我國農村義務教育經費投入問題淺析

晏云婷

教育經費投入是支撐教育發展的物質基礎，也是促進城鄉義務教育均衡的保障，我國農村義務教育發展相對滯后，與其經費投入關系密切。改革開放以來，農村義務教育經費投入體制的不斷改革，體現了黨和政府對農村義務教育發展的重視。2006年展開的農村義務教育經費保障機制改革，提高了農村義務教育經費投入和管理的水平，但從實施情況看，這個問題仍值得我們進一步研究。

一、現行農村義務教育經費投入體制

我國教育經費投入體制具有非常明顯的時代特點，與國家的經濟體制、教育體制、財政體制相適應。20世紀80年代開始我國進行財政經濟體制變革，農村義務教育管理體制和投資體制也隨之發生變化。有學者將我國改革開放后有關農村義務教育的經費投入體制演變分為四個階段：“地方負責、分級管理、以鄉為主”時期（1985-1994年），“地方負責、分級管理、以縣為主、鄉鎮為輔”時期（1994-2001年），“地方負責、分級管理、以縣為主”時期（2001-2005年），農村義務教育經費保障新機制時期（2006年至今）。[1]

為了改善 “以縣為主”管理方式產生的教育經費投入不足，教育資源配置不合理等問題，在2005年12月國務院頒布的《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》中，提出了新機制的相關要求：制定了“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的基本原則，逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立起“中央和地方分項目、按比例分擔”的農村義務教育經費保障機制。這次改革把“明確中央與地方的責任作為重點”，同時提出“經費省級統籌，管理以縣為主”的原則。按照文件規定，從2006年春季開學起，農村中小學分地區、分年度開始逐步實施農村義務教育經費保障新機制。2007年國務院提出進一步加快完善農村義務教育經費保障機制改革，主要是擴大免費范圍、提高保障水平、健全保障機制。自此，農村義務教育經費保障機制改革逐漸在全國農村義務教育階段展開。

二、農村義務教育經費投入存在的問題

2006年實行農村義務教育經費保障機制改革后，農村義務教育經費投入在一定程度上得到了提升。但由于多種因素的制約，農村義務教育經費投入仍有不足。

（一）經費投入總量相對不足

相關數據顯示，2006年以來農村義務教育經費從2158.77億元增長為2009年的4326.22億元，增長速度達100%，其占全國教育總經費比重從24.85%增長到29.32%，這說明農村義務教育經費總量在一定程度上是增加的。

但縱觀我國三級教育體系，教育經費的投入結構存在不合理問題，高等教育和基礎教育投入比例失衡，投入到農村義務教育領域的教育經費相對偏低。根據統計數據，2009年普通高等學校生均預算內教育經費支出為9035.33元，而小學生均預算內教育經費支出為3424.65元，初中為4538.39元。農村義務教育領域的經費投入情況：2009年小學生均預算內教育經費支出為3236.27元，初中生均預算內教育經費支出為4267.70元[2]，明顯低于我國義務教育投入的平均水平。而我國普通高等學校生均預算內教育經費支出是農村小學生的2.79倍，是農村初中生的2.11倍。可見，我國農村義務教育經費投入總量仍相對不足。

（二）區域差異明顯

由于我國不同區域間經濟、社會等方面的差異，農村義務教育經費投入也存在較大的區域差異。2010年數據顯示，農村初中生均教育經費支出5874.05元，其中北京地區農村初中生均教育經費支出為35135.38元，天津、上海、浙江、內蒙古地區則超過1萬元，遠遠高于其他地區。安徽、江西、廣西、河南、貴州地區農村初中生均教育經費不足5000元。經統計，農村初中生均教育經費支出最高的北京地區是最低的貴州地區的10.45倍。2010年數據顯示，農村小學生均教育經費支出也表現出明顯的地區差異，農村小學生均教育經費支出為4560.31元，北京、天津、上海、內蒙古地區均超過1萬元，安徽、江西、河南、湖南、湖北、廣東、廣西、貴州地區均不足4000元，其中農村小學生均教育經費支出最高的北京地區22781.02元是最低的河南地區的9.24倍[3]。綜上，我國農村義務教育經費投入地區差異明顯，發達地區明顯高于落后地區。

（三）經費分配不合理

教育經費按用途主要包括教育事業費支出和基本建設支出兩方面。基本建設支出是指學校建筑房屋、校舍等，每年變化幅度較大。教育事業費是教育支出的最主要部分，包括人員經費和公用經費。人員經費主要用于支付教師的工資、福利、補助和學生的助學金；公用經費主要是商品和服務支出、其他資本性支出、專項公用支出、專項項目支出和其他屬于公用性質的經費支出。

雖然在教育事業費各項開支的適宜比例上還沒有統一的理論規定，但國際上目前較相近的結論是：公共經費因為其彈性較大往往容易被人員經費所擠占，因此公用經費的多少及其在教育事業費中的比例高低可以反映教育經費的分配是否合理。對于小學階段人員經費和公用經費的比例，國際上認可的一般標準是70：30[4]。筆者通過有關數據得知，我國農村小學2009年這一比例為 76：24，2010年也約 76：24，公用經費的比例明顯偏低。對于中學階段人員經費和公用經費的比例，國際上認可的一般標準是60：40。我國農村初中2009年這一比例約為72：28，2010年與2009年幾乎相同也約為72：28。顯然，我國農村初中公用經費比例也較低。當前，我國農村義務教育經費分配仍偏重于人員經費，與公用經費比例失衡，公用經費不足會導致教育亂收費現象，同時將會影響農村義務教育教學條件的改善，對于偏遠山區農村學校來說，公用經費不足可能無法維持正常的教學。

三、對完善農村義務教育經費投入的幾點建議

（一）加大農村義務教育經費投入總量

雖然實行農村義務教育經費保障機制改革后，農村義務教育經費投入有所增長，但相對于實際需求和其他教育層次的投入則明顯不足。義務教育作為公共產品應由政府作為經費投入主體，全面納入財政保障范圍。2012年我國財政性教育經費投入總量首次達到占GDP4%這一目標，實現了一次新的突破，但相對于世界平均4.7%-4.9%的比例，仍需繼續提高我國財政性教育經費的投入，保障義務教育尤其是農村義務教育經費。

此外，應充分落實農村義務教育經費保障機制改革中對農村義務教育經費投入主體的規定，改變農村義務教育經費投入重心過低的現狀，加大中央財政和省級財政對經費投入的力度。同時要合理調整不同教育層次的投入結構，政府應加大對基礎教育階段尤其是傾斜于農村義務教育的經費投入。

（二）縮小區域差異

針對農村義務教育經費投入地區差異明顯的問題，要通過規范財政轉移支付制度、提高縣級財政收入水平、調動地區社會資源投入教育等方式解決。各區域經濟發展水平不同導致教育經費水平不同，而義務教育的公共產品屬性決定了每個公民有權接受相同的義務教育，同時政府作為經費投入的主體，應該保障教育經費水平差異盡量縮小。在農村義務教育投入中，各級財政都應承擔相應的責任，尤其是中央和省級政府應承擔更大的責任，以彌補縣級財政的不足。中央和省級政府應統一按照預算標準，對各地區農村義務教育進行財政撥付，對于經濟落后地區中央財政應加大財政轉移力度。努力發展縣域經濟，提高其財政水平，增加當地農村義務教育投入。省級、縣級政府鼓勵當地社會資源和資金投入農村義務教育，鼓勵社會力量在農村出資捐資辦學。

（三）合理分配經費，提高經費使用效率

對教育經費中人員經費和公用經費比例失衡，人員經費擠占公用經費的現象，不能通過盲目犧牲人員經費來提高公用經費比例，因為在教育經費既定的前提下，公用經費沖擊了人員經費，可能會影響教師工資發放，降低教師工作積極性，影響教學質量。因此，改善我國教育事業費的分配結構，提高公用經費比例，首先是要增加和提高農村義務教育經費投入。在此基礎上，從我國的經濟實力和實際出發，制定出農村義務教育經費支出中公用經費和人員經費的適宜比例，建立專款專用制度，按照比例下撥經費，提高經費的使用效率，確保公用經費的增長和充足，保障農村義務教育辦學設施和條件。

[1]國務院.關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知[Z].2005-12-24.

[2]李瑞峰，郭大，辛賢.中國農村義務教育投入：現狀及政策建議[M].北京：中國農業出版社，2009.

[3]教育部財務司，國家統計局社會和科技統計司.中國教育經費統計年鑒—2010[M].北京:中國統計出版社,2011.

[4]教育部財務司，國家統計局社會和科技統計司.中國教育經費統計年鑒—2011[M].北京:中國統計出版社,2012.

[5]陳鳴，朱自鋒.中國教育經費論綱[M].北京：中央編譯出版社，2008：281.

[6]薛海平，丁延慶.我國農村義務教育經費保障機制改革的成效、問題與對策[J].教育科學,2009(4).

[7]顧微微，杜瑛瑛.我國農村義務教育經費投入存在的問題與對策[J].教育探索，2011(2).

[8]劉惠林.中國農村教育財政體制[M].北京：社會科學文獻出版社，2012.