展過程中依然存在著不可忽視的問題：（1）環(huán)境問題日益突出。根據(jù)環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的城市空氣質(zhì)量檢測結(jié)果，2013年上半年河北先后有6至7個(gè)城市位居中國十大污染城市，京津空氣質(zhì)量也不容樂觀，PM2.5指數(shù)超標(biāo)嚴(yán)重，引發(fā)全國關(guān)注。一時(shí)間京津冀區(qū)域成為環(huán)境污染的重災(zāi)區(qū)，但京津冀三地卻難以合作，進(jìn)行協(xié)同治理。（2）交通難以實(shí)現(xiàn)一體化。北京與河北燕郊僅隔一條潮白河，兩地的空間距離處于通勤距離（30km-50km）范圍之內(nèi)。由于北京的高房價(jià)，有大量在北京工作的人選擇居住在燕郊。然而兩地之間長期缺乏一條通勤的軌道交通線路，每天近30萬跨省上下班的人擁堵在路上。行政分割導(dǎo)致的兩個(gè)城市政府難以合作的后果顯而易見。這些問題已成為京津冀城市群協(xié)調(diào)一體化發(fā)展的重大阻力，亟待解決。

造成京津冀區(qū)域發(fā)展中問題的制度根源，大多專家認(rèn)為是各地方政府的行政分割和各自為政。肖金成，劉保奎（2013）提出行政區(qū)域劃分所導(dǎo)致的區(qū)域空間的割裂使區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展難以協(xié)調(diào)且極不均衡。各城市在追逐自身利益最大化的過程中，與其他城市產(chǎn)生多方博弈，其結(jié)果必然走向不合作和封閉型“自顧自”發(fā)展[1]。孫久文（2014）認(rèn)為，京津冀過去發(fā)展中存在不成功的原因在于三地都是各干各的，沒有協(xié)同[2]。楊連云（2014）則認(rèn)為，京津冀地區(qū)協(xié)作發(fā)展一直不理想的原因包括了地方利益格局，即各地政府從自身利益出發(fā)考慮問題，很難協(xié)調(diào)[2]。

黨的十八大以來，京津冀一體化受到我國決策層的高度重視。2014年2月26日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平在北京主持召開座談會，專題聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報(bào)，強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，是面向未來打造新的首都經(jīng)濟(jì)圈、推進(jìn)區(qū)域發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新的需要；是探索完善城市群布局和形態(tài)、為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域發(fā)展提供示范和樣板的需要；是探索生態(tài)文明建設(shè)有效路徑、促進(jìn)人口經(jīng)濟(jì)資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的需要；是實(shí)現(xiàn)京津冀優(yōu)勢互補(bǔ)、促進(jìn)環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展、帶動北方腹地發(fā)展的需要；是一個(gè)重大國家戰(zhàn)略，要堅(jiān)持優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏、扎實(shí)推進(jìn)，加快走出一條科學(xué)持續(xù)的協(xié)同發(fā)展道路。國務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中也提及要加強(qiáng)環(huán)渤海及京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作。這無疑成為破除制度障礙，推動京津冀區(qū)域一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的重要契機(jī)。

2 國內(nèi)外區(qū)域治理的相關(guān)研究評述及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

縱觀城市與區(qū)域的發(fā)展歷史，共有兩種區(qū)域主義，分別被稱作舊區(qū)域主義和新區(qū)域主義。舊區(qū)域主義盛行于20世紀(jì)60和70年代，它主張?jiān)谡鲗?dǎo)下進(jìn)行區(qū)域整合，著眼于如何在國家—地方的科層關(guān)系中構(gòu)建新的政府層級。80年代以來，新區(qū)域主義開始出現(xiàn)。新區(qū)域主義在區(qū)域治理研究中的主要特征為：更加強(qiáng)調(diào)在自愿的基礎(chǔ)上，政府、私營部門和非贏利部門參與到區(qū)域決策中[3]。新區(qū)域主義認(rèn)為各行政區(qū)各自為政并不能有效解決環(huán)境、社會等諸多問題，因而，跨行政區(qū)協(xié)作是新區(qū)域主義的重要內(nèi)容[4]。

國際上都市區(qū)的管理體制發(fā)展經(jīng)歷了幾十年的歷史。在西方各國特定的政治文化背景下，形成了兩種典型的政府組織與管理模式，即單中心體制和多中心體制。單中心體制是指在大都市地區(qū)具有唯一的決策中心，有一個(gè)統(tǒng)一的大都市管理機(jī)構(gòu)。單中心體制為許多大規(guī)模的公共服務(wù)提供了適宜的組織規(guī)模，可以減少有礙于大城市發(fā)展的競爭和沖突。然而這種單中心體制也受到如下質(zhì)疑：如公共設(shè)施不能代表各種利益，不能滿足各種需求和偏好，從而造成效率的損失；行政層級增加從而導(dǎo)致行政成本上升，效率降低，易陷入等級化的官僚結(jié)構(gòu)危機(jī)，對居民日常需求反應(yīng)遲鈍。具有代表性的單中心體制實(shí)踐包括：在60年代，歐洲的荷蘭成立了大鹿特丹政府，英國成立了大倫敦政府等。多中心體制是指大都市地區(qū)存在相互獨(dú)立的多個(gè)決策中心。在多中心體制下，區(qū)域的劃分和變動以及協(xié)調(diào)組織的建立，都是謀求特定公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)利益的結(jié)果。多中心體制試圖以此來滿足居民的各種需求和偏好。具有代表性的多中心體制實(shí)踐包括：美國的大都市區(qū)規(guī)劃組織（MPO）、德國的柏林—勃蘭登堡都市圈規(guī)劃中的勃蘭登堡城市論壇等[5]。

國內(nèi)學(xué)者對于城市群治理模式的研究主要分為兩類，一類主張通過行政兼并的方式建立新的層級政府。吳超，魏清泉（2004）提出，緩解功能空間與行政區(qū)域的矛盾，短期內(nèi)可以在矛盾特別突出的地區(qū)采用調(diào)整行政區(qū)劃的手段[6]。苗長虹（2007）認(rèn)為，行政區(qū)劃體制的障礙，造成了城市群內(nèi)經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)覆蓋的偏差。正是這種結(jié)構(gòu)性的偏差，造成了城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的諸多問題。從長遠(yuǎn)來看，可通過行政區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并、市縣合并的方式來破除行政區(qū)劃體制的障礙，從而促進(jìn)地區(qū)之間的要素流動和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系[7]。另一類則主張建立松散的城市協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。谷人旭，李廣斌（2006）認(rèn)為應(yīng)建立一個(gè)由各相關(guān)城市政府組成的區(qū)域規(guī)劃與管理常設(shè)機(jī)構(gòu)，為不同層級地方政府間利益對話、交流、碰撞，直至走向融合構(gòu)建一個(gè)互動、互求和利益協(xié)商的平臺[8]。羅小龍，沈建法（2009）認(rèn)為南京都市圈是治理的新尺度，它代表在既有區(qū)域制度和政治地理上出現(xiàn)的新區(qū)域?qū)嶓w。與政府的科層管理相比，都市圈的治理新尺度是非正式的制度安排，是對現(xiàn)有體制的有益補(bǔ)充[9]。

具體到如何治理京津冀城市群，如何破除京津冀一體化發(fā)展中存在的體制機(jī)制障礙，學(xué)者們的觀點(diǎn)大體上也分為兩類：一類主張?jiān)诰┙蚣絽^(qū)域?qū)用嫔辖⒕哂懈邫?quán)威性的政府機(jī)構(gòu)。李瑞，季小江，劉立昆（2013）提出在區(qū)域內(nèi)各自為政的“諸侯經(jīng)濟(jì)”形態(tài)和以GDP為政績考核指標(biāo)的行政制度雙重約束下，中心城市缺少參與區(qū)域合作的動力。只有使經(jīng)濟(jì)區(qū)劃與行政區(qū)劃相統(tǒng)一，將區(qū)域內(nèi)原有的省（市）間影響一體化進(jìn)程的種種利益矛盾通過內(nèi)部化的方式加以解決，才能實(shí)現(xiàn)京津冀的一體化發(fā)展。其認(rèn)為基于地方政府在推動經(jīng)濟(jì)中的強(qiáng)勢地位、特點(diǎn)和作用，在現(xiàn)行體制下不妨根據(jù)國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新趨勢，通過擴(kuò)大、重組行政區(qū)域，使新的行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)區(qū)劃相統(tǒng)一。以京津冀區(qū)域?yàn)槔梢越⒔y(tǒng)一的中央行政大區(qū)[10]。趙弘（2014）建議成立京津冀協(xié)同發(fā)展委員會，這一機(jī)構(gòu)可以和首都的機(jī)構(gòu)組合在一起，由國家主席習(xí)近平兼任委員會主任，以協(xié)調(diào)中央軍委、國務(wù)院單位以及京津冀三地，利用新權(quán)威主義化解京津冀發(fā)展難協(xié)同之頑疾[2]。劉法，蘇楊，段正（2014）認(rèn)為應(yīng)該在國家層面設(shè)置專門機(jī)構(gòu)，以高位統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域合作和一體化的戰(zhàn)略決策，只有這樣才能最大限度地消除地方性行政壁壘[11]。另一類則主張通過地方自主協(xié)調(diào)來進(jìn)行治理。李燕（2010）認(rèn)為在京、津、冀的合作中，可建立由京、津、冀三方政府參與的京津冀區(qū)域合作委員會，其內(nèi)部可設(shè)各種專業(yè)委員會和工作小組，負(fù)責(zé)具體日常事務(wù)，并向常設(shè)化發(fā)展，如可進(jìn)一步設(shè)立京津冀重大基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)管理委員會、京津冀航運(yùn)中心管理委員會等專業(yè)或綜合職能管理機(jī)構(gòu)。其基本職能是總結(jié)三地合作經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)問題、研究解決辦法，為三地政府提供咨詢建議[12]。祝爾娟（2014）則從機(jī)制建立的角度提出，推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展要有配套制度，比如首都財(cái)政、投資共建和投資轉(zhuǎn)移。公共產(chǎn)品的供給要依靠政府和市場機(jī)制的有機(jī)結(jié)合，積極探索用稅收分享制、成本分?jǐn)傊啤⑸鷳B(tài)補(bǔ)償制分類解決盈利性產(chǎn)品、半公益性產(chǎn)品、公益性產(chǎn)品的供給問題[2]。

從總體上看，國內(nèi)外區(qū)域治理的理論研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及京津冀一體化體制機(jī)制的理論研究成果，已經(jīng)為構(gòu)建京津冀城市群尺度的管理體制和機(jī)制提供了豐厚的研究基礎(chǔ)和思想源泉。但以上研究未能深入剖析管理體制和機(jī)制的核心要素，也就未能結(jié)合我國的現(xiàn)狀整合上述城市群治理的兩類主要觀點(diǎn)的優(yōu)勢，形成更加合理的體制機(jī)制。因此，需要進(jìn)一步的研究。本文認(rèn)為城市群管理體制機(jī)制的核心要素為實(shí)現(xiàn)城市群治理中相關(guān)權(quán)力主體與客體時(shí)空尺度的匹配。

3 權(quán)力時(shí)空尺度視角的城市群治理分析

從時(shí)空的角度來認(rèn)識權(quán)力，有助于揭示政府權(quán)力配置形態(tài)的本質(zhì)。權(quán)力主體是權(quán)力的施行者，權(quán)力客體是權(quán)力的作用對象。權(quán)力主體的空間尺度是指權(quán)力主體有能力管轄的空間范圍，權(quán)力客體的空間尺度是指權(quán)力客體存在的空間范圍，如一個(gè)交通項(xiàng)目規(guī)劃權(quán)的權(quán)力主體是規(guī)劃和審批部門，客體是項(xiàng)目本身，權(quán)力主、客體的空間尺度都是項(xiàng)目所在地。權(quán)力主體的時(shí)間尺度是指權(quán)力主體可有效行使權(quán)力的時(shí)間范圍，例如地方政府行政首長的任期；權(quán)力客體的時(shí)間尺度是指權(quán)力客體客觀存在的時(shí)間范圍，例如交通項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)運(yùn)營的全壽命周期、地方政府所負(fù)債務(wù)的償還期限等。權(quán)力主體與客體的時(shí)空關(guān)系在很大程度上決定著資源的配置效率，實(shí)現(xiàn)權(quán)力主、客體時(shí)空尺度的一致，有助于提高資源的配置效率。在城市群治理中需要一體化的是與區(qū)域內(nèi)各城市共同利益相關(guān)的公共事務(wù)，如區(qū)域環(huán)保、區(qū)域交通等。這些公共事務(wù)作為權(quán)力的客體，其空間尺度是城市群。而與之對應(yīng)的權(quán)力主體，其空間尺度則隨采用的治理模式不同而有所變化。

具體來說，我國目前的城市群治理模式大體上分為兩種：一種模式是建立松散的城市協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會、區(qū)域合作與發(fā)展論壇等。在這種模式下，一方面，由于松散的城市協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)并沒有掌控足夠的資源，也就沒有能夠影響各個(gè)城市決策的實(shí)際權(quán)力，故其并不能成為真正的城市群尺度上的權(quán)力主體；另一方面，在現(xiàn)有體制下，不同地區(qū)的地方官員不僅在經(jīng)濟(jì)上為GDP和利稅進(jìn)行競爭，同時(shí)也在政治上為職位晉升而競爭。由于越到高層職位越少，這就在客觀上形成了地方官員競爭中的零和博弈，地方政府很難出現(xiàn)雙贏或多贏的合作激勵(lì)。故現(xiàn)有體制下的各城市政府之間主要是圍繞政績的競爭關(guān)系，對于合作均采取類似于搭便車的機(jī)會主義行為，城市行政級別存在的不對等也阻礙了城市間的有效合作。所以我國難以形成類似于美國各城市政府通過有效合作形成的大都市區(qū)規(guī)劃組織（MPO）這樣的城市群尺度上的權(quán)力主體。根據(jù)以上分析不難看出，我國城市群區(qū)域內(nèi)的權(quán)力主體實(shí)際上還是各個(gè)城市政府，它們的空間尺度依然是各個(gè)城市行政轄區(qū)的范圍。然而城市群尺度上的權(quán)力客體—如區(qū)域環(huán)境保護(hù)、區(qū)域交通體系等—的空間尺度卻為整個(gè)城市群區(qū)域。至此可以得出結(jié)論：在這種模式下，對于需要在城市群內(nèi)實(shí)現(xiàn)一體化的公共事務(wù)的治理中，相關(guān)權(quán)力主體與權(quán)力客體的空間尺度并不一致，松散的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。20世紀(jì)80年代以來，京津冀一體化步伐緩慢就是對此的有力證明。

另一種模式是通過行政區(qū)兼并建立高度集權(quán)的城市群政府（委員會）。在這種模式下，城市群政府高度集權(quán)，自然也就成為了可以控制區(qū)域內(nèi)各個(gè)城市政府決策的新的權(quán)力主體。作為權(quán)力主體，城市群政府的空間尺度為城市群。雖然這種治理模式有利于統(tǒng)一協(xié)調(diào)各城市政府，在空間尺度為城市群的公共產(chǎn)品的供給中，實(shí)現(xiàn)權(quán)力主體與權(quán)力客體空間尺度的一致，進(jìn)而有利于有效地供給城市群尺度上的公共產(chǎn)品。然而，高度集權(quán)的城市群政府作為各城市政府之上的一級行政機(jī)構(gòu)，它并不僅僅管理空間尺度為城市群的公共事務(wù)，同時(shí)也難免涉及到空間尺度為各城市的公共事務(wù)。在處理空間尺度為城市的公共事務(wù)的過程中，就會出現(xiàn)權(quán)力主體與客體空間尺度不一致的問題，進(jìn)而致使高度集權(quán)的城市群政府難以高效地發(fā)揮作用。換言之，各城市居民對公共服務(wù)的需求是千差萬別的，對這些需求的有效滿足需要決策者能夠及時(shí)準(zhǔn)確地了解各城市具體的時(shí)空知識，而高昂的信息獲取成本使得高層級政府難以及時(shí)準(zhǔn)確地獲取相應(yīng)的時(shí)空知識，進(jìn)而難以針對城市的具體問題做出科學(xué)決策，最終導(dǎo)致公共資源配置效率較低。

4 京津冀一體化體制機(jī)制創(chuàng)新的思路及建議

根據(jù)前文分析，本文認(rèn)為上述兩種城市群治理模式均難以有效促進(jìn)區(qū)域一體化協(xié)調(diào)發(fā)展，可以整合兩種模式的優(yōu)勢，形成第三種模式。從近期來看，可成立針對相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行協(xié)調(diào)的權(quán)力機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)并不是一般意義上的協(xié)調(diào)組織，不僅僅是一個(gè)溝通交流的平臺，更是具備實(shí)際的資源分配職能的權(quán)力機(jī)構(gòu)，對于這些實(shí)際資源的形式，可以借鑒歐盟在區(qū)域政策中設(shè)立結(jié)構(gòu)基金、凝聚基金、團(tuán)結(jié)基金等專項(xiàng)基金的經(jīng)驗(yàn)，在京津冀城市群層面設(shè)立環(huán)保基金、交通基金等專項(xiàng)基金。在京津冀城市群尺度上建立專業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是必要的，因?yàn)閰^(qū)域一體化過程中，整個(gè)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、區(qū)域交通體系構(gòu)建等作為權(quán)力客體，其空間尺度為城市群，所以必須有與之空間尺度相一致的權(quán)力主體。同時(shí)權(quán)力主、客體的時(shí)間尺度也需要匹配起來，避免城市政府過度追求政績而作出短期行為。需要強(qiáng)調(diào)的是，該專業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)并不是包攬城市群內(nèi)所有行政權(quán)力的新的一級政府—城市群政府，而是僅負(fù)責(zé)空間尺度為城市群的相關(guān)公共事務(wù)，是由包括中央政府代表、區(qū)域內(nèi)地方政府代表、公眾代表、企業(yè)家代表和學(xué)者等不同的利益主體組成的專業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在構(gòu)建了相關(guān)的專業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之后，還應(yīng)當(dāng)建立規(guī)范的議事和決策程序，可仿照MPO以不同比例多數(shù)通過的投票方式讓各利益主體表達(dá)訴求。長期來看，可通過推動地方分權(quán)以促進(jìn)城市政府有效合作。通過地方分權(quán)可使地方公眾在地方政府行政首長任免過程中發(fā)揮很大的作用，就容易實(shí)現(xiàn)地方政府與當(dāng)?shù)孛癖姷睦嫦嚓P(guān)和激勵(lì)相容。如果城市政府之間的合作會給當(dāng)?shù)毓妿砝妫胤秸畡t傾向于合作，于是分權(quán)可使得各地方政府之間形成能夠發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用的、有效的合作機(jī)構(gòu)，這種機(jī)構(gòu)可視為空間尺度為城市群的權(quán)力主體。從而可實(shí)現(xiàn)空間尺度為城市群的公共事務(wù)處理中，權(quán)力主體與客體空間尺度的一致，進(jìn)而提高資源的配置效率，促進(jìn)區(qū)域一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。同樣這種合作機(jī)構(gòu)也是僅作用于空間尺度為城市群的公共事務(wù)。

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