公共管理理論對行政管理的借鑒意義

陳繼偉

陳繼偉/河南黃淮學院社會管理系講師，碩士(河南駐馬店463000)。

我國的公共管理是隨著改革開放和市場經(jīng)濟的發(fā)展而不斷發(fā)展的，管理體制和管理方式出現(xiàn)了很大轉(zhuǎn)變，需將市場化的管理模式應用到政府的公共事務(wù)管理中，轉(zhuǎn)變政府職能，以適應市場經(jīng)濟發(fā)展需要，進一步提高行政管理水平。所以，我們應該加強對公共管理理論的研究，在明確公共管理和行政管理關(guān)系的基礎(chǔ)上，尋求公共管理理論對行政管理工作的借鑒作用。

一、新公共管理理論內(nèi)涵

我國的公共管理理論，是隨著改革開放和市場經(jīng)濟體制改革的深入而不斷發(fā)展起來的，主要體現(xiàn)在行政管理的改革方面，政府的職能發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，對社會事務(wù)的管理不僅牽涉政府，還牽涉非政府組織，很多原先由政府負責的公共事務(wù)管理工作已經(jīng)開始授權(quán)給非政府組織，非政府組織在公共事務(wù)管理中也占有了一席之地，因此，有必要重視公共管理專業(yè)人才的培養(yǎng)，適應公共管理發(fā)展的需求[1]。

公共管理理論作為一套完整而獨立的科學體系，有著較為鮮明的社會性特征，它是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物。其面臨的最大任務(wù)是結(jié)合我國的基本國情，不僅對政府事務(wù)進行管理，而且對社會事務(wù)也進行管理，所以，公共管理具有較廣泛的公益性和適應性，其管理的對象包括國家事務(wù)、政府事務(wù)和社會事務(wù)。從這一意義上來說，它比行政管理的對象更廣泛，而且體現(xiàn)了具體的事務(wù)性，其主體和行政管理相比也顯現(xiàn)出多樣化特征，有志愿者、中介機構(gòu)、居民組織等。在現(xiàn)代化的公共管理中，可以借鑒一些企業(yè)的管理理念和方法，引入市場機制，注重管理的實效性，變原有的集權(quán)為分級授權(quán)，提高公民參與公共事務(wù)管理的積極性和主動性，讓公共責任和社會權(quán)力在各類層級的政府組織機構(gòu)管理中分化，真正有效實現(xiàn)民主管理。

二、公共管理理論和行政管理之間的聯(lián)系

公共管理和行政管理之間的聯(lián)系長期以來廣泛受到各界人士的關(guān)注，二者在目標、主體和方式上有重疊之處，只有從其產(chǎn)生環(huán)境和內(nèi)涵來進行分析，才能對兩者的聯(lián)系有準確把握。

中國的公共管理理論是隨著經(jīng)濟體制改革的發(fā)展而不斷發(fā)展的，具有鮮明的時代特征，是市場經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物。它是一門獨立的學科，屬于學術(shù)領(lǐng)域，其主要內(nèi)容是研究政府的行政管理。在理論的不斷發(fā)展中，其內(nèi)容也發(fā)生了相應的改變，從最初的公共行政轉(zhuǎn)向公共政策，再轉(zhuǎn)向現(xiàn)在的公共管理[2]。而行政管理的研究內(nèi)容主要是政府管理，經(jīng)歷了產(chǎn)生、發(fā)展和科學化三個階段。

第一，公共管理的研究對象是政府事務(wù)、社會事務(wù)和國家事務(wù)，具有廣泛的公益性，研究內(nèi)容包括政府部門在管理過程中的普遍規(guī)律和采取的方式；而行政管理的研究內(nèi)容相對來說比較狹窄，是指公共部門的管理規(guī)律和實施方式，兩者是整體和部分的關(guān)系。第二，公共管理將工商企業(yè)的管理理念和方法借鑒到政府的組織管理中，將管理視作一個整體，只是兩者的管理性質(zhì)存在一定的差異，行政管理的重點是對社會公共事務(wù)的管理，而公共管理注重和強調(diào)對政府公共部門的管理。第三，從權(quán)力的角度來看，政府是公共權(quán)力的擁有者，然而這種權(quán)力應該對社會生活負責，并非毫無限制。在政府的公共事務(wù)管理中應該將權(quán)力的有限性和無限性相結(jié)合，根據(jù)人民的需要為社會提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。

三、公共管理理論對行政管理的借鑒意義

1.公共管理強調(diào)政府的企業(yè)化管理。我國因為長期實行計劃經(jīng)濟體制，權(quán)力過分集中，政府在公共事務(wù)管理中管了許多不該管的事情，而政府內(nèi)部各組織機構(gòu)的設(shè)置相互重疊，職責不明，導致在公共事務(wù)管理中相互掣肘，再加上有些行政法規(guī)不健全，使得政府機構(gòu)臃腫而龐雜[3]。公共管理理論主張政府公共管理應該借鑒企業(yè)管理的成功經(jīng)驗，將管理效率放在重要位置，一切機構(gòu)的設(shè)立、人員編制都應該為效率這一中心服務(wù)。這在行政管理中有十分重要的借鑒意義。

2.公共管理注重引入競爭機制。新公共管理強調(diào)政府公共事務(wù)管理中的競爭機制，這使得原有的政府公共服務(wù)壟斷地位動搖，也從根本上改變了政府工作人員傳統(tǒng)觀念，在一定程度上提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。根據(jù)我國政府公共事務(wù)管理的實際情況，可以借鑒西方國家的做法，把競爭機制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，在某些領(lǐng)域開放公共服務(wù)的市場，允許相關(guān)的私營組織和機構(gòu)進入，提供公共服務(wù)。在一些基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，如水電、電信、燃氣供應等具有自然壟斷性質(zhì)的公共服務(wù)部門，可以將私營機構(gòu)引入，從而增強市場競爭力，發(fā)揮市場競爭優(yōu)勢，創(chuàng)造更多更好的經(jīng)濟效益和社會效益，從根本上改變我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的低效弊端。

3.公共管理借鑒科學的企業(yè)管理方法。政府的公共事務(wù)管理和企業(yè)管理在目的、對象和方法上有著不同，在政府的公共事務(wù)管理中完全采用企業(yè)管理方法并不適宜，然而，企業(yè)管理中有些方面還是值得借鑒的，如對市場需求和顧客反饋的重視、對人力資源管理的規(guī)范、強調(diào)投入和產(chǎn)出分析、重視成本核算等，將這些科學元素引入政府公共管理，能夠提高政府管理人員的責任感，企業(yè)的績效評估方式能夠有效提高政府管理人員的工作效率，比如在對管理人員的酬勞計算方面，按照個人業(yè)績或經(jīng)濟效益產(chǎn)出量來進行，可從根本上改變政府管理人員懶散的作風。可以把官僚組織進行分解，細分為很多半自主性的執(zhí)行機構(gòu)，引進一些企業(yè)管理的科學管理辦法，如，在對人員的管理和編制中，采取勞動合同制，簽訂績效合同制，或者是采用服務(wù)承諾制，改變以往的固定工資制，采用新的績效考核制度來激發(fā)管理人員的工作和服務(wù)積極性。

4.公共管理強調(diào)授權(quán)和分權(quán)。政府組織機構(gòu)存有典型的、分明的等級，不能對社會管理新的變化做出及時回應。隨著我國經(jīng)濟社會的迅猛發(fā)展，傳統(tǒng)的政府組織機構(gòu)的分權(quán)法已經(jīng)不能適應快速變化的社會發(fā)展。在企業(yè)，經(jīng)理一般采用分權(quán)管理的辦法，使層級減少，將權(quán)力分散到各個部門當中，以便對快速變化的市場做出迅速反應，積極有效地解決經(jīng)濟活動中出現(xiàn)的問題。政府的分權(quán)和授權(quán)形式也可以借鑒這種辦法來應對社會變化，將權(quán)力分放到各個社會服務(wù)和管理基層，讓基層享有一定的社會服務(wù)和管理權(quán)，如，組織社區(qū)志愿者組織，讓他們進行自我管理和自我服務(wù)等。這種民主管理模式可以讓基層的管理機構(gòu)享有更多政策執(zhí)行權(quán)和政策決策權(quán)，可以更大限度地調(diào)動各層級政府管理機構(gòu)的工作積極性。

5.公共管理注重實效性。傳統(tǒng)的政府公共管理只重視投入而忽視效果，很少對工作效率進行衡量，從而導致效果越差，投入反而越多。公共管理理論強調(diào)的是實效性，其中的交易成本理論、成本核算理論等都強調(diào)投入和產(chǎn)出比，主張將政府管理的資源配置和管理人員的工作效果相聯(lián)系，對政府管理活動的投入和產(chǎn)出進行計算，對公共部門和公共機構(gòu)提供的服務(wù)效率和質(zhì)量進行評估，政府依據(jù)不同的外在市場情況和利益需求做出反應，使管理機制更為靈活并具有時效性。在對公共管理財務(wù)和物力的控制方面，改變以往以投入決定撥款的預算制度，根據(jù)服務(wù)產(chǎn)生的效益進行撥款和預算，融入預算、產(chǎn)出和效益掛鉤的企業(yè)管理方式。

6.公共管理重視政治對公務(wù)員的影響。在行政管理體制中我們應該注重將行政管理改革和政治體制改革相結(jié)合，公務(wù)員和官員也不可避免地有著相互影響。公共行政管理的績效和政治體制的設(shè)置有非常緊密的聯(lián)系，如果政治體制不能夠保證健全的政治責任制度，那么政府管理將會失去它的權(quán)威性，公共管理也會在政治上失去控制這樣，政府的政策制定和執(zhí)行都無法得到制度保障，因而，行政管理體制改革應該和政治體制改革相聯(lián)系。公共管理理論還主張對一些公務(wù)員進行政治任命，使他們在政治決策和政策制定過程中承擔一定的責任，讓行政人員提高認識，對自己行政工作背負的政治責任有清楚的了解，并對政治制度和政策增強政治敏感度，做到自動自覺地遵守和響應。公共管理理論認為，政策的制定和執(zhí)行是不可分割的整體，應該讓公務(wù)員在執(zhí)行政策的同時，發(fā)揮其積極主動性，參與公共政策的制定，使公共政策真正發(fā)揮其社會實效性。

[1] 林錦照.公共管理理論對行政管理的借鑒意義 [J].產(chǎn)業(yè)與科技論壇，2011（19）：249-251.

[2] 文宏，解亞紅.加強行政管理研究推動政府體制改革 ［A］.中國行政管理，2012(1)：35-36.

[3] 周榮.公共管理理論對行政管理的借鑒意義[J].商，2013（19）：96.