對湖北省地方稅體系建設的思考

●左少君

十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了深化稅制改革的重要內容，就是要“完善地方稅體系”建設?！盃I改增”后，營業稅曾占湖北省地稅收入40%的這根臺柱子將被抽掉，這將對湖北省財政造成深遠的影響，我們必須要考慮重建地方稅體系。一個良好的地方稅體系不僅能保障地方稅收收入，還能合理引導地方政府行為，通過科學的稅種設計來抑制追求GDP，減少污染環境，在引導經濟更有效率、更加公平、更可持續地發展上發揮更大作用。

一、推進湖北省地方稅體系建設必要性分析

（一）有助于增強可持續發展能力，落實“建成支點、走在前列”的發展思路

近年來，湖北省經濟持續快速增長，經濟總量迅速擴大。2013年，湖北省完成地區生產總值24668億元，比上年增長10.1%；規模以上工業企業實現增加值11160億元，比上年增長11.8%；社會消費品零售總額完成10466億元，比上年增長13.8%；固定資產投資完成20177億元，比上年增長25.8%；外貿進出口達364億美元，同比增長13.8%。在經濟增長的同時，湖北省產業結構不斷優化。2013年，第二產業稅收累計完成1642億元（含中央和地方稅收），增長9%，增收141億元，對稅收的增收貢獻率為36%；第三產業稅收累計完成1539億元，增長19%，增收249億元，對稅收的增收貢獻率為64%。2013年，全省地方公共財政預算收入增幅比上劃中央收入增幅高11.5個百分點，主要是全省10個地方小稅種完成580億元，增長30.5%。在經濟保持高速增長、規模迅速擴大的同時，也出現了一系列新的問題，集中表現在經濟增長的質量和效益不高，地方主體稅種缺乏，可持續發展能力不強，現行財政體制和地方稅體系不利于地方經濟社會的深入發展。因此，推進湖北省地方稅體系建設，可以優化政府與市場以及中央與地方、地方政府之間經濟關系，有助于更好的發揮財稅對產業結構優化升級以及經濟社會發展的促進作用，有利于增強可持續發展能力，從而促進湖北省“建成支點、走在前列”的發展思路落實。

（二）有助于更好發揮地方政府積極性，促進地方經濟健康發展

雖然近些年來湖北省經濟發展較快，但與民生改善和社會建設與居民需求相比，仍有較大差距，且收入結構不合理，收入來源單一。因此，需要加快推進湖北省地方稅體系建設，在給予地方一定稅收立法權和管理權的基礎上，調整財政體制，提高地方政府管理經濟的能力，營造公平競爭的區域環境，有效發揮稅收對地方經濟的調控作用，彌補市場失靈，促進地方經濟持續健康發展。同時，完善地方稅體系還能更好的調動地方政府積極性，能夠為明確政府權責、規范政府行為、提高行政效率奠定基礎，有利于進一步提高地方政府公共支出保障能力。

（三）有助于提高地方財政自給能力，提高地方財政保障能力

地方財政自給能力相對較弱，這是在我國現行財政體制下一個普遍現象。1994年財稅體制改革，基本形成了適合社會主義市場經濟體制需要的稅制結構體系，調動了中央和地方的兩個積極性，確保了財政收入的穩定增長?？梢哉f，財稅改革為我國的宏觀經濟調控和各項財政政策目標的實現奠定了堅實的財力基礎。但是財權劃分模式與事權劃分模式出現了兩相背離的格局，地方稅稅制結構不合理，缺乏名副其實的主體稅種，地方財政自給能力相對較弱，提高地方財政自給能力一個有效的方式就是加快推進地方稅體系建設，解決地方稅體系缺乏主體稅種、地方稅收入增長乏力、非稅收入占比過高、地方政府收入結構扭曲等問題。因此，推進湖北省地方稅體系建設是提高地方財政自給能力的現實需要。

二、湖北省地方稅體系存在的問題

湖北省地方稅體系中存在一些問題，主要表現在以下幾個方面：

（一）地方稅制改革滯后

近些年來，在中央的統一安排下，湖北省在地方稅制方面進行了一系列的改革，例如推行了“營改增”和資源稅改革等等。這些改革措施，對于優化地方稅體系起到了積極作用，但從整體來看，地方稅制改革仍滯后于經濟社會形勢發展的需要。這一問題，也是全國各地普遍存在的問題。由于地方政府沒有稅收立法權，其稅收管理權也相當有限，地方很難根據各自實際需要對地方稅作以調整、優化。

（二）地方稅稅種結構不合理

雖然劃給地方政府的稅種數量并不少，多達十多種，但這些稅種往往都是稅源比較分散、征管難度比較大、稅收收入數量少的小稅種。即便是地方稅體系中占比較大的營業稅，也并不是完全屬于地方稅，其中由鐵道部門、各銀行總行、保險總公司集中繳納的營業稅歸中央。因此，地方稅體系單薄、稅種結構不合理、缺少主體稅種的問題自分稅制改革以來一直就成為地方稅體系的一個突出問題。營業稅也是湖北省地方財政收入第一稅種，其占地方稅收收入總額的40%，其他地方稅種收入較少，并且增收的潛力不大?！盃I改增”后，由于營業稅收入轉為增值稅收入，將導致地方稅體系失去主體稅種和支撐，進一步加劇地方稅體系單薄、缺少主體稅種的問題。

（三）地方政府收入結構不合理

地方稅體系單薄，缺少主體稅種，再加上地方政府承擔了過多的事權和支出責任，導致地方財政壓力較大，收支矛盾突出。由于我國稅權劃分又高度集中，在地方財政無法通過增加地方稅收入來增加財力的情況下，地方財政過多的依靠非稅收入來維持財政運轉、保證政府職能的實現。從湖北省情況來看，非稅收入占公共財政預算收入的比重較高，不僅表明地方政府收入結構不合理，也反映了中央與地方以及地方內部財政分配關系不合理。

（四）地方稅征管能力相對薄弱

盡管近些年來，地稅系統在征管方面做了較大努力，征管能力有了較大提高，但從現實情況來看，仍難以滿足稅收征管的需要，這突出表現在信息化手段運用不充分、征管的信息化水平較低等方面。例如：征管軟件對稅源監控的功能仍相對不足，影響了稅源監控及分析的質量；信息技術在納稅評估中運用不足，使得評估的質量難以達到要求，不利于提高決策的科學性；由于受維護技術、操作能力與水平等方面的影響，技術設備與征管程序、方式不匹配，信息數據利用程度不高，不能及時準確地掌握納稅人的涉稅信息，影響了稅收征管能力。

三、構建湖北省地方稅體系的總體構想

（一）構建湖北省地方稅體系的目標

在社會主義市場經濟體制下，完善地方稅體系的基本目的應該是提高資源配置效率、促進經濟增長，實現中央與地方的雙贏。因此，在國家財政體制改革和稅制改革的框架下，結合湖北省的實際情況，其地方稅體系應按照“建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性”的要求，逐步構建稅種適量、制度完善、結構合理、稅權適度、收入穩定、征管高效的地方稅體系。湖北省地方稅體系建設的具體目標包括：

一是稅種適度。地方稅體系應是由貨物與勞務稅、財產與行為稅、資源稅和環境稅四大類稅種所形成的一個科學、完善的體系；二是制度完善。地方稅稅種制度的完善，在根據中央統一規定和要求進行改革和實現制度優化同時，還應通過擴大地方稅稅基和調整稅制要素，結合分稅制財政體制的改革，提高地方稅收入占地方本級稅收收入的比重，以增強地方稅收入功能；三是結構合理。從地方稅體系的結構看，未來應形成與地方各級政府履行公共服務職能相匹配的主體稅種。即通過改革和完善地方稅體系，構建省級政府以流轉稅和所得稅（增值稅或消費稅、企業所得稅、個人所得稅）為主體，市縣政府以財產稅（房地產稅、車船稅）為主體，以行為稅、目的稅為輔助的分級次主體稅種；四是稅權適度。在確保全國稅制高度統一和中央稅權相對集中的基礎上，結合湖北省地方稅源特點，適度賦予湖北省一定的稅政管理權限，包括對屬于地方特有稅源的稅收立法權，對部分地方稅稅種的稅目、稅率調整權等，從而培育地方主體和特色稅源，增強基層政府安排使用收入的自主性、靈活性；五是收入穩定。完善地方稅制度，理順稅費關系，擴大地方稅收入規模，建立收入穩定增長的機制，構建規范、穩定的地方稅收收入體系，進一步增強地方收入能力，為地方提供穩定的收入來源，形成以地方稅收為主、非稅收入補充的地方財力結構，實現地方財力與事權相匹配，促進地方政府更好地履行基本公共服務職能；六是征管高效。加強稅收征管體系建設，構建以信息化為基礎的科學、合理、高效的地方稅收征管體制，提高稅收征管水平和效率，簡化地方稅制度，促使地方稅與稅收征收管理的協調發展。

（二）構建湖北省地方稅體系的原則

構建湖北省地方稅體系，應遵循以下基本原則：

1、與分稅制財政管理體制改革目標相協調的原則。構建地方稅收體系，對于更好地為地方政府實現其公共服務職責十分重要。在進行地方稅改革過程中應理清中央與地方的關系，在明確分稅制財政管理體制改革目標的前提下，進行地方稅制度的改革和完善。既要保證中央財政在財政收入中的主導地位，又要充分激勵地方政府組織財政收入，促進經濟社會發展的積極性。

2、與整體稅制體系相統一的原則。地方稅的改革是我國現行稅制改革的重要組成部分，地方稅制的改革和完善必須放在統一的整體稅制中進行考慮，不能脫離整個稅制的改革和完善，單獨或者自成體系地進行改革。地方稅制和整體稅制的統一包括稅種的統一安排，避免中央稅、共享稅和地方稅之間的交叉重復；各個稅種的稅率確定要綜合考慮各個稅種所涉及的稅源狀況、中央財力和地方財力的合理比例分布、各個稅種之間的銜接以及稅制的總體公平。

3、與湖北省地方特點相協調的原則。湖北省地方稅體系的構建，在遵循中央統一的財政體制和稅制改革的同時，也需要充分考慮湖北省的特點，積極探索房產稅、資源稅、環境稅改革。房產稅在調節財政分配、調控房地產、優化資源配置等方面意義重大，將來可能會成為縣區收入的穩定來源。今后的房產稅制改革，可以考慮按照“房地合一、評估征稅、信息聯網、先易后難（先企業后個人、先豪宅后普宅、先城市后農村、先增量后存量）、逐步推行”的思路推進。去年湖北省推廣應用了存量房交易計稅價格評估系統，將二手房交易計稅價格評估模式轉變為電腦評估，既為售房人節省了評估費用，也為房產稅改革打下了信息基礎。

湖北省作為國務院批準的“兩型”社會試驗區，針對社會熱議焦點的資源稅、環境稅，在這兩個稅種改革上已經做了不少探索性工作。例如，湖北省在全國率先進行對非金屬礦“從量”改“從價”計稅的試點。同時，對排污企業征收的排污費實行“稅式管理”，也收到了良好效果，這也將為實施地方稅改革，培育地方主體稅種和構建地方稅體系打下良好的基礎。

4、與我國經濟社會改革和發展相協調的原則。地方稅體系的構建，也需要與我國現行經濟社會等方面的改革相協調。首先，需要與推進城鎮化建設相協調。城鎮化建設的發展將為房地產稅的改革和發展提供基礎；其次，與收費基金改革相協調。針對我國現行收費基金規模過大的局面，有必要按照清費立稅的要求，統籌考慮稅費負擔，合理調整、簡并相關收費，建立有利于科學發展的稅費制度，進一步增強地方稅收入能力，充分發揮地方稅在籌集地方財政收入中的主渠道作用；最后，與經濟發展方式轉變相協調。地方稅體系的完善，應有利于形成體現國家產業政策的引導機制，推進產業結構和經濟結構調整，從而促進地方經濟發展方式轉變。

5、與地方稅收征收管理水平相協調的原則。地方稅制改革與地方稅征管之間是相互影響、相互促進、互為前提條件的關系。地方稅制改革為地方稅征管創造良好的實施基礎，有助于地方稅征管質量和效率的提高；地方稅征管水平又是地方稅制改革與優化的制約因素，良好的地方稅征管是保證地方稅制有效運行的前提和手段。為了協調好地方稅制改革與地方稅征管之間的相互關系，在改革地方稅制時首先要考慮到地方稅征管能力的限制。

（三）構建湖北省地方稅體系的路徑

根據構建湖北省地方稅體系的目標和原則，其地方稅體系構建的基本路徑為：結合中央與地方財政關系的調整，明確地方稅收收入，爭取擴大地方稅權，積極落實現行稅收政策，改革地方稅收制度，理順稅費關系。

一是從中央與地方的稅收收入劃分看，需要結合中央與地方事權的劃分調整，調整現行分稅制財政體制，通過中央與地方稅收收入的重新劃分，明確湖北省的（獨享）地方稅和地方稅收收入，實現事權（支出責任）與財力的匹配。

二是從中央與地方的稅權劃分看，需要根據中部地區的特殊性，合理界定稅權，要賦予相對更多的稅政管理權限，爭取區域的稅收政策。

三是從現行地方稅收政策的執行看，應結合中央的財政體制和稅制改革，用好用足現行中央給予湖北省相關稅收政策。同時，根據湖北省未來的發展，爭取新的稅收政策。

四是從地方稅稅種的改革看，應在中央稅制改革前提下，結合地方特點加快相關地方稅稅種改革，在部分稅種上可進行先行先試。