我國地方政府行政程序規定研究

賀愛英

（長春工業大學 政治與行政學院，吉林 長春130012）

一、我國有關行政程序法律、法規現狀

在我國一些相關立法中對無效行政行為已有所涉及。例如在我國《行政處罰法》中，就使用了“行政處罰無效”等前瞻性的法律術語，但是此處無效的原因又被其他法律規定為可撤銷的范圍內，并不必然導致無效。對沒有法定依據的行政處罰，以及不遵守法定程序的行政處罰，《行政處罰法》直接給予無效的規定，而且這種無效的效力是自始、當然、確定無效。但是在《中華人民共和國行政訴訟法》的相關規定中，陳述為有違反法定程序的，人民法院可以根據情節判決撤銷或者部分撤銷，這樣就導致了相對人的合法權益不能得到合理的保護，沒有法定依據違法的行政行為不能完全歸于無效行政行為。

最高人民法院的司法解釋，為無效行政行為的立法帶來了新突破，增設了確認無效判決。但是這種增設又僅僅局限在形式上和表面上，并沒有像其他大陸法系國家進行詳細列舉，直接明確無效判決需要滿足的程序要件和實質要件。這也就導致了有些法院對法條的理解不夠或根本不予執行，例如法院本應該對無效行政行為直接適用確認無效判決，但確適用撤銷判決予以代替；或者置若罔聞，隨意適用確認無效判決，對本該適用撤銷判決及變更判決的行政行為，直接適用確認無效判決，導致相對人的權益得不到有效保護。

《中華人民共和國專利法》和《中華人民共和國土地管理法》等其他行政法律、法規在后續重新修訂中，也注重了對相對人權益的保護，以及對行政機關違法情況進行了列舉和明確了處罰措施。這些行政法律法規的修訂與修改體現了行政法學研究的日益深入。但是，我們通過對這些法條無效的規定與無效行政行為理論的比較，我們不難發現，這些法律中的行政行為“無效”的含義，又與德國、法國等其他大陸法系國家和地區的無效行政行為理論并不完全等同。它是外延十分廣泛的概念，它們包括行政行為自始無效，同時我們也能看出又包括了行政行為被撤銷、確認、變更或者廢止。

從國家層面上說，對行政行為的研究、立法都隨著國家法律、法規的健全逐漸向有利于相對人權益的角度上出發，通過賦予相對人對重大且明顯違法的行政行為抵抗權，也即是通過相對人行使抵抗權限制了無效行政行為的執行；通過賦予相對人對無效的行政行為申請法院確認無效判決，也即是通過相對人行使訴訟權限制了無效行政行為的執行，但是也存在了上述不盡如人意的地方。

二、地方行政程序規定現狀

從國家地方層面來說，在執行國家相關行政法律、法規的前提下，也在相繼著手對地方行政程序立法的進行，例如2008年10月湖南省施行了《湖南省行政程序規定》；2011年2月遼寧省施行了《遼寧省行政執法程序規定》；2012年1月山東省施行了《山東省行政程序規定》以及2013年5月西安市施行的《西安市行政程序規定》等地方性部門規章，這些地方部門的規章立法對相對人的保護具有里程碑的意義。

通過對這些地方部門規章的分析研究，這些部門規章對行政行為違法情形、合法性審查、規范性文件制定程序、行政決定的應當以書面形式的補正或者更正、確認違法、確認無效及撤銷情形幾乎都或多或少的進行了詳盡和概括的規定。例如，《山東行政程序規定》對應當確認違法的情形規定如下：（1）行政機關不履行法定職責，但是責令其履行已無實際意義的；（2）行政決定違法，但是不具有可撤銷內容的；（3）行政決定違法，但是撤銷該行政決定可能對公共利益造成重大損害的；（4）應當確認違法的其他情形。這些詳細的規定有利于行政相對人運用抵抗理念和救濟理念，不必等待該行政行為被撤銷，相對人可直接主張該行政行為無效，同時有利于加強行政執法者的程序意識及減少對行政相對人權益的侵害，有利于從地方層面上對行政相對人的保護，從而為國家立法機關制定《行政程序法》創造更有利的先決條件。

但是這些地方部門規章是由省級、市級人民政府依據國家相關法律、法規，借鑒其他省級、市級地方部門規章的基礎上制定的，根據上位法優先于下位法、一般法優先于特別法的原則，當《四川省行政程序規定》與《治安管理處罰法》、《中國人民共和國行政訴訟法》發生沖突時，這些行政程序規定將不發生任何法律效力。例如，《山東省行政程序規定》中規定，未加蓋行政機關印章的行政決定就是無效的行政決定，但是《行政處罰法》中卻沒有這方面無效的立法規定。當地方行政機關以《行政處罰法》作為處理依據，而相對人以無效的行政行為不予執行而拒絕，這時相對人與行政機關主體地位不對等，這樣就導致應該為自始、當然、確定的不發生法律效力的行政行為，而最終被行政機關判定為有效的行政行為而去執行。地方行政程序規定的制定者是地方人民政府，地方人民政府也是地方行政程序規定的執行者，又是地方行政程序規定的監督者，三種權力集于一身。這種程序上和形式上的瑕疵，也就會出現地方政府為了維護自身權威、維護正常的社會秩序，往往會以犧牲相對人合法權益為代價，例如法律規定行政行為一經做出，除自始無效外，即獲得事先有效性的推定，在未經有權機關依法予以撤銷之前，要求任何國家機關、社會組織或公民個人都要給予承認、尊重和服從，并不得根據自己的判斷對其視為無效、否定和抵抗的能力，［1］在此情形下往往以損害相對人的利益為代價。

三、地方行政程序規定的構建

從對地方行政程序規定的現狀研究可以分析出，不管它存在這樣或那樣對相對人有失公允的問題，地方政府對行政程序規定的立法都是法治化的進步，地方政府已經慢慢取消一言堂的弊病，摒棄惡意濫用職權、越權行使職權，取而代之用法律、用事實說話，有利于促進行政機關努力提高執法質量，做到依法執政。但是，作為地方行政機關執法依據的地方行政程序規定僅僅在部分省、市人民政府立法，沒有全局性和整體性，不能做到真正保護所有相對人的利益。在我國還沒有對無效行政行為制度作出專門、系統的規定的行政程序法被國家立法機關制定以前，地方政府立法機關可以借鑒國外無效行政行為立法和司法實踐經驗，借鑒我國現有的無效行政行為的相關法律、法規，以及在行政執法的過程中積累的豐富實踐經驗，先進行地方立法和地方執法。這樣可以使“有些公民在官吏面前，感到低人一等，明明掌權者決策錯誤，也不敢提出決議；明明自己有理，也不敢據理力爭；明明自己受到非法侵害，也不敢尋求救濟，寧愿默默忍受”［2］的不平等境況被打破。地方立法機關應著手進行地方行政程序規定的立法，具體構想如下：

首先，應以“重大且明顯違法”作為無效行政行為的標準予以準確定位，因為此標準具備了內部要素重大違法，也具備了外觀要素明顯違法，當某行政行為兼顧了重大違法和明顯違法的情況下，該行政行為就是無可厚非的無效行政行為。其次，應明確無效、確認違法及可撤銷的范圍，做具體的外圍和內圍的界定，給弱勢群體的相對人一目了然的判斷，例如《遼寧省行政執法程序規定》就做了詳盡清晰的劃分，行政執法決定無效：（1）不具有法定行政執法主體資格的；（2）沒有法定依據的；（3）法律、法規和規章規定的其他無效情形。行政執法決定的內容被部分確認無效的，其他部分仍然有效，但是除去無效部分后行政執法決定不能成立的，應當全部無效。無效的行政執法決定，自始不發生法律效力。再次，應確認監督機關的作用、地位及權力，例如當行政機關違法規定時，應當賦予監督機關依職權或依公民、法人和其他組織的申請自行糾正的權力，以及當行政機關利用職權迫使公民為違法行為以追求不正當利益而不知悔改時，監督機關可以直接依照職權分別作出責令補正或者更正、責令履行法定職責、確認違法或者無效、撤銷等處理。通過監督機關對相對人的監督權力，可以使相對人通過訴訟維護自己權利的另一條途徑，這種途徑是監督機關內部自查自糾的權力，并且這種權力對行政機關制約作用很大，可以直接判定行政機關作出的行政行為無效。最后，具體列舉行政機關在何種情況下，應當追究責任以及追究責任的行政機關主體的范圍，例如《山東行政程序規定》就列舉了15項應當追求責任的情形，并明確規定了行政機關工作人員的范圍，包括行政行為的具體承辦人員、審核人員和批準人員。

四、吉林省立法機關應著手進行行政程序規定的立法

由于地方行政程序規定的立法內容涵蓋了有利于相對人的多層保護，例如在對重大行政決策上多規定了需經過公眾參與、舉行聽證、風險評估、專家論證、合法性審查和集體研究等必經程序。所以湖南省、遼寧省、山東省以及湖北省等省份行政立法機關都相繼制定并施行了地方行政程序規定或地方行政執法規定。同時，很多市級行政立法機關因為本省級行政立法機關沒有制定出相應的省級行政程序規定，為了規范本市行政機關實施行政行為的程序，調動行政機關自覺依照法定的權限和程序行事，可以開辟對行政公權力監控的新渠道提高行政效能，有利于保護行政相對人的合法權益不受侵犯，如2011年5月汕頭市施行了《汕頭市行政程序規定》、2013年1月酒泉市施行了《酒泉市行政程序規定（試行）》以及2013年12月邢臺市施行了《邢臺市行政程序規定》等。

吉林省政府立法機關應該從保護相對人的合法權益出發，保障和督促行政機關依法行政，體現了現代行政的公平正義，根據相關法律、法規制定并施行《吉林省行政程序規定》。首先，本規定應該涵蓋行政程序主體、行政決策、行政執法、特別行政、行政聽證、行政公開、行政監督和責任追究等政府工作的各個方面。其次，“光強調公民對行政管理權的義務，而輕視公民的權益，不符合人民民主國家的本質要求?！保?］（P151）對行政聽證應該嚴格要求，凡涉及重大民生問題的舉措出臺之前，均應該進行聽證，行政機關只是作為聽證的組織機關，不干涉聽證會，不行使聽證權。最后，對行政機關實施行政行為必須在法定期限內完成，當本規定也應立法對有承諾期限的必須遵守承諾期限。通過制定規范的行政程序，賦予相對人直接根據自己對法律的認識和判斷，公開無視和抵抗國家行政管理的權利。因而政府嚴格按照行政程序的規定強制性執行，這樣政府自己給自己上一道“緊箍咒”，而廣大相對人是最終受益者。

［1］章志遠.行政訴訟法前沿問題研究［M］.濟南：山東人民出版社，2008.

［2］沈巋.法治與良知自由—行政行為無效理論及其實踐之探索［J］.中外法學，2001，（4）.

［3］金國坤.依法行政［M］.北京：中國政法大學出版社，1992.