創新社會治理的難點和對策研究

梅 華

（湖北廣播電視大學，湖北 武漢 430073）

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確把“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標，并專章部署創新社會治理體制。

從“社會管理”發展到“社會治理”，是對馬克思主義社會治理理論的豐富和發展，集中體現了以習近平同志為總書記的黨中央高超的政治智慧。在新的歷史時期，加強和創新社會治理，使命重大，意義深遠。

一、社會治理的基本內涵、現實意義

（一）概念與特點

社會管理，是指政府和社會組織為促進社會系統協調運轉，對社會系統的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發展的各個環節進行組織、協調、指導、規范、監督和糾正社會失靈的過程。

社會治理，是政府、社會組織、企事業單位、社區以及個人等諸行為者，通過平等的合作型伙伴關系，依法對社會事務、社會組織和社會生活進行規范和管理，最終實現公共利益最大化的過程。

（二）社會管理與社會治理的主要區別

綜上分析，相比社會管理，社會治理是一種優化、良性、多元化、多角度的管理，其與社會管理的主要區別體現在：

一是行為主體不同。管理的主體只是政府，其實踐主要依靠政府的權力，依靠發號施令；而治理的主體不僅包括政府，還包括社會組織及個人。這一變化意味著，政府不再只是治理的主體，而且也是被治理的對象；社會不再只是被治理的對象，也是治理的主體。

二是權力來源不同。政府是社會管理合法權力的主要來源；而社會治理則強調合法權力來源的多樣性，社會組織、企事業單位、社區組織等也同樣是合法權力的來源。

三是運作模式不同。社會管理更多地是表現為從自身主觀意愿出發管控社會，想當然地自上而下為民做主，運作模式是單向的、強制的、剛性的；而社會治理是當代民主的一種新的實現形式，它更多地強調發揮多主體的作用，更多地鼓勵參與者自主表達、協商對話，并達成共識，其運作模式是符合的、合作的、包容的。

四是行為關系不同。社會管理容易表現為政府凌駕于社會之上，習慣于包攬一切社會事務，習慣于對社會進行命令和控制，習慣于扮演“全能型選手”；而社會治理更多的是在多元行為主體之間形成密切的、平等的網絡關系，它表明在現代社會，原先由國家和政府承擔的責任正在越來越多地由各種社會組織、私人部門和公民自愿團體來承擔。

中共十八屆三中全會明確將社會管理發展為社會治理，適應了中國新時期的新特點和人民群眾在新時期的新期待，是我們黨對社會發展規律認識和把握的又一個新飛躍，實現了我國社會建設理論和實踐的又一次與時俱進。

（三）加強和創新社會治理的現實意義

從“社會管理”發展到“社會治理”，是馬克思主義中國化的又一項最新成果。加強和創新社會治理，對于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平，實現中華民族偉大復興具有重要意義。

1．創新社會治理，是全面貫徹落實科學發展觀的內在要求

貫徹落實科學發展觀，要求統籌協調推進經濟發展和社會建設，要求樹立“發展是第一要務，穩定是第一責任”的理念。這就要求各級政府從大局出發，切實把深入加強社會建設、推進社會治理創新擺在更加突出的位置。新中國成立以來特別是改革開放以來，我們黨在社會建設的理論和實踐方面進行了不懈探索，在不斷加大保障和改善民生力度的同時，經歷了從加強社會管理到提高社會治理水平的逐步深化過程。黨的十八屆三中全會明確提出了創新社會治理體制、提高社會治理水平的新要求，這是我們黨貫徹落實科學發展觀，深入分析發展階段性特征得出的新結論，是引領社會進步的新標志。

2．創新社會治理，是滿足人民群眾新期待的重要舉措

我們黨的根本宗旨是全心全意為人民服務，我們的一切工作都是為了不斷實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益。隨著社會的不斷分化和重組，在人民根本利益一致基礎上出現了不同的社會利益群體和不同的利益訴求。只有加強和創新社會治理，更加積極主動地正視矛盾、化解矛盾，從而有效整合社會，增進社會團結和睦，才能更好地促進經濟、社會和人的全面、協調和可持續發展。黨的十八屆三中全會提出，維護最廣大人民根本利益，確保人民安居樂業、社會安定有序等，充分體現了當代中國共產黨人對馬克思主義群眾觀點的牢固把握和高度自覺。

3．創新社會治理，是構建社會主義和諧社會的根本途徑

安定有序的社會環境，是構建和諧社會的要求，當前我國正處在經濟轉軌、社會轉型時期，經濟體制、社會結構、利益格局、思想觀念等都正在發生深刻變化，這些變化給社會發展帶來巨大活力的同時，也給社會管理帶來新的挑戰、新的問題，使社會建設和社會管理的任務加重、難度增大、因此，只有通過建立有效的社會治理體制，實施有序的社會治理，才能推動社會整合、激發全社會創造活力，協調利益關系、維護社會公平正義，增強全社會的法律意識和誠信意識，保障社會穩定，推動社會進步，從而實現社會和諧。

4．創新社會治理，是提高黨的執政能力和鞏固黨的執政地位的必然要求

在改革開放不斷深入及經濟社會快速發展過程中，我國經濟結構、社會結構、組織結構、人員結構發生深刻變化，不同的社會群體對社會管理和服務的需求越來越多元化，使黨的執政基礎已經、并將繼續發生重大變化。只有加強和創新社會治理，才能更好地發揚人民民主，確保人民當家做主和依法參與社會治理，為人民群眾創造一個既有秩序又有活力的工作和生活環境，才能更好凝聚社會各方共識與合力，為黨和國家事業發展營造良好社會環境，為鞏固黨的執政地位打下良好基礎。

二、當前社會治理面臨的重要問題

隨著改革的日益深入和經濟體制、社會結構、利益格局以及人們思想觀念的深刻變化，社會治理與經濟社會的發展不相適應的矛盾和問題日益突出，主要是：城鄉、區域、經濟社會發展很不平衡，人口資源環境壓力加大；就業、社會保障、收入分配、教育、醫療、住房、安全生產、社會治安等方面關系群眾切身利益的問題比較突出；體制機制尚不完善，民主法制還不健全；一些社會成員誠信缺失、道德失范，一些領導干部的素質、能力和作風與新形勢新任務的要求還不適應；一些領域的腐敗現象仍然比較嚴重；敵對勢力的滲透破壞活動危及國家安全和社會穩定。這些問題都在某種程度上、某個方面成為影響社會和諧的因素，增加了社會治理的難度和復雜性。

1．政府傳統的行政化管理方式難以適應復雜的社會利益格局

2．社會協同、公眾參與的新格局尚未形成

隨著工業化、市場化、信息化、城鎮化、國際化的發展，社會單位體制逐步被打破，過去大量的“單位人”轉變為“社會人”，公民社會開始形成，社會治理開始面臨著新的難題，政府提供公共服務對社會事務加以規范和調節的過程，社會自我服務依據法律和道德加以自我規范和調節的過程，二者在現行社會系統中的發育和發展都明顯遲緩和滯后，也逐步成為公共關注的焦點、社會矛盾的焦點，“社會協同、公眾參與”新格局的構建與推進，各類社會組織服務社會能力的培育與增強，成為擺在社會治理面前的一大難題。

3．社會治理的保障體制相對滯后

隨著社會的發展，新的社會組織不斷涌現，新的社會事務大量產生，社會矛盾自我調解的自下而上的解決機制遇到了新的難題，社會事務上傳下達的貫徹落實渠道也遇到了新的阻礙，現有的工作協調機構、力量配備和財力保障都比較薄弱，治理手段和方式不能適應社會形勢發展需要，現有的社會管理體制、機制已不能適應發展了的形勢需要。

4．現行政策的缺失給社會治理帶來難度

目前，社會治理還處于啟動、試行狀態，系統完整的改革正在逐步完善，改革思路或發展戰略正在逐步明確。計劃經濟時期形成的城鄉二元結構的一整套制度已經過時，新出現的“一城兩制”、“一村兩制”、“一家兩制”、人戶分離、農村人進城居住就業上學，城里人下鄉居住養老等問題，缺乏新的戶籍制度、保障制度來維系，這勢必從政策上給社會治理帶來難度。

三、創新社會治理的對策研究

在“發展黃金期”和“矛盾凸顯期”交織的當下，唯有全面深化改革，大力推進國家治理體系和治理能力現代化，以善政推動善治，方能為中國邁向現代化國家打下堅定基石。創新社會治理體制、提高社會治理水平是一項復雜的系統工程，要從各個方面進行長期不懈的努力。

（一）強化治理理念

當前，部分政府部門沒有準確把握經濟建設和社會管理領域出現的新情況、新問題，仍然存在社會治理就是“管控”的觀念和思維模式。加強和創新社會治理，應當以更新觀念為前提，以理念的創新來帶動體制機制、方法措施的創新，來改進社會治理的方式。

改革開放40年，我國圖書出版社逐步得到發展，實力逐漸得到增強。數量上，從1978年的123家，到2018年的585家；類型上，從1978年以國家級行業出版社、省級人民出版社為主，到2018年各級各類出版社各領風騷；規模上，從改革開放前的單一出版社，到如今的跨區域、跨行業、跨經營范圍綜合性出版社，特別是出現了一大批多媒體融合發展的出版集團，其中，新聞出版類上市公司28家。

1．服務為先理念。認真貫徹黨的全心全意為人民服務的根本宗旨，將“嚴防嚴控、嚴打嚴懲”的理念，轉變為“以人為本、服務為先”的理念，按照以人為本、執政為民的要求，堅持把最廣大人民根本利益作為制定政策、部署工作的衡量標準，使各項決策符合客觀實際和人民群眾根本利益。

2．共同治理理念。將政府“包打天下”的理念，轉變為多方參與、共同治理的理念，一方面要提高政府的社會治理能力和成效，另一方面要增強社會組織、個人自我管理能力。

3．依法治理理念。將重行政手段、輕法律道德等手段的理念，轉變為依法治理、綜合施策的理念，依法調整社會關系、規范社會行為，綜合運用法律規范、經濟調節、行政管理、道德約束、心理疏導、輿論引導等手段調節利益關系，最大限度地化解社會矛盾，增強社會治理工作的前瞻性、主動性、有效性。

4．源頭治理理念。創新社會治理需要關口前移，不應停留在應急性、“滅火式”的管理上，應該堅持源頭治理，使治理重心從事后處置向源頭治理轉變。

（二）明確政府職能

市場經濟下政府職能的定位既為我們構建了政府職能的目標模式，又提供了轉型時期政府職能狀況的客觀標準，受計劃經濟固有模式的影響，政府在社會治理運行中的職責尚未明確。正確把握社會治理的職能和任務，明確職權，分清責任，是大力推進國家治理體系和治理能力現代化的趨勢和要求。

1．社會治理應與國家的管理體制相適應。社會治理是國家治理體系中的一部分，其任務的確定、職能的劃分、權責的分配都應與國家的管理體制相適應。

2．轉變政府職能，改進管理方式。根據我國社會治理的現狀，科學劃分社會治理職能，就是要轉變政府職能，改進管理方式，將重點由行政管理轉向公共服務，能由社會組織管理的事務，應轉交給社會組織，政府不要包攬，能由下級政府承擔的職能，由下級政府負責。

3．加強社會管理的關鍵部位和薄弱環節。突出為民的宗旨、利民的原則、便民的需要，完善服務機制，按照服務的要求調整自身角色，服務市場、服務社會、服務群眾，重構政府、市場和社會的關系，在社會管理體制上充分體現公共服務型政府的特征和要求。

4．圍繞法治政府建設，規范行政行為。全面實行政務公開，構筑法制化、規范化的行政管理體系，在涉及民生的問題上堅持公平公正公開的原則，營造機會平等、規則平等的社會氛圍。

（三）完善治理機制

隨著經濟社會的發展變化，創新社會治理的理念思路、體制機制、法律政策、方法手段等方面還存在很多不適應的地方，解決社會治理領域存在的問題既十分緊迫又需要長期努力。

1．健全重大決策社會穩定風險評估機制。在決策直接關系人民群眾切身利益且涉及面廣、容易影響社會穩定的事項時，要對其進行合法性、合理性、可行性的風險評估，從源頭上防范和化解不穩定因素，進而從機制上保證科學決策，防止由于決策失誤造成種種社會矛盾。

2．建立暢通有序的訴求表達機制。主觀上，對訴求表達不合理者，要進行心理干預；客觀上，對訴求表達合理合法者，要尊重和保護群眾權益，積極暢通表達訴求、矛盾調解處理和權益保障渠道，避免因表達訴求渠道不通暢而使人民群眾權益得不到有效保障，進而產生社會矛盾。

3．健全及時就地解決群眾合理訴求機制。它要求第一時間解決群眾的合理訴求，不能積累矛盾。因此需要對目前的信訪制度進行改革，實行網上受理信訪制度。

4．調處化解矛盾糾紛綜合機制，采取人民調解、行政調解、司法調解聯動等方式，積極創新“大調解”工作，全力化解好各類信訪矛盾，努力做到案結、事了、人和。

5．健全行政復議案件審理機制。它要求基于公平正義，對由不當甚至違法行政行為而產生的案件進行公正審理，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。

（四）激發社會組織活力

社會組織的發展，在社會治理創新中發揮著不可替代的作用。目前，社會組織行為不規范，行政依附性強，彌補政府公共服務的不足的作用不突出。完善社會組織在承擔相應的社會管理職能、維護社會秩序穩定、提高社會自我管理能力等方面作用，必須構建政府與社會組織的新型伙伴關系，加快培育和完善獨立性強的社會組織，促進社會組織健康有序發展，激活社會組織的發展活力。

1．理順政府與社會組織的關系。政府要逐步授權給民間組織，使之擺脫政府的主導，凡是社會組織能夠辦理和提供的社會事務和社會服務，盡可能以適當方式由各種社會組織承擔，打破政府對公共事務大包大攬的格局，降低社會治理成本。政府對社會組織的管理要盡快從注重入口管理轉移到注重過程監管，堅持分類指導、有序發展，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。

2．減少對社會資源配置的干預。政府在向社會組織轉移公共資源時應引進競爭機制，減少對社會資源配置的干預，在完善政府監管的同時強化社會監督，從而保證各種資源在社會組織之間合理有效配置。

3．加快社會組織立法。在社會組織準入、社會組織行為、社會組織治理、社會組織人才待遇、社會組織資源獲取以及政府對社會組織的監管等方面提供合理有效的法律規范，用法律對其進行制約，提高自治與自律能力，引導它們依法開展活動，建立政府與社會組織的相互協作的良好互動關系。

（五）夯實基礎，抓好基層

當前，大量社會矛盾發生在基層，創新治理管理重點在基層、難點在基層，基層社會自治和自我管理能力不足、條件有限。加強社會治理，要堅持基層在先、打好基礎，統籌整合各種服務管理資源，把各項服務管理措施落實到城鄉社區、基層單位和每家每戶，實現政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動機制。

1．職能下移，增強基層就地解決矛盾的能力。減少管理層次，重心下移，并且強化服務的功能，可將街道辦事處改制為社會服務中心，強化服務辦事的功能，減少或淡化行政衙門、疲于應付上級各種檢查的功能。

2．搭建平臺，提高基層管理服務能力。以為民、惠民、便民為宗旨，整合資源，在城鄉建立職責明確、管理精細、信息共享、渠道暢通、服務有效的社會治理網格，使之成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體和社會管理服務新平臺。

3．加強基層組織建設。保障人員、經費，配齊裝備設施，組建社工隊伍、志愿者隊伍，建立健全覆蓋社會各個領域的群防群眾治理，完善和落實有利于穩定基層隊伍的政治經濟待遇政策，建立全面覆蓋、動態跟蹤、聯通共享、功能齊全的社會治理綜合信息系統，不斷提升社會治理信息化水平。

“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”業已成為擺在我們面前的重要任務，深入推進社會治理變革，要求執政黨必須將學習借鑒現代文明的優秀成果與尊重自身實際結合起來，要有胸懷容差異、有勇氣干事業、有智慧闖新路，結合本土的經驗，在實踐中創造社會治理變革的中國路徑。