中外憲法監督制度的比較研究

郭桂濱

(福建省莆田市紀委，福建 莆田 351100)

憲法作為國家的根本大法，由最高國家權力機關制定，具有最高的法律效力，被稱為法律中的法律。憲法在國家的政治、經濟和社會生活中具有至高無上的地位，憲法的制定和實施也自然成為一國的重大事件。憲法各國早已有之，并且其制定和修改各國也都有嚴格的法律程序，因此，憲法的實施即憲法監督也就成為了重中之重。

一、憲法監督的概念

關于憲法監督的概念，學界還未形成統一的看法，不同的學者對此莫衷一是。總結學者們的觀點，根據憲法監督的主體和內容來看，可以將憲法監督區分為廣義的憲法監督和狹義的憲法監督。狹義的憲法監督指的是國家權力機關對國家行政機關、審判機關和檢察機關及其工作人員行為進行的合憲性審查，其監督主體為國家權力機關，監督內容為“一府兩院”行為的合憲性。廣義的憲法監督，監督主體包括國家機關、單位、組織和公民個人，監督的內容包括立法機關的立法行為、審判機關的審判行為、檢察機關的檢察行為、行政機關的行政行為的違憲審查以及侵犯公民基本權利的審查等，實際上廣義的憲法監督概念可以無限延伸，其結果是等同于法律監督。筆者認為憲法監督的主體應限定為國家最高權力機關，而憲法監督的內容則可以適當擴展，包括立法、行政、司法以及公民基本權利。

二、各國憲法監督制度模式的比較

總結各國憲法監督制度模式，可以將其分為三類:

(一)司法機關憲法監督

司法機關憲法監督模式即由司法機關行使憲法監督權力，實踐中就是由最高法院執行憲法監督進行違憲審查，采用這一監督模式的典型國家是美國。在美國司法機關行使憲法監督的理論根據來源于聯邦黨人特別是漢密爾頓的論述。美國是典型的三權分立國家，即行政、司法和立法是分開的，三種權力由不同的機構行使，相互監督，相互制約。聯邦黨人認為在這三種權力中，司法權是最為薄弱的。總統行使行政權力，本身掌握巨大的資源，同時總統還是三軍最高統帥，擁有對軍隊的支配權;而立法機關則執掌著國家的財權，國家的支出預算必須經過立法機關的批準，如若無立法機關的批準撥款，行政機關甚至都可能無法運作。最近一段時間美國政府被迫關門，即是因為眾議院不批準政府的預算撥款法案所致，由此可見美國立法機關擁有的權力。而司法機關因其獨立于行政和立法機關，在這三種權力中是最為薄弱的，因此，聯邦黨人認為應該賦予司法機關一把“尚方寶劍”以使其不至于在三種權力中跛腳，這把“尚方寶劍”就是憲法監督權。實際上，美國聯邦憲法并沒有明文規定最高法院的憲法監督權。實踐中美國最高法院的憲法監督權是由1803年聯邦最高法院審理“馬伯里訴國務卿麥迪遜”案所開啟的，由于美國是英美法系國家，判例即法律，自此司法機關行使憲法監督權被確立。

(二)立法機關憲法監督

立法機關憲法監督即由立法機關行使憲法監督權，采用這一憲法監督制度的典型國家是英國，在英國，立法機關即為議會，包括上院和下院，因此，立法機關憲法監督即為議會憲法監督。英國之所以采用這種憲法監督模式與其國家的歷史、環境和制度密不可分，英國并沒有像美國那樣通過革命建立起三權分立的體制，而是通過“不流血革命”溫和地過渡到君主立憲制。在英國，議會擁有絕對的權力，首先是立法權，制定、修改和通過法律都必須通過議會的表決，其次是監督政府的權力，英國政府實行內閣制，內閣對議會負責，當議會通過對內閣的不信任案后，內閣必須全體辭職，重新進行選舉。因為議會在英國擁有巨大的權力，因此，憲法監督權自然而然的賦予議會。

(三)專門機構憲法監督

專門機構憲法監督模式即成立專門機構行使憲法監督權，從實踐來看，專門機構包括憲法委員會和憲法法院，采用憲法委員會行使憲法監督權的典型國家是法國，采用憲法法院行使憲法監督權的典型國家是德國。由于法國是大陸法系國家，大陸法系的法律主要為成文法律，因此法官的重要性不如英美法系，大陸法系中的法官只是成文法條的執行者，而英美法系的法官判例具有法律效力，后人可以援引前人的判例進行判決，因此，英美法系由最高法院行使憲法監督權并不會削弱憲法監督權的權威性，而大陸法系的司法機關地位相對較低，如由司法機關直接行使憲法監督權則容易受到行政機關的干擾，無法保證憲法監督權的權威性，因此大陸法系的國家一般會將憲法監督權賦予專門的機構，并從立法上保證該機構的獨立性和權威性。1946年法蘭西第四共和國憲法設立了憲法委員會，此后1958年第五共和國憲法賦予了憲法委員會監督實權。德國采取的是設立憲法法院的做法，在聯邦和州一級設立專門的憲法法院，憲法法院只受理涉憲案件，而一般的案件則由其他法院進行審理。德國設立憲法法院是基于對二戰法西斯極權體制的反思，二戰中德國《聯邦基本法》變成了一紙空文，無法約束法西斯的獨裁，因此戰后德國制定了《聯邦憲法法》確立了憲法法院地位和職權，保證其獨立行使監督權而不受干擾。

三、 我國的憲法監督制度及其存在的問題

我國最早的憲法于1954年第一次全國人民代表大會審議通過，此后經過若干次修改和完善形成了現行的憲法。根據《憲法》的規定，我國最高權力機關為全國人民代表大會，《憲法》同時賦予了全國人民代表大會制定憲法和監督憲法的實施的職權，地方人民代表大會及其常務委員會負責監督憲法在本行政區域的實施。因此，我國憲法監督的主體為全國人民代表大會，憲法監督的內容為監督憲法的實施。《憲法》從總體上規定了我國憲法監督制度，在實踐中憲法監督制度的落地還面臨著若干問題。

首先，憲法監督未能制度化。根據現行《憲法》的規定，我國行使憲法監督權的是全國人民代表大會及其常務委員會，而我國全國人民代表大會一年召開一次，因此，從理論上來說我國的憲法監督權一年只執行一次。而實際上全國人民代表大會每年的會期只有半個月左右，在這半個月期間，全國人民代表大會的主要議程是審議人大、政府、最高人民法院、最高人民檢察院工作報告并沒有專門的議程來進行憲法監督，憲法監督只能由人大代表以提議案的方式進行落實。全國人民代表大會閉會期間由全國人大常委會行使相關權力，全國人大常委會行使職權也是通過會議的形式實行民主集中制，因此全國人大常委會要行使憲法監督權也只能通過全國人大常委會會議，無法做到日常監督。全國人大常委會下設日常機構并沒有獨立的權力更無法行使憲法監督權。因此，我國現行的憲法監督并不能做到日常化。

其次，上下級權力機關憲法監督問題。根據我國現行的憲法監督體制，全國人民代表大會負責監督憲法的實施，而地方各級人民代表大會負責監督本行政區域內憲法的實施，因此，上級人民代表大會能否監督下級人民代表大會憲法的實施目前并不明確。從權力級別上來看，下級權力機關要接受上級權力機關的監督，但是，從具體實施的結果來看，上級人民代表大會與下級人民代表大會之間更多的是一種指導的關系而非上下級的關系，因為除了縣、鄉一級的人大代表是由選民直接選舉產生，其余各級人大代表都是由下一級的人大代表間接選舉產生的，因此下一級的人大代表并不對上一級人大負責也不向其報告工作，而是對本級人民代表大會負責。實踐中，上一級人民代表大會并不直接監督下一級人民代表大會，上下級權力機關的憲法監督問題需要進一步捋順。

四、完善我國憲法監督制度的建議

(一)設置專門的機構行使憲法監督權

基于我國政治體制和憲法的規定，我國憲法監督的主體賦予全國人民代表大會和地方各級人民代表大會是合理的，因為在我國全國人民代表大會為最高權力機關，將憲法監督權賦予最高權力機關，有利于維護憲法監督的權威性和獨立性，但是實際中需要進一步捋順各級人民代表大會憲法監督權的關系，根據我國政治體制的特定，上下級人民代表大會并不具有隸屬關系，因此，各級人大的憲法監督權可獨立行使。為了保證憲法監督權的日常落實，可在全國人民代表大會下設立專門的機構如憲法委員會來行使憲法監督權，確保憲法監督權在全國人民代表大會閉會期間的履行。

(二)完善立法，確保憲法監督制度化

我國憲法只是對憲法監督做出原則性的規定，至于憲法監督如何實施目前并無法律做出明確規定，因此，要使憲法監督制度真正落地實處就必須制定專門的法律對此加以明確。比如在全國人民代表大會下設立專門的機構行使憲法監督權，就必須立法明確該機構的地位和職權，該機構成員如何組成以及如何產生，該機構所擁有的權力，違反憲法行為如何追究責任及處罰等等，都需要通過立法使憲法監督制度法律化。

(三)加強憲法監督執法

我國目前雖無專門的機構行使憲法監督權，但是憲法規定了全國人民代表大會監督憲法實施的權力，因此，在法律還未作出進一步規定前全國人民代表大會應切實履行相應的憲法監督職能。全國人大應當進行相應的法律審查，對同憲法相抵觸的法律、法規、規章和規范性文件行使撤銷權，各級人大代表應行使相應的質詢、罷免等權力對行政機關、司法機關違反憲法的行為進行監督。

［1］陳冬．憲法監督程序論綱［J］．國家檢察官學院學報，2008，(6)．

［2］高維娜．淺談我國憲法監督制度的完善［J］．武警學院學報，2004，(12)．

［3］祁建平．憲政與適合我國國情的憲法監督模式［J］．西南政法大學學報，2004，(7)．

［4］柳嵐生．略論憲法監督［J］．社會科學，1981，(4)．

［5］朱毅偉．試論憲法監督［D］．山東大學碩士學位論文，2008．