行業治理：建國以來我國電影產業管理政策的系統梳理與趨勢展望

劉吉發 林靜靜

（長安大學 政治與行政學院，陜西 西安710064）

一、建國以來我國電影管理政策發展的歷史演進

（一）建國以來我國電影管理政策發展的歷史演進

1.國營體制形式下的積極探索（1949～1992年）。建國初期，國營體制下的電影業作為政府宣傳和教化的工具，受到較為嚴格的行政控制，直至改革開放后，電影業的發展問題才進入專家學者們的關注領域。許多專家認為，統購包銷的計劃經濟分配方式，急需一場改革。1979年，國家增加了用于電影發行放映事業的生產基金，并探索中央與地方財政扶持的“二八”留成制，為我國電影行業的發展提供了一定程度上的資金保障。1984年，中央頒布《中共中央關于經濟體制改革的決定》，電影業具有了企業性質，事業單位企業化經營的電影業管理模式由此產生。隨后幾年里，我國電影業進行了浮動價格機制、多種結算方式并舉的探索，中國電影產業邁出了改革的第一步，電影事業市場化運作就在這種緩慢發展的環境下產生。

2.市場經濟格局下的改革與調整（1993～2000年）。進入20世紀90年代，伴隨經濟體制的轉型，電影業也展開了市場化體制改革。1993年，廣電部頒布《關于當前深化電影行業機制改革的若干意見》，改變“統購統銷”的傳統分配方式；1994年，廣電部頒布《關于進一步深化行業機制改革的通知》，允許擁有影片發行權的單位直接向各級發行、放映單位發行影片，電影市場主體的活力被激發；1995年，廣電部《關于改革故事影片攝制管理工作的規定》出臺，放寬了故事片的拍攝出品權，是對制片行業傳統管理模式的重要創新。在一系列權威文件的指導下，各級行政部門又相繼進行大片分賬制、院線制改革、電影股份制等政策創新，不斷補充完善已有政策。總體來說，這一時期我國電影主體的市場競爭意識逐漸蘇醒，電影業朝著統一開放的市場格局大步邁進，電影政策數量較多，針對性也較強，但系統性的政策尚不健全。

3.經濟全球化背景下的全面推進（2001年以來）。2001年，中國加入 WTO，電影業開始卷入全球化的競爭，這一時期的電影產業政策演變主要體現在：首先，在電影發行放映機制方面，2001年，廣電總局與文化部聯合頒發《關于改革電影發行放映機制的實施細則》，鼓勵區域間影院合作經營，徹底結束了傳統的統購包銷模式。其次，在電影市場準入方面，《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》《電影企業經營資格準入暫行規定》相繼出爐，允許港資、外資進入中國內地電影市場，融資主體多元化初步顯現。“這些文件在推動國有電影機構改革生產關系的同時，采取了從制作到放映到發行，從內資到港資臺資到外資的開放順序，釋放了電影的生產力”。［1］最后，在電影體制改革上，2009年，廣電總局頒布《關于深入推進電影改革發展的若干措施的通知》，從電影事業轉企改制、電影數字化發展、“走出去”戰略等角度全面深化電影體制改革。2010年，國務院辦公廳頒布《關于促進電影產業繁榮發展的指導意見》，提出推進我國電影產業體制改革的十大具體措施，成為“新時期指導我國電影產業發展的綱領性文件”。［2］這一時期的電影產業改革力度進一步加大，政策也更加符合產業發展的內在規律，我國電影產業的發展空間得到空前釋放。

（二）建國以來我國電影產業管理政策的演變特征

1.電影產業管理政策的整體效應不斷提升。從建國以來的電影政策來看，政策理念逐漸由隨機性向整體性轉變。例如，發行體制全面改革開始后，《關于當前深化電影行業機制改革的若干意見》《關于進一步深化行業機制改革的通知》《關于改革故事影片攝制管理工作的規定》，作為我國電影產業的三大權威文件，引發電影業的改革浪潮。隨后出臺的各級行政法規、條例則依循三大文件，有針對性的進行補充完善。伴隨電影行業體制機制的深化改革，電影產業管理政策逐漸由分散走向整體，由重針對性走向重全局性，政策的整體效益不斷提升，內容完整、結構合理的產業發展政策體系正在逐步形成。

2.電影產業管理政策的法制化程度不斷加強。從計劃經濟時代的行政指令、“意見”、“談話”，到現在的政策法規、部門規章，我國電影產業管理政策逐步系統化、程序化、法制化，為電影業的產業化進程提供全局引領。特別值得注意的是醞釀已久的《電影產業促進法》征求意見稿于2011年12月15日在國務院法制辦公室公布。該意見稿對降低電影拍攝準入門檻、對偷漏瞞報票房、貼片廣告進行監管，以及對電影拍攝、發行、放映進行稅收優惠等規定，引發社會關注，必將為我國電影產業發展產生里程碑式的意義。

二、我國電影產業管理政策的三維局限

（一）第一維局限：電影產業政策管理主體混亂

一方面，“三縱四橫”的管理格局條塊分割。“三縱”指文化、廣電、新聞出版分業種管理格局；“四橫”指從中央到地方的四級垂直管理格局。我國這種縱橫交錯的管理格局使得資源整合困難，造成管理上的條塊分割；另一方面，發行放映體制政企合一。中國電影發行放映公司作為管理全國電影發行放映業務的企業機構，隸屬于廣播電影電視部，各大區公司建制為各省、市發行機構，配合管理各省市電影發行放映工作。這種管理體制在電影業產業化發展進程中起到了積極作用，但仍存在政企不分的現象，影響政府管理效率。

（二）第二維局限：電影產業管理政策內容不健全

隨著電影體制改革的持續推進，我國電影產業管理政策在體系建設和內容規定上也不斷完善，但仍與電影產業的發展要求存在一定差距。盡管現有政策法規對我國電影產業從多方面進行了規范化管理，但相比于國家法律、行政法規權威性不足。許多發達國家都將電影產業管理上升到國家法律層面，而我國《電影法》至今仍未出臺，還需加緊制定。

（三）第三維局限：電影分級制度尚未建立

我國至今沒有實施電影分級制，這就意味著影片要力求符合每一位觀眾的口味，這難免造成影片類型單一化或同質化。同時，我國電影產業實行嚴格的審查制度，盡管審查環節嚴密，審查標準嚴格，“但在實際操作層面，反而不能發揮它應有的功能。一些在國外作為限制級的電影反而在我國一刀未剪的予以公映通過，比如《達芬奇密碼》”。［3］當然除了審查的問題，本身影片的質量和票房號召力也是部分國產影片進不了院線的原因之一，但是無法否認，目前的審查制度已經跟不上電影產業化發展的步伐。

三、完善我國電影產業管理政策的治理路徑

（一）協調統一電影產業政策管理主體

自2004年以來，我國開始對文化市場實施統一綜合執法的探索，合并試點地區文化局、廣電局、新聞出版局，設立“文化廣電新聞出版局”。隨后，中宣部等部門聯合下發《關于進一步理順地方電影管理體制的通知》，在全國范圍內大刀闊斧進行電影行政管理體制改革，“這一舉措將從根本上解決長期存在的電影管理體制中中央與地方、制片與發行放映上下錯位的問題，實現電影制片、發行、放映從中央到地方的統一歸口管理”。［4］未來發展中，大部制改革仍然是電影產業管理的重要趨勢。在2013年召開的兩會上，原來相互獨立的新聞出版總署和廣播電影電視總局合并為“新聞出版廣電總局”，這一改革是對大部制理念的有效踐行，而各級政府部門如何進行職能調整，真正形成權責一致的電影行政管理體制，則成為未來面臨的重要課題。

（二）構建以《電影產業促進法》為核心的政策體系

我們應構建以電影法為核心的三層級政策體系。首先，加緊制定出臺一部電影產業的根本大法。目前，《電影產業促進法》（征求意見稿）已結束，國家立法部門應加快立法進程，著重對降低電影拍攝準入門檻、偷漏瞞報票房以及電影拍攝、發行、放映的稅收優惠等引發關注的意見進行深入研究探討，盡快出臺《電影產業促進法》，為我國電影產業管理提供法律保障。其次，以部門制定的規章為保障，補充完善電影產業財政稅收優惠政策、電影審查制度、電影知識產權保護政策、電影后產品開放和保護政策等配套法規制度。最后，以地方性法規為主體，由各地方政府為主導，出臺符合地域發展特色的補充政策，從而從中央到地方形成以法律為最高權威，以各級行政規章為補充的政策體系，不斷提高我國電影產業管理的法制化水平。

（三）加快實施電影產業“分級制”的步伐

電影分級制將未成年觀眾和成人觀眾區別服務，有利于保護未成年人的利益，滿足不同層次消費者的需求。美國是較早實施電影“分級制”的國家，其電影分級制由美國電影協會制定，“主要分為：G級：大眾級，所有年齡均可觀看大眾級，適合所有年齡段的人觀看；PG級：普通級，建議在父母的陪伴下觀看，有些鏡頭可能讓人產生不適感；PG－13級：普通級，但不適于13歲以下兒童；特別輔導級，13歲以下兒童尤其要有父母陪同觀看；R級：限制級，17歲以下必須由父母或者監護陪伴才能觀看；NC－17級：17歲或者以下不可觀看”。［5］在我國的特殊國情下，電影分級制度除關注年齡差異，還涉及到地域、城鄉差距、文化水平等各方面問題。在建立符合我國國情的分級制度，需要注意幾個方面：一是按照年齡構成設置分級制度。借鑒美國做法，將影片設置17歲以下、15歲以下、13歲以下等不同等級，以保障兒童的心理健康；二是按照區域發展狀況設置分級制度。由于我國東西部在經濟發展水平、思想開放程度等方面差距較大，“如果在分級制制定上不考慮觀眾的接受能力的差別，而采取統一標準會造成不良影響。”［6］因此，在電影等級設計中應全面考慮地域差異，制定區域化分級制。

電影產業的持續發展，離不開中國電影產業管理政策的支持與保障。從建國以來至今，中國的電影產業管理模式不斷變化，從計劃經濟體制下的行政指令性管理到市場經濟體制下的宏觀管理調控，從事業管理到產業化轉型，我國的電影業在政府管理下不斷發展壯大，電影管理政策也在逐漸成熟。但同時，我們必須要看到，我國的電影產業管理政策仍存在內容不夠健全、缺乏法律權威等不足。如何克服現實困境，完善電影產業管理政策，是當下電影產業發展面臨的緊迫任務。

［1］朱玉卿.我國電影管理體制研究［J］.中國電影市場，2011，（4）.

［2］韓云杰.產業化改革以來電影政策綜述［N］.中國電影報，2012，（2）.

［3］蔣茂凝.我國傳媒產業法律規制的調整與完善［J］.湘潭大學學報（哲學社會科學版），2005，（7）.

［4］余翼.20世紀90年代以來中國電影產業管理政策研究［D］.長沙：湖南大學，2010.

［5］金冠軍，王玉明.電影產業概論［M］.上海：復旦大學出版社，2012.

［6］王凱瑟.中國電影產業扶植政策的發展與反思［J］.神州，2013，（1）.