湘南地區縣域新型城鎮化發展路徑探析——以永州市道縣為例

何東升

（中共道縣縣委黨校，湖南 道縣 425300）

新型城鎮化是全面實現小康目標的必然要求，是我國經濟社會持續快速發展的引擎。就我國城鎮化的現實狀況而言，相比大中城市，作為小城市的縣域城鎮化建設既是重點也是難點；對比發達區域的縣域而言，遠離大中城市的中西部地區更是難點中的難點。道縣地處經濟欠發達地區的湘南，有著2200多年的歷史，是湘桂粵邊境的重鎮。它與永州市的湘南六縣、廣西區的桂北四縣以及粵北各縣等，在經濟發展模式、社會生產生活方式、自然地理條件等諸方面有著極大的共同點?？梢哉f，道縣的城鎮化發展是湘南、桂北、粵北城鎮化建設的一個縮影，探討和推進道縣的新型城鎮化建設，對這些地區將會產生積極的引領和示范作用，對我國縣域新型城鎮化的建設與發展也會有所啟發。

一、城鎮藍圖規劃化

道縣土地總面積2442平方公里，轄19個鄉鎮，5個街道辦事處和3個國有農林場，578個行政村（社區），總人口82萬。推進道縣城鎮化建設，首要任務就是進行符合本地現實的科學規劃，使道縣城鎮化建設向著一條宏觀長遠、清晰明確的路徑前行。規劃藍圖一旦確立，必須將之制度化，不能隨意修改，要“一張藍圖干到底”。對道縣的城鎮規劃，大體可從兩個方面進行，一是縣城中心城區的規劃，二是各個鄉鎮村的規劃。

1.中心城區為紐帶：輻射各鄉鎮、輻射周邊各縣

道縣自古以來是湖南通往廣東、廣西、海南及西南地區的交通要塞，在推進“泛珠三角”區域協作中，發揮了承東啟西、通南達北的樞紐作用，被譽為沿海的內地、內地的前沿。道縣中心城區面積33.6平方公里，轄一個工業園區、5個街道辦事處、兩個郊區鄉，總人口近20萬。近年來，道縣圍繞“創建省級文明衛生城市，打造文化與生態融合的特色新城、永州次中心城市”的目標，大力實施“東拓、西擴、南延、北進、中改造”，中心城區的規劃與建設已經邁上了一個新臺階。打造好中心城區，是道縣新型城鎮化建設的首要重點，它可以通過來自湖南永州市、郴州市中心城區，廣西桂林市、賀州市中心城區等的直接輻射，不斷強大自身，同時又起到輻射周邊十幾個縣、輻射全縣十幾個鄉鎮的目的。道縣中心城區的規劃，包含老城區、工業園新區以及郊區鄉鎮三部分，目前其架構和藍圖是清晰的，但具體完成還需要克服一定的困難。

2.個性化鄉鎮為原則：特色農產品、特色發展路徑

除了中心城區，道縣有十二個人口超過3萬的建制鎮，不過，這些圩鎮上的人口大都在3000人左右，周邊有連綿的村莊環繞。隨著村村通公路的實現，各鎮與各村的聯系便利而通暢，這為新型城鎮化建設打下了良好的基礎。對于如何規劃建設這些鎮，目前縣里并沒有前期的調研和宏觀的前瞻?；趪鴥韧獬擎偦ㄔO的經驗以及道縣各鎮的現實狀況，特色化、非統一模式化無疑是必須堅持的首要原則。如仙子腳鎮是道縣黃豆、紅薯之鄉，清塘鎮盛產紅瓜子、清水魚，蚣壩鎮盛產家鵝等，對這些鎮的規劃就可以因地制宜，打造鄉鎮特色。在我國“千城一面”的教訓下，像道縣這樣具有歷史文化價值和自然資源優勢的縣域城鎮化發展，必須要堅持統一規劃和保持鄉鎮的個性化特色。

二、農村人口市民化

新型城鎮化要以人為本，縣域城鎮化之關鍵在于人的城鎮化。要想從根本上提升縣域城鎮化水平，關鍵還需要不斷地轉移農業人口，使越來越多的農民不僅來城市打工就業，而且還能扎根城市生活并定居安居。對道縣而言，推進農業轉移人口市民化可從兩個方面著手。

1.城郊農業人口的市民化

十八大之后，新型城鎮化建設在道縣加快了發展步伐。鑒于縣城城關鎮與郊區五個鄉，已經融為一體，道縣先后把三個郊區鄉都改為街道辦事處，另外的東門鄉、萬家莊鄉也在合并之列。這樣一來，縣中心城區的面積比原來擴大了4倍，居民人口數也比以前增長了1倍多。如果這個中心城區得到很好的發展，就能實現在2020年，市民人口達到50萬、成為永州市副中心城區的目標。實現這個目標的最大突破口就在于縣城工業園區的大力發展。五個郊區鄉的農民已經有三分之一在本地成為了市民，剩下的三分之二，約6萬人口，一部分要充實到工業園區就地就業，實現由農民到工人的轉變；另一部分可以滿足城區各種服務業和商業的用工需求。

2.鎮郊農業人口的市民化

縣域城鎮化要重視鄉鎮行政中心區的凝聚力和向心力。就道縣而言，鄉鎮的行政中心所在地，一般也是圩鎮集市所在地，是周邊貿易往來的聚集地。它有很強的城鎮化功能，對農民吸引力很大。如果利用政策平臺，有效地把周邊農民集聚起來，引導他們逐漸轉型，不斷擴大集市的規模、拓展城鎮化的諸多功能，就能吸納更多的農民實現身份轉換。此外，由于道縣五分之四的鄉鎮（場）都在中心城區一小時車程范圍內，能與中心城區形成良好的輻射和互動，這也為中心鄉鎮的壯大發展，提供了區位優勢。

三、農業機械化產業化

就我國欠發達地區而言，農業現代化是一個長期的漸進過程。它的首要步奏應該是實現農業生產機械化、產業化。在中央以及省市縣的農業政策引領下，就道縣而言，農業機械化和產業化已經具備了相應的主客觀條件。

1.農業機械化產業化的可行性

道縣多山窩型盆地，因此道縣的田地多處于地勢最低處或漸高處，田地之間成片連綿，最低處與最高處差距較小，少有梯田的陡峭。這種田地形態，稍微加以整修，就可實現機械化耕作，為農業產業化提供了客觀條件。隨著道縣的大部分農村青壯年勞動力外出打工，留下的婦女、老人與小孩只能種植少部分供自己生活需要的田地，田地的閑置荒蕪現象很普遍，這為農業產業化機械化提供了必要的主觀條件。再加上根深蒂固的對農業和農民的觀念偏見，大多數農民都急切希望改變身份。

2.農業機械化產業化的必要性

隨著市場經濟的發展，零散的家庭農業生產已經不能滿足人們日益增長的物質需求。在農村田地大量閑置，農村大部分勞動力涌向城市尋找發展機會的當今，農業機械化產業化已經是一種勢在必行的舉措?！耙磺鞋F代方法，如灌溉、排水、蒸汽犁、化學處理等，都應當在農業中廣泛使用。我們所具有的科學知識，所擁有的耕作技術手段，如機器等，如不實行大規模化的耕作，就不能有效加以利用?！钡揽h是農業大縣和農產品輸出大縣，也是農村勞動力輸出大縣。全縣70%左右的人口為農民，市民化程度很低。因此農業機械化產業化無疑是城鎮化建設的最大重點和首要突破點。目前來看，道縣最大的機械化產業化難題就是如何把田地化散為整，化多家經營為數家管理。這里面有土地政策的問題，也有觀念改變的問題，更有政府引導和長期利益分享和生活保障的問題。當然，農業機械化產業化的空間布局是多樣的，可以是龍頭帶基地聯農戶、市場帶基地聯農戶、農民專業合作聯社帶基地聯農戶等。

四、企業“引”、“育”一體化

企業是縣域城鎮化的主要支撐力量。招商引資是縣域城鎮化吸引企業落戶的途徑，但另一方面更要催生和培養與本地經濟相關的本地企業。與其想方設法、連哄帶騙，引來一些觀望或者掛靠的車間式企業，不如引進技術，自己建立與本地產業密切相關的鄉鎮企業。

1.工業園區企業特色化

道州工業園是湖南省承接產業轉移的十個重點園區之一，也是湖南省縣級開發區設立海關辦事處的唯一園區。工業園區內企業的健康發展是道縣新型城鎮化建設的重要動力。目前而言，園區內的企業與本地市場和經濟產業聯系不大，大多企業只是一個加工車間，生產的也多為半成品，企業本身并不系統完整，難以成長壯大起來。企業招進來了，如何留住企業，讓企業安心發展、成長壯大是政府比較頭疼的事。因此應該有一個準確定位，爭取把一批能夠充分利用本地區資源和發揮本地區特色的企業招進來，實現產業與資源的有機結合，進而實現特色系統化、產品集群化。比如針對道州皮鞋曾經是湖南省免檢產品，工業園就可以大力引進一些皮鞋生產加工銷售企業，以此形成合力，集團化推出，更有利于市場開拓，打出品牌。

2.潛在鄉鎮企業培育化

農業產業化可催生鄉鎮企業化?！耙苿有〕擎偘l展，必須強調縣域內的工業發展。通過降低稅收、降低工商部門的‘門檻’，特別是政府在金融方面的扶持，讓縣域內想創業的人順利實現創業?！泵恳粋€地方都有其獨特的潛在產業，有效引導并提供相應資金和技術支持，鄉鎮企業便可逐漸成長起來。道縣盛產幾十種瓜果產品，其紅瓜子、黃豆、花生、臍橙、柑橘等在周邊縣市獨具優勢?？山⒁恍┫鄳霓r產品加工企業，其資源優勢和市場前景是不可估量的。如果苦于沒有先進技術，則可以把農產品加工方面的科學技術引入進來，以合作的方式，讓鄉鎮企業與外地企業合作發展。

五、人文生態可持續化

“城市是人類在自然環境基礎上建設發展的以人為核心的人工生態系統，是人類生活和生產的主要場所。生態城市則是人類在對人與自然關系的長期探索過程中所提出的關于城市發展模式的一種理想形態。”縣域新型城鎮化是可持續發展的城鎮化。在城鎮化還未充分發展起來的縣城區域尤其是鄉鎮地帶，完全可以在保護自然環境、優化人文社會環境的前提下，打造可持續發展的生態城鎮化。

1.打造山水相宜的自然生態環境

道縣屬南嶺地區，是一個“七山半水兩分田，半分道路和莊園”的山區縣。它四面環山，河流密布，境內有瀟水、泠水、淹水、洑水、泡水、濂溪六條主要河流。國有林場三個，國家森林公園一個，道縣森林覆蓋率高，植被繁茂，有罕見的福建柏群落，長袍鐵杉群落等。但位于村莊周邊的山陵卻人為砍伐嚴重，許多山只見草叢，不見樹木。因此，要盡快把林木種植起來，更好地優化自然生態環境。另外，縣城區的濂溪瀟水河段，一到雨量集中時節，容易導致城區水災，雖有上游下游的系統原因，但本縣河渠的疏通整治不容忽視。生態環境的維護和修繕事關國計民生，但又是一項不能立即凸顯的“政績”，因此相關部門更要特別重視。

2.優化美麗家園的人文社會環境

生態城鎮化是可持續發展的城鎮化，也是人的城鎮化。良好的社會環境，需要本地人營造，如果外地人來到這，感到便利和舒暢，對本地就有美好的印象，這對道縣招商引資是最好的宣傳。道縣是勞動力輸出大縣，青壯年勞動力在城市的打工生活，為他們積累了回鄉創業就業的必要經驗，改善與營造良好的創業和就業環境，就能讓他們退城返鄉。道縣空心村大量存在，留守的老幼病窮極度缺乏娛樂休閑，如果建立一些積極健康的公共娛樂場所，對成年人有好處，對成長中的小孩也有潛移默化的引導作用。此外，道縣的歷史人文資源豐富，但缺乏有效整合，政府應在如何創新做大做好旅游產業上多加思考。

有了好梧桐，就有眾鳳凰，這是一句老話。但太多人急于求成，缺乏習總所說的“功成不必在我”的心態和事業觀，也缺乏宏觀長遠、科學發展的理念，導致良好的自然生態環境沒有維護修繕好，優美的人文社會環境也沒有呵護發展好，最終難免會錯過許多優先發展的機遇。

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