創新管理機制 轉變執法方式——以新思維破解河道采砂管理難題

□馬俊峰(洛陽市水務局砂石管理處)

由于河道采砂活動的復雜性、普遍性、隨意性、流動性，導致河道采砂管理成為水政執法工作的一項難題，網絡上不斷出現針對河道采砂方面的各種負面報道，給水政執法部門提出了嚴峻挑戰。

為破解采砂管理難題，洛陽市從創新管理機制、轉變執法方式著手，以新思維、新機制、新辦法，走出了一條符合洛陽實際的砂石管理新路子，對推動水政執法能力提升，具有一定的借鑒作用。

1 洛陽河道采砂管理的歷史回顧

洛陽實行河道采砂規范化管理以前，可以用進入無欄、開采無序、管理混亂、毀壞嚴重、資源流失、矛盾多發、隱患重重來形容。20世紀90年代以前，洛陽市的河道砂石資源基本處于無管理狀態，河道內砂礫遍地，雜草叢生。自20世紀90年代開始，河道砂石資源開采利用發展起步，并逐步發展為一項新興社會經濟產業。新世紀以來，隨著工業化、城鎮化步伐加快，各種機械采砂行為活躍，亂采濫挖、掠奪性開采行為日益泛濫，河道自然生態遭到破壞，甚至發展成影響河道正常發揮功能的新“砂害”。由于對河道采砂的管理一直存在政策沖突、多頭管理、執法力量薄弱等問題，管理成效較差，偷采盜挖、濫采亂挖、毀田毀堤采砂行為猖獗泛濫，采砂業主為爭地盤群毆械斗事件不斷發生，采挖后的河床千瘡百孔，河道行洪安全、沿河群眾生命安全均受到嚴峻威脅，社會負面輿論突出。

2 洛陽河道采砂管理的現狀

2011年洛陽市砂石管理處成立后，創新管理機制，轉變執法方式，破解管理、執法難題，走出了一條符合現階段社會經濟發展實際的砂石資源管理新路子。一整套以“源頭管理、一票通監管、預征規費、聯動執法、用電控制”為核心內容的全新管理機制全面形成；一套以“行政審批管控、聯動強勢執法保證、公開透明監管、權利核心約束”為主導的全新管理制度全面落實。概括來講就是領導重視、機構健全、制度完善、措施得力、管理規范、成效顯著。管理成效整體提升，偷采盜挖、濫采亂挖行為得到徹底遏制，河道采砂秩序全面規范，河道自然生態得到有效保護，砂石資源規費征繳實現20余倍提高，實現了社會效益和經濟效益齊頭發展的良好效果。

3 主要方法和措施

3.1 管理體制創新

3.1.1 成立組織機構

成立以洛陽市委常委為組長,水利、國土、公安、紀檢、稅務等職能部門主要負責人為成員的高規格專項工作領導小組，建立聯席會議制度，架設專項工作聯席協調互動的組織機構。

3.1.2 實現專職監管

在堅持水行政主管部門監管主體地位的基礎上，成立洛陽市砂石管理處，下設洛陽市水政監察支隊砂管大隊，專職負責采砂行業的監管執法，實現專職監管。

3.1.3 建立執法保障

成立了以國土警察支隊、公安經偵大隊、林業公安分局、洛陽市交警支隊、水政支隊等職能執法部門為成員的聯合執法大隊，建立了聯動執法機制和強有力的砂管執法保障體系。

3.2 管理制度創新

3.2.1 統一審批

洛陽市《河道采砂許可證》統一審批，并利用GPS定點、劃界，規劃河道開采區。通過嚴格的行政審批手段，提高采砂行業的市場準入門檻，使采砂業主能自覺珍惜取之不易的《河道采砂許可證》，自覺做到規范性開采，亂采濫挖行為得到有效遏制。

3.2.2 產量核定

按照“保大關小、工藝優先”的原則，對原有的采砂場進行整合治理，取締加工能力低、工藝落后的小作坊式采砂點。通過限定年最低開采加工量，支持工藝先進、加工能力強、資源利用率高的采砂企業兼并收購小型采砂點，減少采砂場點的數量，提高規模和質量。

3.2.3 預交規費

對整合整改后的采砂場點集中驗收，符合年最低開采量要求，按照其采砂場點供電負荷、加工設備規格等實際情況，核算其年預計可生產量，按照其年預計可生產量預征全年規費，年底統一核算，超出預征資源規費標準的，按實際超出部分補繳。

3.2.4 科學監管

要求砂石開采加工單位銷售砂石料時，必須統一開具“洛陽市砂石銷售專用憑證”，并在砂場出入路口及銷售開票室統一安裝監控設備，實時監控砂石開采加工單位銷售砂石料時如實開具憑證。同時，加強稽查監管，凡發現未開具或不如實開具“砂石銷售專用憑證”的砂場，一律關停整頓，并予以經濟處罰。通過對“砂石資源銷售專用憑證”的監管、檢查，不但可以辨別砂石上砂石料來源的合法性，而且可以如實反映采砂單位實際開采加工量，是實現科學監管的重要依據。

3.2.5 用電控制

通過建立聯合執法機制，取得砂石加工單位的用電監管權，采砂單位用電必須經市砂石管理機構批準，如出現違規行為，立即可以切斷其電源，強制停產。供電部門如不經市砂石管理部門批準而私自向砂石開采加工單位供電的，追究電業部門責任，以強制手段促使砂石開采加工單位規范開采，合規經營，有效降低了行政監管的難度和執法成本。

3.2.6 制度保障

根據管理需要，不斷制定和完善了《砂石資源加工銷售源頭精細化管理制度》《砂石資源銷售專用憑證使用管理制度》《采砂企業年開采量核定制度》等一系列管理制度，使采砂企業普遍關注的焦點利益問題更加公開、透明、公平，搭建了采砂企業公開、平等競爭的平臺，使砂石資源規范化管理工作更加便捷、高效。

3.3 執法方式創新

3.3.1 聯動執法

實行24小時巡查值班制度，并且與110城市應急指揮系統直接聯動，由公安干警全程配合，隨時圍堵偷采盜挖現場，查扣從事偷采盜挖的機械設備，起到了極大的震懾作用，偷采盜挖活動得到根本遏制。

3.3.2 圍堵執法

針對砂管執法的特殊性，在違法證據隨時可能滅失的情況下，采區圍堵執法的方式進行。即在水政執法人員和公安配合力量的協同下，圍堵違法現場和違法機械設備，迫使違法當事人出面承認違法事實或間接收集證據筆錄，效果明顯。

3.3.3 約談執法

針對行政執法執行難問題，在重大或違法當事人態度蠻橫、涉及問題較多的案件時，組織法律顧問約談，由法律顧問從國家法律角度，了解當時人真實心態、意圖以及涉及的相關問題，詳細講解相關法律規定，并從當事人的角度，提出解決問題的途徑和辦法，從思想上消除違法當事人的抵觸態度，有效規避了執行難問題。

3.3.4 異地執法

始終堅持聯動執法機制，形成洛陽市水政砂管執法一盤棋觀念，市區及各縣區之間互相提供執法支持和援助，彌補執法力量薄弱不足，形成足夠強的執法合力，并有效規避了執法過程中存在的“人情關”問題，執法效果顯著提高。

3.3.5 借力執法

借助群眾普遍反映的焦點、難點問題，發動群眾參與，借助群眾呼聲，開展集中執法活動，既解決了群眾反映強烈的問題，又借助群眾力量，緩解了各種矛盾糾紛，群眾上訪事件明顯減少，取得了良好的社會效益。

3.3.6 監督執法

在執法活動中邀請紀委人員全程參與，并明確規定凡為涉砂違規行為提供保護、為涉砂違規行為說情或參與砂石資源開采經營的公務人員，一律由紀委牽頭查處，嚴禁黨政干部或國家公務人員參與砂石資源經營，為砂石資源管理工作大規模開展掃清障礙。同時，也規范和監督了水政執法人員的執法行為，避免了執法工作中的“不作為”、“亂作為”現象。

4 經驗體會

洛陽市自2011年5月實施全市砂石資源統一規范管理工作以來，一舉扭轉了砂石資源開采利用領域的混亂局面，采砂秩序根本好轉，社會負面輿論大幅減少，管理成效顯著。

在實踐中破解長期困擾河道采砂管理難題，主要有以下幾點經驗體會：

4.1 領導重視是工作開展的前提

洛陽市砂石資源管理工作取得的成效是在市主要領導的重視和支持、在市委市政府高規格專項工作領導小組的各方協調、在各級政府及相關職能部門的支持配合下取得的。

4.2 拼搏奉獻是工作開展的動力

思想決定行動，行動決定成效。兩年來，洛陽砂管這支嶄新的隊伍，憑著一身凜然正氣和不懼困難的無私奉獻精神，與偷采盜挖不法分子斗智斗勇，以頑抗的毅力和勇氣，以無私無畏的拼搏奉獻精神，樹立了洛陽砂管的威嚴，贏得了砂石資源開采業主的信任，破解了河道采砂管理工作中的道道難題。

4.3 措施到位是工作開展的基礎

管理措施能不能順利實施，關鍵在于管理方法是否科學，是否能切合地方實際。當然，所有的管理措施和方法，還必須是在法律規定的合法范疇之內。否則，必定會被推翻，功虧一簣。洛陽市的砂石資源管理模式，正是實現了合法性和科學性的有效結合，更加便于操作，更加體現國家法律的威嚴，保證了砂石資源統一規范管理工作的可持續性。

4.4 強化隊伍管理是工作成敗的關鍵

砂石管理工作的管理對象復雜，利益沖突和誘惑非常明顯，沒有一支無私無畏、不被利益所惑、敢于弘揚正氣的管理執法隊伍，就不可能做好砂管執法工作。所以，砂管執法工作的榮辱成敗，決定性因素在于“人”，在于面對物質利益誘惑的堅定性和把握工作方向的原則性。

4.5 文明和諧執法是工作開展的底限

強勢執法和和諧執法的兩個概念，在字面上似乎是相反的兩個態度，但在實際運用中，強勢執法和和諧執法卻是一種互補的關系，強勢執法不代表野蠻，和諧執法更不是軟弱，強勢是要求原則，和諧是掌握態度，只有在保證原則下文明執法，才能確保執法安全，才能實現“事”安“人”安的良好效果。

4.6 完善健全制度是工作開展的保障

習近平總書記講要把權利關進制度的牢籠里，強調要建立權利的監督約束機制，用制度的籬笆，鎖牢權利的蔓延，私欲的膨脹。洛陽市的砂石管理工作，正是從健全和細化各項制度入手，明確工作中的責任、義務和懲處細則，用嚴格的管理制度，約束執法管理人員的行為，筑牢隊伍純潔的底線。

5 結語

打鐵還需自身硬，工作成敗的關鍵還在于人的因素，只有建設勇于發揚正氣、不懼邪氣、敢于拼搏、善于戰斗的隊伍，建立科學高效、監督約束機制和完善的規章制度，才能保證各項工作取得勝利。洛陽砂石資源管理工作取得的點滴成績，詮釋了這個顛覆不破的樸素真理。