論執法者的德性

吳曉蓉

（湖南科技大學 馬克思主義學院，湖南 湘潭411201）

執法①執法有廣義和狹義之分。廣義的執法包括司法執法和行政執法，狹義的執法僅指行政執法，本文所討論的執法僅指狹義上的執法。是聯結立法和守法的環節，是法治的關鍵性環節。執法也是執法者與行政相對人合作的過程，其德性是行政相對人自愿與他們合作，共同促進執法價值目標實現的道德基礎。

一

執法是法治價值目標得以實現的一個環節，執法把應然的權利義務轉變為現實的權利義務，把靜態的社會秩序轉變為動態的社會秩序。

首先，執法使應然的權利義務轉變為現實的權利義務。立法所創制的法律規范通過為人們設定權利義務來體現法治的價值，而執法則通過保障行政相對人的權利和督促行政相對人履行義務來把應然的權利義務轉變為現實的權利義務，以實現社會成員在享有權利和履行義務方面的公正性。

保障行政相對人的權利，使立法所設定的應然權利轉變為現實的權利。立法對社會成員所享有的權利進行了設定，但權利在立法階段還只是應然的權利，應然的權利只有轉變為現實的權利才有意義。從應然權利到現實權利的轉變需要一定的中介，“如果現有權利中的抽象設定和普遍要求，不通過權利的實現這一中介環節，轉化為公民的具體單個的行為，那么現有權利中的基本設定就不能在實際的社會生活中得以實現，因而不可避免的成為一紙空文。”［1］（P55）執法就是法律文本中的權利轉變為現實權利的中介。對于行政相對人的權利，立法機關所立之法相當于是給行政相對人開具的“權利支票”，執法機關則類似于“權利銀行”，執法活動相當于“權利銀行”的“承兌行為”。執法機關的任務之一就是通過執法來幫助行政相對人把“權利支票”所承諾的權利承兌成現實的權利。行政相對人手中所持有的“權利支票”如果沒有“權利銀行”的“承兌行為”，手中所持有的“權利支票”就會成為“空頭支票”。當行政相對人的權利受到侵害時，執法機關還要通過排除阻礙來保障他們權利的落實，這也是執法機關的職責和義務。“公民的權利就是官員的義務。就這個問題來說，公民有權利要求官員代表他使用暴力。公民有權利要求警察逮捕一個竊賊追加贓物，和這種權利有相互關系的是警察的相等的義務——他有這樣做的義務。”［2］（P351）對于行政相對人來說，他們可以主張權利，也可以放棄權利，但執法機關不能放棄其職能和義務，執法機關應主動的保護行政相對人的權利不受侵害，具有主動性的特點。

督促行政相對人履行義務，使立法所設定的應然義務轉變為現實的義務。“對于每項權利來講，必須存在由他人承擔的相應的義務。”［3］（P121）“沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務。”［4］（P610）“如果一切權利都在一邊，一切義務都在另一邊，那末整體就要瓦解。”［5］（P173）立法為人們設定權利的同時也為人們設定了相應的義務，權利義務之間的邏輯相關性意味著權利的落實離不開義務的履行。因而，執法機關不僅要保障行政相對人享有的權利，還應督促行政相對人切實履行他們的義務，“雖然義務的源頭是自愿的，但必須有強迫性的程序保證那些人的服從，因為它們受制于那種自愿同意所創立的法律。除了立法機構外，必須還有執行法律的行政機構，也必須要有保證強制執行行政命令的法院。”［6］（P5）法律義務具有不可選擇性的特點，但并不代表現實中法律義務都得到了履行。米爾恩認為法律義務的不可選擇性并沒有在生理和心理上排除選擇，這使得法律義務不能在事實上排除選擇，從而使得法律義務的履行在現實中會出現困難，人們仍可能會規避、逃避法律義務的履行。因此，通過執法機關的介入來督促行政相對人去履行義務就很有必要。

其次，執法使靜態的社會秩序轉變為動態的社會秩序。執法者通過其執法行為對社會生活和經濟生活進行干預，使各種社會關系達到最大限度的和諧，使法律文本中靜態的社會秩序轉變為現實生活中動態的社會秩序。從根本上來說，執法機關是承擔維護社會公共秩序職能的重要機構，維護社會秩序是執法的根本目的，“維護秩序是執法官員花費時間最多的一項業務。”［7］（P32）立法通過創制法律為社會秩序的形成提供了基本的條件和框架，但立法所設計的秩序還只是停留于法律文本中的靜態秩序。當立法所設計的靜態秩序轉變為現實中的秩序時，往往會受阻或發生困難，因為“秩序的代價是自由”。當秩序和自由相沖突時，人們有時會為了自由而犧牲秩序。因此，人們對人的內在本性進行限制的法律規范，并不總會遵守。所以，立法雖然為人們的行為設定了邊界，但無法指望所有的人都能自覺地、有意識地按照法律的規定去行為，以把靜態的秩序轉變為動態的秩序，這就需要執法的介入。執法是通過執法行為影響行政相對人的行為來實現靜態的社會秩序轉變為動態的社會秩序這一目的。

根據執法行為對行政相對人權利義務影響的不同，執法可分為四類：一是賦予、暫停或取消行政相對人某種法律資格的執法。二是授予、限制或剝奪行政相對人某種法律權益的執法。三是加予、減少或免除行政相對人某種法律義務的執法。四是解決處理行政相對人某一爭議的執法。［8］（P299）執法或是通過肯定性的執法行為使行政相對人有權從事某項職業、工作，或有權做某事來確認社會秩序，或是通過限定性的執法行為來限制行政相對人行為的權利和自由以此來確立社會秩序，或是通過否定性的執法行為來禁止行政相對人從事某種活動來確立社會秩序。所以，執法活動對動態社會秩序的建構主要是通過三種方式來實現：一是事先預防，即在違法行為尚未發生之前，執法機關就已采取措施防止違法行為的發生。二是事中阻止，即當違法行為已經發生或正在發生時，執法機關應立即采取措施阻止和中斷違法行為的繼續。三是事后補救，即當違法行為已經結束，社會秩序已遭到破壞時，執法機關應采取相應的強制補救措施，以恢復、保障正常秩序的進行。執法機關通過強制力的運用使得執法部門可以及時有效地采取措施去制止和制裁違法的行為，以此建構社會秩序。

二

執法價值目標的實現是執法者與行政相對人合作的過程和結果，執法者在合作關系中是權力主體也是義務主體，他們通過行使執法權和履行職責來實現與行政相對人的合作，來促進執法價值目標的實現。

行政相對人與執法者是合作的關系，但不能奢望所有行政相對人都能主動的行為，因而不排除執法者單方的、強制性的執法行為。這樣，執法場域中對于執法者來說就存在著強制的與平等互動的兩個區域：一個是行政機關與行政相對人之間以支配和服從關系相處的強制領域；一個是行政機關與行政相對人以平等或對等的關系進行互動的非強制領域。［9］（P20）強制區域的執法者作為權力主體，執法行為可由執法者單方面作出，通過強制執行完成，這也體現了行政相對人非自愿合作的必要性。平等互動區域的執法者是作為義務主體而存在，執法行為不能由執法者單方面作出，而是需要行政相對人的互動合作才能成立，需要行政相對人的配合、協助才能完成，這也體現了行政相對人的自愿合作。強制的與平等互動的兩個執法區域和執法者權力與行政相對人義務、執法者義務與行政相對人權利這兩種行政法律關系相對應，為此，我們可從兩種行政法律關系中來具體分析執法者的角色。

在執法者權力——行政相對人義務的關系中，執法者是權力主體。作為權力主體的執法者往往是行政相對人的“損益者”，強制的執法區域往往存在于這一行政法律關系中。執法者作為權力主體，執法權是一種公權力，它不同于私權，它排除了選擇。當行政相對人主動履行義務時，執法者在其中的作用是通過履行其職責來讓行政相對人的義務得以履行，從而表現為行政相對人和執法者之間是平等、自愿的合作關系。但法律義務的不可選擇性和行政相對人在心理、生理上的可選擇性，作為義務主體的行政相對人不總是會主動履行其法定的義務，當行政相對人不履行其義務時，作為權力主體的執法者就可行使執法權強制性的對行政相對人作出處理的決定，要求行政相對人要服從、接受這一決定。在強制性的執法行為中，如果沒有執法者主動的執法行為，行政相對人的義務就會因行政相對人的不主動履行而不能落實。

在執法者義務——行政相對人權利的關系中，執法者是義務主體。作為義務主體的執法者往往是行政相對人利益的“授益者”，平等互動式的執法區域往往存在于這一行政法律關系中。權利可選擇性的特點，使得行政相對人可以主張享有自己的權利，也可以選擇放棄自己權利的享有，但執法者卻不能因為行政相對人選擇放棄權利而放棄其職責（義務）的履行。所以，在具體的執法活動中，在有些情況下，雖然行政相對人放棄了自己的權利，執法者卻不能放棄自己的職責，執法者必須履行自己的職責來保障行政相對人的權利。

總之，作為權力主體和義務主體的執法者，其權力和義務都具有不可放棄性，執法者義務的履行往往是通過執法權的使用來實現，執法者行使權力也是為了更好地履行其職責。因而，執法應強調執法者的義務和責任，而不是權力，尤其是作為權力主體的執法者在單方面行使執法權進行執法時，更應該自我約束執法權，以實現執法的公正性。

三

執法者與行政相對人在行為上表現為合作的關系，要求執法者弱化執法行為的強制性而增強執法行為的可接受性、尊重行政相對人的人權，這需要執法者具有服務、效率、公正的德性。

服務的德性。行政機關在本質上既是執法機關又是服務機關，是通過執法為公眾提供服務的國家機關。［10］（P139）從這一意義上來說，執法者是服務者，服務是執法的核心內容，是執法者最基本的職責和使命，也是規范執法權運行的價值坐標。執法所提供的服務是區別于私人服務的公共服務，這體現為執法的機構是國家行政機構，執法者提供服務的依據是法律。執法所提供的是無償性和非盈利性的服務，即執法機關無償為行政相對人提供公共服務，行政相對人不需要為執法者的服務行為支付報酬，而只需要履行自己相應的義務。執法者提供服務的行為不是一種商業性行為，執法者不像私人服務者那樣提供了服務就能得到相應的經濟回報。所以，執法者為行政相對人提供高質量的服務除了制度的因素，還取決于他們自身的服務意識和服務精神。

首先，樹立“以人為本、執法為民”的服務理念。執法者能否成為一個優秀的“公共服務者”，能否提供高質量的服務，取決于他是否具有執法為民的執法理念和為民執法的信仰。執法為民的服務理念就是執法者要摒棄權力為本、權力至上的觀念和思想，要把維護廣大人民群眾的根本利益作為執法工作的出發點和落腳點，從廣大人民的根本需要出發提供服務，做到“權為民所用、利為民所謀”。執法提供的是公共服務，他們服務的對象是行政相對人，而不是顧客，執法者不僅要關注行政相對人的需要，還要把行政相對人看成是與自己互有權利義務關系的主體，在雙方之間進行平等的對話與交流。當執法為民成為執法者的執法理念和執法信仰，堅持以為廣大人民提供優質的服務為旨歸時，執法者在執法過程中就會優先考慮行政相對人的利益而不是個人的利益。當執法者樹立“執法為民”的理念時，執法者才不會利益執法，而是一心為行政相對人提供優質的公共服務。其次，樹立公共利益至上的公共意識。公共利益是公共服務活動的目標而非副產品，公共服務者應追求公共利益的最大化，應具有公共利益至上的公共意識，“一個人能否成為一個合格的行政人員，取決于他能否建立和是否擁有這種信仰。”［11］（P232）在執法的過程中，執法者作為公共服務者，應恰當處理自己的個人利益或部門利益與公共利益之間的關系。執法者在執法活動中應將個人利益與執法部門的特殊利益被公共利益所取代，而不能用個人利益或部門利益來代替公共利益，不應追求自身利益或部門利益的最大化，而應將公共利益置于最高的地位，以增進公共利益的實現。馬克思指出：“在選擇職業時，我們應該遵循的主要指針是人類的幸福和我們自身的完美。不應認為，這兩種利益會彼此敵對、互相沖突，一種利益必須消滅另一種利益；相反，人類的本性是這樣的：人只有為同時代人的完美、為他們的幸福而工作，自己才能達到完美。”［12］（P459）當執法者將私人利益置于公共利益之上時，很容易造成對行政相對人權利的侵害。“行政主體是‘必要之惡（necessary evil）’，它的產生和發展在應然層面應該服務于和服從于‘公益’，但在實然層面卻是行政官員因謀取‘私利’而侵犯行政相對人之權利。”［13］（P141－142）執法者作為公權力的公共服務者，在執法過程中不可避免地會面臨著自身的利益與行政相對人的利益發生矛盾和沖突，或執法部門的特殊利益與公共利益發生矛盾和沖突的情況。面對利益矛盾和沖突，執法者唯有樹立起公共利益至上的服務意識，才能正確處理好個人利益與公共利益之間的關系，才能在個人利益與公共利益之間找到一個均衡點。

效率的德性。一般而言，效率也就是便利和節儉，便利可表述為辦事速度快、費時少，節儉可表述為投入和產出的比率。米爾恩認為便利和節儉都是工具性行為。根據康德的觀點，道德命令和非道德命令的區別相當于絕對命令和假定命令之間的區別，絕對命令是道德命令，假定命令是非道德命令。絕對命令是主體不能自行解除而只能通過遵從才能解除他的命令。假言命令是主體不需要遵從也可以自行解除的命令。工具性行為及其命令是假言命令，是非道德命令，所以便利和節儉不是絕對命令，也不是道德命令，“效率是工具性行為的特殊美德。但它自身并非就是一種道德美德。”［4］（P41）效率是一種工具性的美德，是不是說效率就不能成為執法者的一種美德呢？

效率自身本來不是一種美德，但效率是執法的生命，效率對于執法者而言是絕對命令，執法者不能自行解除這一命令，只能通過遵守來解除它，效率對于執法者而言，也是一種美德。首先，效率是執法的生命。執法是法治社會進行社會公共事務管理提供公共服務的一部分，執法機關及其工作人員依法進行社會公共事務管理和提供公共服務是執法機關的一種基本職能，管理和服務一般是以追求效率為主要目的。羅森布魯姆指出，在20世紀初至40年代，這一時期對整個公共行政領域最大的影響在于將原先“善”與“惡”的觀念用“投入”與”產出”的比例加以表現，同時，各項對善惡的價值判斷也都轉換為用“效率”和“無效率”這兩項指標來加以顯示。［14］（P422）其次，效率對于執法者而言是絕對命令，執法者不能自行解除這一命令，一個完全無效率的執法者沒有能力去滿足公正執法的道德要求，所以，效率也應是執法者的一種美德。

效率對于執法者包含三層含義。首先，從時間維度上來說，效率要求執法者應以最快的速度、最短的時間完成執法工作。這一要求是由正義的本性所決定，正如英國有句諺語所言，“遲到的正義為非正義”。貝卡利亞語也認為：“懲罰犯罪的刑罰越是迅速和及時，就越是公正和有益”。杰伊也指出：“過去的歷史表明，將正義運送到每個人的家門口的益處是顯而易見的，然而，如何以一種有益的方式做到這一點，就遠不是那么清楚的了。”［15］（P3）執法應以最快的速度運送正義。如現在所發生的許多與食品安全問題有關的事件，如果相關的執法部門如工商部門、質檢部門能及時的查處并公布，有毒食品及時得以查封，人們的知情權才能得以體現，人們的生命權、健康權才能得到保護。其次，從執法產出與執法行為所耗費的人、財、物之間的比率關系來說，效率要求執法者應投入最少的執法成本來獲得最大程度的執法效益。執法成本過高，也會嚴重影響執法活動地完成。最后，堅持效率優先、兼顧公正的原則。效率優先不是說可以忽視或漠視執法的公正性，執法應在堅持“效率優先、兼顧公正”［11］（P138）為原則的基礎上實現效率和公正的統一。高效執法在一定程度上制約著公正的實現，如果沒有效率，執法機關就不能及時有效地依法進行社會公共事務的管理，生產生活秩序就會陷人無序狀態，也就沒有公平可言。反過來，公正執法又會影響執法效率，行政相對人如果認為執法是公正的，就會自覺、主動的配合執法，認真履行其法定義務，這樣執法的效率就高。所以，執法者不能為了追求效率而以犧牲公正為代價。

公正的德性。公正是執法者必須具備的美德，“法律訓練（教導）執法者根據法意解釋并應用一切條例，對于法律所沒有周詳的地方，讓他們遵從法律的原來精神，公正地加以處理和裁決。”［16］（P171）公正要求執法者在執法過程中應平等地對待行政相對人，注重程序公正和實體公正的統一、剛正執法。

首先，平等對待行政相對人。平等對待行政相對人要求執法者在執法時應按照相同的原則或標準對待相同情況下的行政相對人，不偏私、不歧視。執法者在執法時對所有的行政相對人都應一視同仁，要克制自己的私心和偏見，平等的對待行政相對人。這體現在執法者對待行政相對人權利和義務的態度上，執法者要一視同仁的保障行政相對人的權利，也要一視同仁的要求行政相對人履行義務，不能因為他們身份、地位的不同而區別對待，更不得濫用自由裁量權，作出對行政相對人不公正的執法決定。平等對待行政相對人是執法公正的根本要求。“當不定期地、任意地、或有歧視地執行法律時，法規的執行就有失公允。也就是說，不是對所有的人都公平執法的時候，這時法規執行就是不公正的。”［17］（P150）平等對待行政相對人也是建立起行政相對人和執法者之間信任關系的基本要求。行政相對人作為權利主體，在行政法律關系中享有平等對待的權利，執法者作為義務主體，有按照平等的原則對待行政相對人的義務。

其次，注重程序公正和實體公正的統一。程序公正是公正執法的前提，對確保執法的公正性具有不可替代的作用。《公安民警執法過錯案例點評》中所列舉的錯案中，其中有37起刑事錯案和47起行政錯案涉及程序錯誤，公安民警在辦案過程中要么不按法定程序辦案，要么適用程序不規范，要么適用程序錯誤，要么適用程序部分有缺陷。公正的程序還可以防止執法權的濫用。“法治有兩種含義，一是國家的法律適用于所有公民，一是國家的權力必須通過既定的正式程序行使。”［18］（P65）公正的程序通過限制執法權的姿意妄為，有效保障執法的公正。實體公正包含一般公正與個別公正。立法者對社會利益進行公正的分配是實體的一般公正，執法者與司法者按照一般公正的要求，公正執法與公正司法是實體的個別公正。執法的實體公正意味著執法的結果對于行政相對人來說是相同的情況相同對等，而不是區別對待。執法的實體公正還意味著行政相對人應得所當得，沒有受到錯誤的處罰。如果執法者對沒有實施違法行為的人進行行政處罰，這種處罰在執法者看來可能是符合法律規定的，但事實上執法者的執法決定并不符合法律的規定，行政相對人是錯誤的受到執法者的處罰，這種執法結果對于行政相對人就是不公正的，因為行政相對人是得所不當得。

最后，剛正執法。剛正執法是公正執法的保障，是公正執法的要求和體現。“法律應當是鐵面無私的，每一具體案件中的執法者也應當是鐵面無私的。”［19］（P73）剛正執法要求執法者具有勇于斗爭和堅持不懈的精神。執法者面對違法犯罪行為通常表現出三種態度和行為：一種是因怕得罪人、礙于情面或害怕而放棄執法，這是怯懦的表現；一種是出于義憤而直接、盲目的采取行動，這是魯莽的表現；一種就是不放棄也不盲目的進行執法。怯懦和魯莽的態度和行為都不可取，兩者都無法很好地制止違法行為。面對違法行為，需要的是勇敢。執法者面對違法行為時，應不怯懦、不魯莽，而是保持鎮靜，運用頭腦來思考和判斷，進行冷靜的分析，然后采取最好的方式去制止違法犯罪行為，在必要的時候能做出自我的犧牲。執法者還要有承受和持續地忍受為實現正義目標所需要的種種艱難和努力的意志力。執法者面對違法行為時的怯懦，主要來自外部和內部兩方面的障礙，一方面是來自外部的阻礙，另一方面是來自內心的不堅持，如情緒消極、信心不足等。執法者在執法的過程中應克服對外部危險的恐懼，也應克服內心的軟弱和不夠堅強，這樣才能自覺地調整和支配自己的行動，才能克服眼前所遇到的困難和危險，做到嚴格執法。

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