新時期農村社區服務管理發展的思考

雷 潔

（湖北省社會科學院 政法所，湖北 武漢 430077）

“加大統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮”[1]這是解決農業農村農民問題和新農村建設的一個重要要求。農村社區是新農村建設的一個重要組成部分，加快推進新農村建設，加強農村社區服務管理就成為當前農村工作的一個重要課題。

農村社區服務管理的模式多種多樣。從規模上看，大的可以指一個鄉鎮甚至相鄰的幾個鄉鎮，小的指鄉鎮村內部自然形成的小型社區。我國農村社區目前主要是以鄉鎮轄區和村委會所轄區域為單位，鄉村是最基本的群體組織，也是農村社會最基層的社會組織，他是我國農村基層政權組織穩定發展的重要保障。

農村社區是相對于城市社區而言的，其特點主要表現為：一是人口相對集中，居住人群比較單純；二是居民一般以農業生產為主，自我服務意識強；三是生活方式簡單，人際關系比較和諧，鄉村文化色彩濃；四是組織程度不高，形式單一化。由于農村社區不同于城市社區，社區管理的現狀、方式和效應也就有所不同，因而正確認識把握農村社區服務管理的規律和特點，充分發揮農村社區服務管理的作用，將對新農村建設發展起著巨大的推進作用。

一、加強和改善農村社區服務管理的意義

1．有利于推動城鄉發展一體化和新農村建設。當前我國農村經濟社會的發展已進入一個全面發展時期，以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體化的發展，極大地促進了農村經濟社會的發展，農村城鎮化和城市現代化的發展，也促使農村社區建設得到明顯提高，農村在撤鄉并鎮、撤村建居等行政區劃調整后，社區服務管理也就面臨著更加艱巨的任務，社區服務管理迫切需要不斷地發展創新。如何適應當前這一改革發展趨勢，加快新農村建設，改變農村社區管理方式，提高農民生活、居住質量，就成為新農村建設發展的關鍵。為此，加快和推動城鄉發展一體化，以城鎮化帶動新農村建設，大力發展鄉鎮社區服務管理的職能作用，就必須在鄉鎮地方政府的組織領導下，大力提高鄉鎮組織的服務職能，完善農村社區服務管理體系。加快新農村建設，建立有效的農村社區服務服務管理體系，提高社區服務管理意識，使社區內的村民、群眾、社會團體等都成為社區服務管理的參與者，就能更進一步調動社區群眾的積極性，使農村社區各項工作落到實處，社區服務管理水平得到進一步提高，這將為推動城鄉發展一體化，推進社會主義新農村建設奠定一個良好的基礎。

隨著農村城鎮化、現代化和農業產業化的發展，農村在農業生產、勞動就業、居住環境和服務管理等方面也發生了許多變化，一些鄉鎮單位的社會職能也逐步轉向社會，落實到社區，農村社會正由“鄉村人”向“社區人”轉化，社區承擔了“鄉村”分離出來的一些社會職能，諸如為社區群眾提供農業生產社會化服務，實現對社區內居民生活服務、社會保障、農業生產等支持幫助和管理，這都將為農村社會經濟發展提供積極有效的社會保障。

2．有利于加強農村精神文明建設，維護農村社會穩定。精神文明建設是社區建設發展的一個重要組成部分，是社區開展群眾性文化活動、倡導文明健康生活方式、反對封建迷信的重要陣地，它在建設文明和諧鄉鎮，文明和諧社區、農村特色文化，弘揚文明道德風范，建設社會主義精神文明過程中具有獨特的不可替代的作用。因此，社區建設管理是實現農村社區社會主義精神文明建設的重要保證，同時也是實現農村社區文化建設發展，提高村民群眾思想文化素質，滿足農村日益增長的物質文化生活發展的需要；通過提高文化素質，引導創建科學的文化活動方式，能有效地化解農村社區中出現的問題和困難，維護社區服務管理，實現農村社會穩定和諧發展。

3．有利于推進農村鄉鎮體制改革和城鄉一體化發展。統籌城鄉發展，推進社會主義新農村建設，關鍵的就是要解決好農業、農村、農民問題，把農村各項改革順利推進。鄉鎮體制改革的發展，就是要不斷增強農村基層組織的服務能力，也就是在轉變政府職能的同時，把那些不該管、管不了、管不好的事務交給社會和其他組織來管理，使農村基層組織管理得到不斷地發展和完善。農村社區服務管理的發展，正是適應了農村鄉鎮體制改革這一發展的要求，而統籌城鄉發展，加強農村城鎮化和城市現代化的管理，撤鄉并鎮、撤村建居等行政區劃的調整，更是加快推進了農村社區建設的步伐，這意味著以工促農、以城帶鄉的現代農業體系的形成，農村社區管理也將成為推進新農村建設的重要基礎力量。

二、農村社區服務管理存在的問題

1．管理力量薄弱，沒能得到相應的重視。從農村改革發展二十多年來的情況來看，農村在鄉鎮建設管理、社區建設管理方面做了大量的工作，并取得了明顯成效。但是，隨著社區工作的不斷深入發展，社區在服務管理方面的力量就顯得越來越薄弱（部分鄉鎮社區由于處于城鎮中心，也得到相應的重視，服務管理工作就相對搞得比較好，而鄉村社區服務管理工作就基本是自我管理了），服務管理工作不到位、組織力量薄弱、思想觀念的落后，部分人員在工作能力、文化素質、法制觀念、服務意識和管理積極性方面也普遍不高，而社區“行政化”管理的方式也依然濃厚，其管理方式、活動開展、服務實效等均嚴重滯后于農村經濟社會發展，越來越不能適應新農村建設發展的需要。

2．政策、措施落實不到位。近年來，黨中央先后制定和出臺了許多切合農村實際，符合民心，能夠調動廣大農民積極性的政策和法律法規。然而，由于部分管理人員思想文化素質低、管理能力差，工作不認真負責，且對政策和法規領會不透、傳不準、落不到實處，因而在農村許多政策法規不能很好地貫徹執行。比如有的農民不知道“新農村”的含義；又如農村聯產承包三十年不變的政策已出臺多年了，但至今仍有好多村沒有完善承包手續；而部分鄉村雖然在農家書屋和一些活動器材方面得到落實，但基本沒發揮作用；管理措施不力、落實不到位，缺乏有效的監督職能，使許多村干部在管理方面隨心所欲，這些都嚴重影響了農村社區的建設發展。

3．“重管理輕服務、重建設輕規劃”現象比較普遍。目前，農村社區管理普遍存在著重管理輕服務、重建設輕規劃的現象，提供的服務項目、服務質量難以滿足社區居民的需要，多數社區服務還停留在傳統性、鄰里性和救助性的服務上，缺少面向整個社區居民的物質和精神需求的服務，也未完全實現由鄉村管理服務向社區管理服務的轉變；在社區建設規劃方面也基本是以原城鄉接合部的居民區為重點，社區缺乏整體規劃設計和統一建設，很難滿足現代農村社區建設管理發展的要求。

4．自治程度低。目前我國農村社區管理主要是以鄉鎮村為依托，社區自治程度不高，居民的自治組織性較弱，“行政化”色彩較濃。雖說在管理方面社區與鄉鎮政府的關系是指導與協調，但在實際操作中鄉鎮政府會以各種方式影響和控制社區活動，從而降低了社區自治的能力；在民主決策管理方面，社區自治活動理應由居民委員會負責并報告工作，且重要事情必須經由居民委員會討論決定，但實際工作中個人因素往往決定一切，群眾自治熱情不高，有的根本不能代表社區居民的利益。這些問題的存在，反映了農村社區服務管理與農村城鎮化和城市現代化的發展要求還存在一定差距，必須通過改革來加以完善。

三、農村社區服務管理發展的思考

農村社區管理處于鄉鎮政府與農民的最直接聯系層面，其服務管理是否合理、有效，直接關系到農村基層政權建設和社會主義新農村建設的發展。從近幾年農村社區建設發展的情況來看，農村社區管理應在建設規劃、基礎設施、隊伍建設、環境治理、公共安全和社區文化等方面進一步發展提高。

1．科學規劃管理。農村社區建設是城鄉融合、統籌發展的必然趨勢，它與城鎮化建設目標一致，是以城鎮化管理帶動農村社區服務管理建設。所以，必須科學規劃管理，系統全面地制定社區規劃、建設規劃、村鎮規劃、產業規劃等。建設規劃必須把長遠目標和近期規劃結合起來，根據新農村建設發展的需求，根據農村經濟社會、農業生產發展、農民生產生活、農村社會環境及農村居民需求導向原則，合理規劃設置社區建設規模，也就是找準農村社區建設發展特點，探索適合于農村社區建設發展的模式。如以鄉鎮、鄉村為基礎，在以緊緊圍繞農業生產，保護農業自然生態環境條件下合理規劃設置，既不能大拆大建盲目擴大建設規模，也不能不顧后果地搞撤村并居。

2．加強社區公共設施建設及維護。公共設施建設是農村社區建設的一個重要環節，也是農村社區建設最薄弱的一個方面。農村社區建設的發展，需要從公共設施建設入手，大力加強對公共設施及公益性服務方面的投入，政府需要在財政上給以大力支持與幫助，并在公共服務、公共管理和制度措施方面要有所發展創新，努力改變農村社區這一薄弱環節，為社區建設的發展打下良好的基礎。加強農村社區公共設施的投入：一是要大力發展農村經濟，通過農村經濟社會的發展帶動社區發展，從而實現農村社區建設與經濟發展的協調互動；二是要整合農村社區資源體系，通過組織協調各種資源，有效地調整農村人才、物質、資金、技術等社區發展所需的資源配置，完善社區管理機制；三是要強化社區服務功能，提高社區居民自治的能力，通過實現自我管理、自我教育、自我服務、自我監督、自我發展的能力，促進農村社區的建設發展；四是要加強公共設施的保護與維修，保證投入的公共設施設備能正常使用。目前，一些鄉村的公共設施普遍都破舊不堪，沒人管理、沒人使用，籃球場成了曬谷場、圖書室成了擺設，大量的投入沒有發揮任何作用。

3．加強基層組織隊伍建設。居民委員會和村民委員會是農村最基層的自治組織，在社區管理中具有核心的組織領導作用。但居民委員會和村民委員會不是政權組織，也不是行政單位，它開展工作主要是依靠民主決策、民主管理、民主監督等方式進行的，所以組織隊伍的作用是關鍵。在目前農村社區，由于社區管理還處于改革調整發展階段，一些社區基層組織也才剛剛開始形成，且相關的改革措施也尚未跟上來，一些農村社區黨支部和居民委員會之間、村干部與群眾之間就出現了許多新的矛盾，社區管理也就難以全面開展實施。要真正體現社區自治的原則，做到依法管理社區，就要在基層組織建設方面有所改進和提高。一是要完善社區組織設置，使黨組織與社區建制同步開展進行。二是要加強社區隊伍建設，提高社區的管理水平和能力，把工作能力高、服務意識強、思想作風過硬、人民群眾信得過的優秀人才選拔到社區隊伍中來，尤其是要選配好農村社區黨支部書記。三是要發揮黨員的先鋒模范帶頭作用，充分挖掘和發揮農村社區的各種人才資源，采取積極有效的措施，努力調動社區群眾的積極性和創造性，最大限度地把各種力量凝聚到農村社區建設中來。

4．積極探索創新農村社區管理體制。統籌城鄉發展，建設社會主義新農村，就要對農村社區管理體制進行不斷地發展創新。要針對農村社會發展的特點、農村生產發展的需要、農村群眾居住環境等特點，積極強化社區服務管理和公共服務功能；如積極探索改進農村社區服務管理體制，組建社區居委會，逐步理順鄉鎮政府與社區居委會之間的關系，增強農村社區服務管理功能，逐步實現社區建設與居民委員會的有機統一；進一步健全社區黨組織領導的充滿活力的居民自治機制和黨小組；加強對社區服務、管理、監督等方面制度措施的研究，特別是選舉制度、居民代表會議制度等，保證社區群眾各項民主權利落實到位。

5．加強農村社區文化建設。“讓人民享有健康豐富的精神文化生活，是全面建成小康社會的重要內容”[2]。健康豐富的精神文化生活是促進社區文明和諧發展基本要求，是當前農村工作中的一個重要保證。要通過加強農村社區文化建設，使農村社區文化健康向上的發展。社區文化工作要從宣傳教育、提高文化素質、強化管理等方面著手，要采取豐富多彩的文化活動形式，通過開展創建文化宣傳月、文明和諧村鎮、文明和諧社區、農民特色文化演出等活動，弘揚農村文明道德風尚，營造文明和諧的社區文化氛圍，努力滿足農村社區文化發展的需要。當前應加大對農村社區文化基礎設施建設的投入（穩定、長期性的投入），如通過開展各種形式的教育培訓、普法宣傳教育和公民道德教育宣傳，發揮農家書屋的作用等，使農民群眾能更多地學習各種科學文化知識，掌握更加豐富多彩的社區文化知識，從而使社區群眾文化生活水平得到全面的發展提高。

[1][2] 十八大報告輔導讀本[M]. 北京：人民出版社，2012.