縣區人大行使重大事項決定權存在的問題及對策

薛清蘭

(中共福清市委黨校，福建 福清350300)

憲法和法律賦予縣區人大有討論、決定本行政轄區內重大事項的權利，然而，由于受到各種因素的影響，相對于監督權、人事任免權等權力行使而言，縣區人大在行使重大事項決定權方面的力度還是稍顯薄弱，未能充分發揮決定重大事項、推動重大工作的作用，如何推動人大正確、規范行使重大事項決定權已經成為縣區人大亟待解決一個重要課題。

一、人大在行使重大事項決定權方面存在的主要問題

1.重大事項難以科學界定

我國憲法第99 條和地方組織法第44 條中都對地方人大及其常委會討論、決定重大事項作出規定，但是這些規定太過于僵硬太過于原則，對“重大事項”的具體內容、范圍界限缺乏實質性的規定，在決定的形式上亦缺乏程序性的規定，致使縣區人大在行使重大事項決定權實施過程中難以把握、操作困難。此外，人大和政府司職不同，對什么是重大事項的認識和理解也由于缺乏法律規范而產生分歧，在實踐中往往出現以下情況:人大認為是重大事項要求政府提請人大審議，政府卻不認為是重大事項，不報人大批準即執行;政府認為是重大事項，人大卻以不是重大事項而拒絕審議。因此，在實踐中，往往造成人大及其常委會在行使重大事項決定權時處境比較尷尬。

2.重大事項論證機制不健全

縣區人大及其常委會在決定重大事項時，很大一部分都是由“一府兩院”提出，部分決定甚至是在臨時提出的，而后再交由人大來決定，但是由于時間較短，加上人大本身未建立起有效的調查論證機制，相關專業人員也比較匱乏，因此，人大常委會難以在決定作出之前安排充裕時間組織人員對重大事項內容進行調研與科學論證，在表決時，也容易因對表決事項不了解，而出現走過場的現象。

3.人大職能作用受體制制約

縣區的黨委在地方各級組織中居于領導核心地位。對于縣區而言，居于領導核心地位的黨委和具體工作結合非常緊密，對于重大問題的處理模式往往是由黨委決策后交由政府執行，或者由黨委、政府共同決定后交由相關部門執行，人大職能作用難以有效發揮，一些本該由人大決定的重大事項，卻演變成由黨委直接決定、黨委和政府共同決定抑或通過縣區四套班子成員會議集體決定，避開了經由法定程序將黨委意圖轉變成國家意志的立法過程，使得人大決定變成多此一舉。究其原因，主要是體制問題，縣區人大在行使決定權時心有顧忌，不愿“多為”，認為行使職權過于主動有與黨委爭權之嫌，在重大事項上與政府認識不一致有與政府分權之疑，決定的重大事項過多有越權之嫌，因此，在行使決定權時，人大難免會有多一事不如少一事的消極心態，有時甚至是放棄行使重大事項決定權。

4.對決定的執行情況缺乏有效監督

目前，縣區人大及其常委會對重大事項決定通過后的實施情況跟蹤督辦往往不夠到位，推動決議落實的舉措不夠有力，即便對部分決議的決定執行情況進行跟蹤督辦，效果也不夠理想，其主要原因在于:一是人大的決議質量不高，規定的內容比較原則，“一府兩院”執行的難度較大;二是沒有一個明確的責任追究制度，對于當“一府兩院”不執行或不認真執行人大決議的問題時該如何追究責任，我國現行的法律也沒有作出明確規定。再加上人大決議執行的反饋機制還不夠健全，這直接導致了當人大想采取剛性的監督手段的時候缺乏法律上的支持。因此，人大作出的決議難以真正發揮指導實踐、推動工作的作用。

二、破解當前縣區人大及其常委會在行使重大事項決定權方面存在的問題

1.科學界定重大事項，增強行使重大事項決定權的可操作性

在現行的憲法和法律框架之下，縣區人大在確定重大事項時，必須要把握好以下幾個方面:一要立足現行法律，謹慎探索。縣區人大要根據現行的憲法、法律和法規來確定重大事項范圍，對屬于人大及其常委會討論、決定的重大事項，要及時行使職權;對現行有關法律規定不明確的事項，要立足于立法精神，結合當地實際，在特定時空條件下，對事項的性質、影響范圍和重要程度進行科學判斷，確定重大事項。二要貼緊中心工作，服務大局。縣區人大在行使決定權時，要緊緊圍繞黨委中心工作，及時把黨委的重大決策通過法定程序上升為國家意志。在判斷重大事項時，要著眼于縣區全局性、根本性、長遠性的問題，著眼于政治、經濟、文化、社會等方面的重大問題，著眼于涉及人民群眾切身利益密切相關事項，著眼于縣區未來發展的重大問題。三要結合當地實際，切實可行。人大在行使重大事項決定權必須立足本地實際，決定要有現實的針對性、可行性，要符合廣大人民群眾的愿望，要有利于解決縣區在經濟發展過程中的突出問題。四要把握決定時機，突出重點。重大事項具有一定的動態性和時效性，一些重大事項在事前、事中、事后作出決定所產生的效果是完全不一樣的。因此，縣區人大在行使其重大事項決定權時，應當充分考慮和關注事項的類型、需要完成的時限以及在不同階段所可能產生的不同后果，對重大事項的決議應加強事前的論證、決議，審時度勢，依照法定程序適時作出或不作出決定、決議;決議后，要加強對政府執行的監督，使重大事項決議落到實處。由于縣區人大自身的資源和實際操作能力有限，只有抓住重點，抓大放小，才能促使有限的資源和能力能夠得到最優配置，實現最大效益。

2.理順人大與黨委、政府的關系，增強人大履行決定權的積極性

憲法和法律賦予人大行使重大事項決定權，人大要行使這一職權必須得到多方的支持和配合。縣區人大要在黨委的領導下，理順黨委、人大、政府之間的關系，才能最大限度地履行好重大事項決定權。重點要把握好以下兩個方面:一是要處理好黨委和人大的關系。隨著我國依法治國方略的推進和政治體制改革的不斷深化，國家權力運行模式將從“黨委決定、政府執行、人大監督”向“黨委建議、人大決定、政府執行”轉變，這就要求黨委要善于把黨的政策通過法定程序上升為國家意志，因此黨委要自覺規范自身的領導方式，不能事事包辦，自行決策，而是應當在體制框架下，領導和支持人大的工作，人大在黨委政府領導下，堅持黨的路線、方針政策不動搖，黨委可以對人大提出原則性、指導性意見，但依法應由人大決定的重大事項要交由人大討論決定;對于黨委向人大所提出的建議或意見，人大要組織人員對其進行認真研究，通過法定程序，作出決議、決定，確保黨委決策的貫徹落實;人大及其常委會在作出重大事項決定前也應充分聽取黨委意見，在黨委原則同意后，再作出決定。二是要處理好人大和政府的關系。我國的政治體制是人民代表大會制度，人大是國家權力機關，政府是執行機關，從國家機關地位上看，人大與政府是監督與被監督關系。因此，政府要尊重并依法執行人大及其常委會作出的決定、決議，法律法規明確規定屬于政府行政權范圍的事項，政府可自行履行，人大不得代為履行;法律法規明確要求應由人大討論、決定的重大事項，政府不能以“提高效率”為由，自行決定，要按照法定程序提交人大進行討論、決定。如果政府作出不適當的決定侵犯到人大職權時，人大及其常委會可以予以撤銷或者督促其自行撤銷。政府對某一事項拿不準自己決定還是交由人大討論時，應及時聽取人大意見。

3.健全重大事項論證機制，提高人大決定的質量

在審議重大事項決定前，加強對重大事項的論證是保證人大及其常委會作出正確決定的前提。要提高重大事項決定的質量，使人大常委會能夠在全面了解情況的基礎上對重大事項作出審議、決定，必須在以下三個方面下功夫:一是加強前期調研論證。人大相關工作機構要深入基層開展專題調研，全面了解基層情況，掌握第一手資料，對調研結果進行認真分析，把重大事項所涉及的關鍵問題弄清楚，并根據縣區實際情況提出初步對策，為人大及其常委會作出科學決定提供可靠依據。二是強化公眾合理參與。調研論證過程，實質上是了解民情、傾聽民意的過程，是黨委決策和民眾利益相統一的過程，因此要建立健全反映民情、體現民意、集中民智的決策平臺機制，通過采取書面征詢意見、座談會、研討會、聽證會、旁聽人大常委會會議或人大代表會議等方式，或者借助現代傳媒技術，以新聞媒體、網絡等方式，向社會公開征詢意見，廣泛征集民意。同時，人大代表要加強與人民群眾的聯系，從群眾中來再到群眾中去，時時刻刻關注人民群眾最關心的熱點和難點問題，認真聽取各方意見，使需要討論的重大事項能夠符合縣區發展大局，維護人民群眾的根本利益。三是善于借助外部力量。對于一些專業性較強的重大事項，在調查和論證中，要善于借助專家、學者的智慧，對相關決策的合法性、科學性、可行性進行論證，確保重大事項能符合縣區經濟社會發展規律，符合縣區實際情況。

4.加強人大機關隊伍建設，提升履行重大事項決定權的能力

重大事項的內容涉及社會事務方方面面，關系民生發展問題，政策性、業務性強，人大及其常委會是行使重大事項決定權的主體，能否有效地行使決定權是與人大常委會組成人員的素質高低有著直接的關系。因此，要不斷加強人大常委會組成人員的思想建設、組織建設、作風建設和業務建設，提升其決策能力和水平。一要加強業務學習。為了更好地使用重大事項決定權，人大常委成員不僅要認真學習黨的思想理論、政策、政治知識而且在經濟、法律、科技等與人大行使職權相關的業務知識也要熟知，努力提升自身的法律水平和政策水平，保證人大的決議、決定符合黨的路線、方針和政策。二要加強隊伍建設。進一步優化人大及其常委會組成人員的知識、能力和年齡結構，盡量選派年富力強、精通法律和經濟等專業知識的人才充實到人大各級領導崗位，提高人大機關的整體素質。三要加強作風建設。要大興密切聯系群眾之風，人大常委會組成人員要充分發揮人大代表的作用，密切聯系群眾，要經常下基層開展調查研究工作，多到群眾當中走一走，了解群眾困難以及其所需所求，多方面聽取群眾意見，這樣在思考問題和行使權力時才能更具可行性。