淺議我國民間借貸的法律規制

張金艷

(中原工學院法學院，河南鄭州450007)

一、民間借貸的概念、特征及存在的法律依據

民間借貸是和正規官方金融借貸相對應的一種借貸形式，也稱為民間信用或個人信用，是指金融機構以外的法人、其他經濟組織與自然人之間，以及自然人之間不以商品交易為基礎而直接進行貨幣借貸的一種信用活動［1］。其主要特征有以下幾個方面:(1)民間借貸屬于貨幣資金的直接融通，這是民間借貸區別于金融機構信貸的主要表現。在民間借貸中，貨幣資金的借貸是在借出人與借入人之間直接進行，不通過銀行和非銀行金融機構等信用中介。(2)與商業信用相比，民間借貸不以商品交易為基礎，是一種單純的貨幣借貸。(3)民間借貸具有償還性，按期償還本金、依約支付利息是民間借貸借入人最基本的義務，這就將其與贈與、投資等區別開來。(4)民間借貸具有臨時性、偶然性和單對性。與非法集資等不同，民間借貸主要是為了滿足自然人之間或自然人與非金融企業或其他經濟組織之間臨時性小額資金需求而進行的信用活動，具有一定的偶然性并主要在特定當事人之間發生。

作為正規金融借貸的一種補充形式，民間借貸存在的主要法律依據是《民法通則》、《合同法》、《最高人民法院關于如何確認公民與企業之間借貸行為效力問題的批復》(以下簡稱法釋［1999］3號)、《最高人民法院關于人民法院審理借貸案件的若干意見》(以下簡稱法民發［1991］21號)以及《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》等。具體而言，《民法通則》第九十條規定:“合法的借貸關系受法律保護。”這就為民間借貸這一民事法律行為提供了存在和受保護的法律依據，只要是合法的民間借貸關系，就會受到法律保護。《合同法》在“借款合同”一章第一百九十六條規定:“借款合同是借款人向貸款人借款，到期返還借款并支付利息的合同。”這里并沒有限定貸款人只能為銀行等金融機構。第二百一十條、第二百一十一條又明確規定了自然人之間借款合同的基本規則:“自然人之間的借款合同，自貸款人提供借款時生效。”“自然人之間的借款合同對支付利息沒有約定或者約定不明確的，視為不支付利息。自然人之間的借款合同約定支付利息的，借款的利率不得違反國家有關限制借款利率的規定。”此外，法民發［1991］21號則規定“自然人之間、自然人與法人、自然人與其他組織之間的借款作為借貸案件受理”，這些就為民間借貸的組織形式及合法性提供了法律依據。而法釋［1999］3號則進一步明確規定:“公民與非金融企業(以下簡稱企業)之間的借貸屬于民間借貸。只要雙方當事人意思表示真實即可認定有效。但是，具有下列情形之一的，應當認定無效:(一)企業以借貸名義向職工非法集資;(二)企業以借貸名義非法向社會集資;(三)企業以借貸名義向社會公眾發放貸款;(四)其他違反法律、行政法規的行為。”同時規定，借貸利率超過銀行同期同類貸款利率4倍的，按照最高人民法院《關于人民法院審理借貸案件的若干意見》的有關規定辦理。根據以上規定，可以看出，公民與企業之間的借貸屬于民間借貸，但是必須是雙方之間的真實意思表示且不違反法律規定以及關于民間借貸利率的規定才能受到法律保護。2010年《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》(新36條)則鼓勵民間資本進入金融領域，這就為民間借貸的進一步合法化提供了法律政策空間。自2014年3月1日起，《溫州市民間融資管理條例》與《溫州市民間融資管理條例實施細則》正式施行。這是我國第一部地方性金融法規，首次將民間借貸納入了政府監管范疇。

二、我國民間借貸的發展現狀及存在的主要問題

民間借貸憑借其靈活性、機動性、便利性等特點，在彌補正規金融供給不足、滿足中小企業資金需求等方面顯示出旺盛的生命力。由于正規金融機構放貸的門檻較高，對于急需資金又無法從正規金融機構獲得貸款的中小企業來講，民間借貸市場無疑是其重要選擇。一方面，近年來受金融危機影響，銀行信貸規模正在壓縮，中小企業從銀行等金融機構獲得資金的難度和成本均在上升，只能寄希望于民間借貸市場。目前，我國99%的企業都是中小企業，而我國主要國有銀行的貸款都流向了大型國有企業，中小企業貸款數量很小。另一方面，物價上漲等因素使得居民在銀行存款的利息出現負收益，很多資金閑置者不愿意將貨幣資金存放銀行轉而更傾向于投資理財產品和民間放貸以獲取更高收益，這就為民間借貸市場提供了充裕的資金，這兩個方面就進一步加速了存款端和貸款端的金融脫媒現象，這就為民間借貸的迅速發展提供了廣泛的空間。近年來，我國民間借貸更呈現出空前活躍的發展態勢，并出現了一些超越傳統意義民間借貸的新的特征。首先，隨著民間資本的急劇膨脹，民間借貸的規模和波及面迅速擴大，不僅活躍在江浙等沿海發達區域，而且向內陸中西部發展(如河南、內蒙古等)。2011年全年我國社會融資規模增加12.8萬億元，其中民間借貸資金約4萬億元，占31.25%［2］。在有些地方，民間借貸領域活躍的資本甚至超過正規金融。此外，隨著理財意識的增強，在高息誘惑下，大量居民選擇民間放貸這一理財投資渠道，從而為民間借貸市場提供大量資金。其次，民間借貸的主體呈現多元化狀態，已突破傳統借貸模式。民間借貸的井噴式發展使其參與主體越來越復雜，不僅包括城鎮居民、農戶、個體工商戶，而且還有企事業單位、私募基金甚至網絡放貸公司等均參與到民間借貸中來。以最近方興未艾的網絡借貸“人人貸”①“人人貸”是P2P(英文“Peer-to-Peer”的簡稱)借貸的中文翻譯，是指有資金并且有理財投資想法的個人，通過信貸服務中介機構牽線搭橋，使用信用貸款的方式將資金貸給其他有借貸需要的人。為例，作為網絡技術和金融脫媒相結合的產物，“人人貸”可謂民間借貸的網絡版，它主要采用與傳統民間借貸線下交易不同的線上交易模式，目前該模式和服務平臺因主要面向信用良好但資金缺乏的大學生、工薪階層以及微小企業主等群體提供小額資金服務而廣受歡迎。再次，隨著民間借貸市場的進一步發展和參與主體風險意識的增強，民間借貸手續更加規范，不再以最初的口頭借貸為主而是大多采用較為規范的書面協議形式，協議內容也更加規范和全面。

民間借貸雖然發展迅速，市場廣闊，但由于缺乏相應的法律規范和有效的監管，在全民逐利的瘋狂參與下，看似紅火的民間借貸市場卻是風險暗流涌動，處于監管灰色地帶的民間借貸市場時時處處會滋生風險和問題。2011年從溫州到鄂爾多斯以及河南安陽等席卷全國的民間借貸市場的崩盤就是民間借貸這把“雙刃劍”巨大風險的最好注腳。無論是禍起于樓市萎靡還是信用危機，這場民間借貸領域的“暴風驟雨”都會對地方經濟和社會造成毀滅性的打擊。主要原因在于目前我國相關法律法規對民間借貸的規定非常原則，在監管方面基本處于立法空白狀態，如現行有關金融機構和非金融機構監管方面的法律法規均沒有涉及對民間借貸的監管，曾經呼聲很高的標志著民間借貸陽光化、合法化的《放貸人條例》出臺無望，就使得民間借貸的發展實際處于監管真空的灰色地帶，在缺乏有效監管的前提下，受畸形高利息的誘惑，大量民間資本進入該領域，開始出現“高利貸”、“老鼠會”甚至非法集資等違法亂象。同時民間借貸的野蠻擴張還引發了金融詐騙、非法集資、操縱股市、非法傳銷等大量嚴重經濟犯罪案件爆發。總之，在目前社會信用體系尚不完善的情況下，就會出現立法不完善帶來的政策性風險、缺乏監管帶來的違規操作風險以及信息不對稱帶來的信用風險等大量風險。針對網絡民間借貸“人人貸”頻頻出現的信用風險，2011年8月25日，中國銀行業監督管理委員會印發了《人人貸有關風險提示的通知》(以下簡稱《通知》)，《通知》指出了目前P2P貸款平臺存在諸如影響宏觀調控效果、容易演變成非法金融機構、業務風險難以控制、不實宣傳影響銀行體系整體聲譽、監管職責不清，法律性質不明、貸款質量低于普通銀行類金融機構、開展房地產二次抵押業務存風險隱患等七大風險和隱患。銀監會要求銀行業金融機構采取有效措施，做好風險預警監測與防范，建立與“人人貸”中介公司之間的“防火墻”，防止民間借貸風險向銀行業金融機構蔓延。2011年10月4日，溫家寶總理在溫州主持召開會議時強調，要加強對民間借貸的監管，引導其陽光化、規范化發展，發揮其積極作用。2012年1月6日、1月30日、2月10日、2月15日，溫家寶總理在不同的場合、通過不同途徑表示，民間借貸是正規金融的補充，有一定的積極作用，要加強引導和教育，發揮民間借貸的積極作用［3］。自2012年3月28日國務院確定溫州金融綜合改革12條任務及浙江省政府對應出臺12條實施細則以來，溫州市圍繞金融改革的78個金改項目已全面啟動。2012年，溫州各大銀行支持實體經濟貸款增加780億元，增量超過GDP增量4個百分點。企業直接融資量比2011年增加92億元，增量占全社會融資增量的11%［4］。黨的十八大報告強調要完善金融監管，同時強調“兩個毫不動搖”——既要毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，又要毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，保證民營經濟能和國有企業一樣，依法平等地使用生產要素，公平參與市場競爭。這無疑為民間借貸的進一步規范化和合法化預留了空間。近日，《溫州市民間融資管理條例》及其實施細則的正式施行無疑標志著我國民間借貸邁出了規范化發展的重要一步。

三、對我國民間借貸的法律規制

(一)完善民間借貸的相關立法

目前民間借貸市場面臨的主要風險之一便是立法不完善帶來的政策性風險。上文提到，雖然我國民間借貸有其存在的必要法律依據和市場需求的必然性，但是目前關于民間借貸的法律規定過于原則化，還不夠具體和完善，具體糾紛案件審理實踐中很容易出現無法可依的局面。為規范民間借貸市場，當務之急是盡快出臺相關法律。筆者建議盡快出臺有關民間借貸的專項立法——《民間借貸法》，明確民間借貸的法律地位和借貸資金的性質、民間借貸的基本流程、利率等，明確規范借貸雙方的責權利，更要明確規定民間借貸的監管體制和信息披露機制等制度，使其真正走向陽光化、合法化和規范化。其次，還應加快《貸款通則》的修訂步伐。由于之前被寄予厚望的由人民銀行起草的《放貸人條例》并未出臺，2010年由中國人民銀行起草的《貸款通則(修訂)》(征求意見稿)已上報國務院，其中第十四條已將民間借貸規范其中，該條規定:“在年度貸款總額不超過100萬元人民幣、年度交易筆數不超過100筆、年貸款利息收入不超過其年總收入5%的前提下，未經批準設立為貸款人的非金融企業和個人可依據《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國合同法》等法律、法規從事放貸行為。”該規定無疑是民間借貸陽光化的一個明顯信號。由于企業間借貸、異地借貸、貸款能否用作股本性融資和銀行能否擁有減免利息的自主權等問題上尚有爭議，目前新《貸款通則》尚未出臺。為了進一步規范民間借貸市場，在專門法律出臺之前，必須加快《貸款通則》的修訂步伐。

(二)加強對民間借貸的監管和引導

缺乏有效的監管，可以說是民間借貸違法亂象叢生的主要因素。目前我國金融監管方面的法律法規均是針對銀行和非銀行金融機構及其金融業務的監管，沒有明確的監管部門對于民間借貸市場進行有效監管。雖然已有關于民間借貸的地方性法規，但由于立法層次低，無法徹底解決民間借貸監管的缺失狀態。2011年中國銀行業監督管理委員會印發的《人人貸有關風險提示的通知》，也只是提醒銀行業金融機構防范民間借貸市場風險向其轉移和蔓延，并不表示銀監會要對民間借貸市場進行監管。目前，民間借貸還處于無人監管的灰色地帶。當前最重要的是通過立法明確監管機構，細化其監管職責、程序和權限，明確規定對民間借貸包括網絡民間借貸市場的具體監管內容。《貸款通則(修訂)》(征求意見稿)規定，銀監會負責審批金融機構貸款人的設立、變更、終止，并對金融機構貸款人從事貸款業務進行審慎監管;省級地方政府確定的監管部門依照本通則對在本行政區域內的非金融機構貸款人實施監管;中國人民銀行負責制定宏觀信貸指導、利率、征信管理、信貸市場消費者權益保護等方面的政策，并對貸款人執行這些政策的情況進行監督檢查。這種監管主體和監管理念的變化無疑是一大突破。此外，在對民間借貸市場的監管原則上，應注意與對正規金融市場和金融機構監管的區別，不宜監管過于嚴格，應在有效監管的同時引導和鼓勵其規范化發展，以充分發揮民間借貸市場對正規金融市場的補充作用，同時也有利于更好地鼓勵民間資本進入市場。

(三)完善社會征信體系建設

社會信用體系不完善更是滋生民間借貸信用風險的重要因素，其實大量民間借貸市場的崩盤現象歸根結底屬于一種信用缺失。當前我國的信用體系尚不完善，大量有關個人信用的信息主要掌握在銀行系統內，民間借貸市場個人信用信息的收集還有一定的渠道不暢通的成本，這也是民間借貸領域資金詐騙、信用風險叢生的直接原因。要使民間借貸市場健康、規范發展，必須完善社會信用體系，建立完善的個人信用信息系統，實現個人信用信息的聯網，同時人民銀行征信中心應與民間借貸平臺實現信用信息的對接和共享。雖然，目前有些規范化經營的民間借貸模式中已經建立了一套較為完善的個人信用信息采集、甄別和跟蹤系統，但是該系統仍需進一步完善。可喜的是，醞釀已久的《征信業管理條例》于2012年12月26日終獲通過。該條例的頒布實施標志著我國征信業開始進入全國性立法的階段。只有整個社會建立起完善的個人信用體系，增加失信違法成本，真正形成人人守信的良好氛圍，我國民間借貸市場才能夠真正健康發展。

［1］朱崇實.金融法教程［M］，北京:法律出版社，2011:281.

［2］仲武冠.監管的陽光如何才能普照民間借貸［N］，中國經濟時報，2012-04-11.

［3］衛容之，付碧蓮.國務院高頻關注民間融資民間借貸如何陽光化［N］.國際金融報，2012-02-16.

［4］溫州金改全面啟動民間借貸利率大跌［EB/OL］.http://finance.qq.com/a/20121229/000288.htm，2013-01-15.