淺談河南省海河流域蓄滯洪區的管理

□申繼先 □蘇 楓（河南省豫北水利工程管理局）

0 引言

河南省海河流域蓄滯洪區是海河流域綜合防洪體系的重要組成部分，目前列入國家蓄滯洪區名錄的共有9處，分別是良相坡、長虹渠、柳圍坡、白寺坡、共渠西、小灘坡、廣潤坡、任固坡、崔家橋蓄滯洪區，涉及新鄉、安陽、鶴壁3市的衛輝、湯陰、內黃、安陽縣、浚縣、淇縣等6個縣（市）和1個省直管縣滑縣，人口44.97萬人，耕地6.52萬hm2，設計蓄滯洪總量10.87億m3。建國以來，河南省海河流域蓄滯洪區運用計34處、次，對海河流域防洪發揮了重要作用。但是由于近年來水量較小，各蓄滯洪區進行工程及安全建設非常有限，蓄滯洪區建設嚴重滯后，原有工程設施不健全、安全設施不足、標準偏低、損毀嚴重，洪區內群眾生命財產得不到有效保障，給蓄滯洪區的正常運用帶來困難。為了保障蓄滯洪區的正常運用和海河流域防洪安全，2010年8月水利部海河水利委員會編制完成了《海河流域蓄滯洪區建設與管理規劃》，在此基礎上，河南省水利廳委托河南省豫北水利設計研究院編制了《河南省海河流域蓄滯洪區建設一期工程可行性研究報告》。從此，河南省海河流域蓄滯洪區建設全面展開，在積極推進蓄滯洪區建設的同時，就如何加強蓄滯洪區管理，談一下自己的看法。

1 蓄滯洪區管理

蓄滯洪區管理是運用法律、經濟、技術和行政手段，對蓄滯洪區的防洪安全與建設進行管理的工作，通過管理合理有效地運用蓄滯洪區安排超額洪水，使區內居民生活和經濟活動適應防洪要求，達到防洪安全保障的目的。內容主要包括：建立健全管理機構；制定蓄滯洪區總體規劃和安全建設規劃并監督實施；編制防洪調度運用準備和群眾撤離安置措施；分洪后救助、補償和善后工作；進行日常管理，加強安全設施建設與管理，控制人口增長和協調經濟發展；制定法律、法規，依法管理蓄滯洪區。

2 蓄滯洪區管理現狀

從河南省海河流域9處蓄滯洪區實際管理情況來看，蓄滯洪區管理僅停留在汛期災民的撤離安置方案管理，以及局部重點防洪工程管理和在建工程的建設管理等方面，而蓄滯洪區的土地利用、安全設施管理、人口控制及法律法規的制定、頒布及相應的監督執行等管理內容尚未開展。同時蓄滯洪區管理機構尚不健全，目前各蓄滯洪區管理工作基本處于“三無”狀態（無專門管理機構、無專職工作人員、無管理經費），其日常管理職能均由所在縣防汛辦公室代管，在涉及到經濟發展、土地利用、產業結構、運用補償、洪水保險等方面，現有水利部門管理機構是難于支撐的。

3 蓄滯洪區對當地經濟社會的發展影響

蓄滯洪區是流域綜合防洪體系的重要組成部分，是合理處理局部與全局關系、減輕洪澇災害的有效措施。歷史上蓄滯洪區作為非常規防洪工程手段，對保障重要防洪地區和目標的安全發揮了重要作用。但另一方面，蓄滯洪區的設立及運用給當地社會經濟帶來巨大沖擊，區內居民生產、生活受到嚴重影響，就有關方面調查顯示，全國蓄滯洪區社會經濟發展規模和速度低于全國平均水平，河南省海河流域蓄滯洪區尤為如此。

3.1 蓄滯洪區設立對當地經濟社會發展的影響

蓄滯洪區是流域防洪體系的重要組成部分，從某種意義上講，蓄滯洪區的存在是流域經濟社會發展的要求，是整個經濟社會發展不可分割的一部分。但蓄滯洪區的設立，由于受到自然條件、蓄滯洪水的客觀要求和一些政策限制，為了保證洪區的正常運用和蓄滯洪量，一些高附加值產業難以在洪區內得到發展，群眾基本還是依靠傳統農業生產、生活，生產力相對落后；再者，洪區內基礎設施建設、工礦企業項目受到限制，造成洪區內經濟發展普遍落后，群眾生活困難、社會不穩定等一系列社會問題。嚴重影響了當地社會的可持續發展，這與全面建設小康社會的目標和建設社會主義新農村的總體要求不相適應。

3.2 蓄滯洪區運用對當地經濟社會發展的影響

蓄滯洪區運用后，補償救助機制不完善，災后恢復自救能力差，盡管2000年國家出臺了《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》，對滯洪區運用進行補償，但比之群眾所受到的損失還是有限的，遠不能抵消其運用帶給當地居民的損失。

蓄滯洪區的設立和運用不僅給洪區內人民群眾的生產、生活帶來重大影響，也制約著當地縣域經濟社會的發展，尤其是洪區多的縣，比如鶴壁市浚縣，9個蓄滯洪區有5個涉及浚縣，涉及人口24.76萬人，占全縣總人口的37%，耕地2.46萬hm2，占全縣34%。

4 思考與建議

蓄滯洪區的存在，是流域經濟社會發展的要求，也是整個經濟社會發展不可分割的一部分，蓄滯洪區的設立根據流域整體防洪需求和經濟社會發展需要，利用其自然的坡洼而人為設立的。蓄滯洪區的設立嚴重制約著當地經濟社會的發展。黨的十八大提出以人為本，建設全面協調可持續發展的社會主義和諧社會，實現全體人民共同富裕，保障人民平等參與、平等發展的權利。為此要站在全局的高度，充分認識蓄滯洪區的地位、作用和發展，國家應制定切實可行的辦法、措施給予補償，使蓄滯洪區的發展與整個經濟社會發展相協調。

4.1 加大蓄滯洪區建設投入力度，加快完善工程和安全設施

完善的工程、安全設施是蓄滯洪區適時適量運用的基礎，是人民群眾生命財產安全的重要保障，必須緊緊抓住當前水利建設有利時機，積極推進河南省海河流域蓄滯洪區建設步伐，盡快完善工程和安全設施，以保障洪區內人民群眾安居之需要。

4.2 國家應盡快出臺相應政策扶持洪區發展

如何使蓄滯洪區內群眾的生活和經濟發展既適應防洪要求，又同區外共同發展、共同富裕，實現蓄滯洪區正常運用發揮防洪減災效益和滯洪區的經濟發展相統一。建議國家把蓄滯洪區作為一個特殊經濟區域，制定切實可行的保障安全、發展經濟的優惠政策，在限制蓄滯洪區土地利用和產業活動的同時，引導和扶持區域內分類經濟活動、實現因地制宜發展經濟，并在規劃的安全區域重點加大投入，提高蓄滯洪區的防洪能力，提高生產、生活和社會綜合保障能力。

4.3 國家盡快建立洪水災害損失保險機制

洪水保險基金可由政府補貼、受益地區工商企業收取防洪保護費和居民自繳三部分組成，按蓄滯洪區經濟發展水平確定不同的保險額，對一定限額內的財產保險，保費由保險基金支付，超出限額的財產保費由居民自繳，以擴大群眾補償資金的來源，改變過去洪災損失單純依靠政府的辦法，以盡快開展洪水保險，使洪區內居民財產安全得到有效保障。

4.4 加快蓄滯洪區新農村建設步伐

黨的十八大明確提出深入推進新農村建設和扶貧開發，全面改善農村生產和生活條件，洪區所在縣政府要緊緊抓住這一有利時機，在限制區內人口增長的同時積極推進洪區內居民外遷。洪區所在縣政府要做好統一規劃，保護區內有土地的洪區居民，按統一規劃有次序搬遷到洪區外居住，無土地的洪區內居民，由政府出面和洪區外土地進行置換搬遷，國家對洪區內居民新農村建設給予資金補助和政策優惠，盡可能使洪區內的居民早日安居樂業。

4.5 建立和完善蓄滯洪區管理機構，落實管理經費

4.5.1 成立專門的管理機構

河南省海河流域蓄滯洪區所涉及的7個縣（市）人民政府設立蓄滯洪區管理辦公室，承擔對滯洪區的規劃、建設、運用、救助，組織實施防洪基金和洪水保險制度、土地開發利用、控制人口增長和災后恢復生產等相應職責。并對蓄滯洪區內的單位和居民進行防汛宣傳和普及防洪知識，提高水患意識等宣傳教育工作；蓄滯洪區所在縣水行政主管部門設立蓄滯洪區管理處，負責蓄滯洪區防洪工程和安全設施的運行和日常管理，做好蓄滯洪區工程和安全設施的日常維護、維修、保養工作，保障工程設施和安全設施的正常運行。

4.5.2 足額落實工程管理經費

工程管理經費包括工程管理運行費和工程維修養護費。參照《水利工程管理單位定崗標準》和《水利工程管理單位維修養護定額標準》進行測算，以滿足管理機構正常運轉、工程正常運行和工程正常的維修養護所需，保障工程處于完好狀態。工程管理經費來源應由國家財政承擔。其理由是：蓄滯洪區是全流域防洪體系的組成部分，保護的是下游甚至全流域的防洪安全，當地由于蓄滯洪區的設立和運用，經濟社會的發展受到了嚴重影響，雖然工程設在當地，機構由當地政府設立，但蓄滯洪區的管理應站在全局的高度來認識。蓄滯洪區所在地不是受益者，而是利益受損者，因蓄滯洪區的存在給當地經濟社會發展造成影響，經費再由當地政府解決于情于理都不合適，理應由國家承擔。

4.5.3 落實管理經費

只有健全的管理機構和足額的管理經費，是蓄滯洪區工程和安全設施始終處于良好運行狀態的重要保障，也是蓄滯洪區適時運用的前提。

河南省海河流域各蓄滯洪區要緊緊抓住當前水利建設的大好時機，建設好洪區工程和安全設施，建立健全完善的管理機構和運行機制，落實好各項管理經費，在保障防洪安全的同時，促進當地經濟與經濟社會協調發展，建設成“不怕淹”的蓄滯洪區，使河南省海河流域蓄滯洪區在海河流域綜合防洪體系中發揮更大作用。

[1]劉玉忠，趙會強，張青，郭書英，等.關于海河流域蓄滯洪區問題的思考[J].海河水利，2011（06）.

[2]向立云.蓄滯洪區管理與發展模式探討[J].防汛與抗旱，2002（2）.