關于農村基層黨組織建設存在的問題分析與對策研究——基于太原在推進城鎮化和農業現代化進程中的實踐與思考

曹揚張翠莉白芳

（中共太原市委黨校，山西 太原 030021）

面對城鎮化和農業現代化推進過程中產生的新變化，農村基層黨組織必須與時俱進地根據農業現代化和城鎮化發展的要求搞好自身建設，成為能適應城鎮化和農業現代化要求，能有效推動城鎮化和農業現代化的堅強領導力量。因此，如何不斷增強農村基層黨組織的創造力、凝聚力、戰斗力，成為當前需要研究的重要課題。課題組以太原所轄的三縣一市為標本，重點對古交市進行調研，總結經驗做法，深入查找問題，提出建議思路，力求真實反映農村基層黨組織當前面臨的困境，為有關部門的決策提供參考。

一、主要經驗與做法

太原市轄六區三縣一市，總面積6988平方公里，全市共有52個鄉鎮黨委，940個建制村黨組織，農民黨員有3.2萬余名。近年來，我市以發展特色現代農業、促進農民收入快速增長、實現農村經濟又好又快發展為中心，統籌推進農業現代化與城鎮化協調發展，以改革創新為動力，突出重點、整體推進，求真務實、狠抓落實，大力加強農村領導班子和黨員隊伍建設，不斷提高全市農村基層黨組織建設的整體水平，為推進城鎮化和農業現代化提供了堅強的組織保證。

主要經驗和做法：一是以“強基固本”為目標，狠抓農村“兩委”班子建設，增強引領城鎮化和農業現代化的能力；二是以星級組織創建活動為載體，激發基層黨組織活力，提高服務城鎮化和農業現代化的水平；三是以培養致富帶頭人為抓手，實施“一縣一業”、“一村一品”工程，促進城鎮化和農業現代化協調發展；四是以創新體制機制為保障，健全落實“四議兩公開”等民主管理制度，確保推進城鎮化和農業現代化的各項舉措落實到位。

二、存在困難和問題

在取得成績的同時，我們也看到，隨著城鎮化和農業現代化進程的全面推進，農村基層黨組織建設正面臨一系列深層次的挑戰與問題，如不加以重視和解決，將會嚴重影響和制約黨組織戰斗力的發揮。

（一）資源型經濟背景下，農村基層黨組織在鄉村產業發展布局上對資源抱有過分“依賴”的思想

山西是典型的資源型經濟，廣大農村除了土地以外，煤炭資源是最大的集體資源。很多縣市大多因煤而興、因煤而富，古交即是一例。對于資源型農村來說，長期以來對煤礦企業有較強的依賴性，無論生產或是生活都已經習慣了煤礦的存在。全省煤炭資源整合猶如一記重拳，打破了以煤為主導的鄉村產業格局，打碎了過去農村基層黨組織“守著資源過日子”的美夢，農村工作和農民生活發生了前所未有的變化。一方面，由于以前過度依賴煤炭產業的發展，部分村黨支部和村委仍固守傳統的利益格局，不愿轉變；另一方面，向非煤產業轉移方向迷茫，不知該怎么轉，轉向何方，“無資源、無資金、無門路、無技術”，這是村干部表達畏難情緒提到最多的一句話。上述兩種局面使得部分村干部形成了“等政策、等文件，靠國家、靠政府，要資金、要項目”的依賴思想。總的來看，全市各級農村基層黨組織都不同程度存在著這樣的現象，思想僵化、墨守成規，仍習慣沿用傳統的工作思路和方法，開拓意識不強，思路眼界不寬，缺乏引導和帶領群眾奔小康的創新意識。

與此同時，另一個值得關注的現象是村辦經濟體原本就少，失去資金支持后原有為數不多的幾個也面臨難以為繼的尷尬局面。通過調研發現，由于煤炭資源整合，村集體從煤礦企業中獲取的資金支持大幅減少甚至消失。大部分行政村都沒有集體經濟組織，婁煩縣142個行政村，擁有集體經濟組織的村卻寥寥無幾，僅有的少數幾個因資金不足也難以實現正常運轉。

（二）新型城鎮化背景下，農村基層黨組織自身建設滯后

新型城鎮化，需要的是懂市場、會經營的新型農民，更需要有視野、善組織的優秀基層黨員干部。盡管這些年來我市各級黨組織一直不斷加大對農村基層干部的培訓教育力度，基層干部素質有所提高。但從整體看，農村基層黨組織自身建設已經越來越不適應城鎮化快速發展的需要，主要表現在以下幾個方面：

1.腐敗蛻化。在城鎮化快速推進過程中，伴隨著“城中村”改造、征地拆遷補償、項目開發與建設，部分基層黨組織與開發商勾結串聯，賤價出賣集體資產，侵占、挪用補償資金，個別干部甚者直接赤膊上陣，以個人名義注冊成立開發公司，將村集體的利益轉化了個人的暴利。為實現其利益長久化，他們還進一步腐蝕拉攏身邊的黨員干部形成“小圈子”，拜訪上級領導充當“保護傘”，競爭人大代表、政協委員為自己戴上“紅頂子”，從而形成一個千絲萬縷的既得利益集團。呂梁的邢利斌、太原的史國民等人就是典型的教訓。

2.結構老化。一是農村黨員隊伍年齡偏大。婁煩縣靜游鎮高旺則村42名黨員，平均年齡為45歲，65歲以上共13人；米峪鎮鄉興旺莊村27名黨員中，35歲以下的黨員只有4人；古交市河口鎮河口村黨員隊伍從20多歲到80多歲都有，但整體年齡偏大。二是農村黨員發展難，指標有限。調研中，各基層組織普遍反映現在發展黨員困難，組織部門下放的入黨指標較前幾年明顯減少，平均兩、三個村共用1個指標，一方面是黨員隊伍年齡偏大，另一方面是年輕人想入黨又進不來，農村黨組織急需注入新鮮血液。三是農村黨員隊伍后備人才缺乏。例如古交市河口鎮河口村的黨支部書記，已經連續當了21年。這種連任數屆的“老書記”在農村比較普遍，雖早有退意，但卻苦于沒有合適的接班人。村中有頭腦、有能力的年輕人大多外出務工，真正愿意服務農村、扎根農村的人越來越少。

3.黨性弱化。受市場經濟和社會環境的影響，部分黨員常年在外打工，不能及時接受黨組織的教育管理，集體意識、服務意識淡化。一些無職黨員黨性觀念弱化、組織紀律松弛，自我考慮的多一些，對村組織發展建設關心的少一些。有的群眾嘲諷某些黨員“每月交了幾毛錢，七一換個紀念品”。與此同時，還存在流動黨員管理相對困難的問題，部分黨員既不轉戶口，也不轉組織關系，成為“空掛戶”黨員。面對這些“問題”黨員，農村基層黨組織卻缺乏應對的辦法，有的甚至礙于面子遮遮掩掩，袒護包庇。

（三）農業現代化背景下，農村基層黨組織干事創業的氛圍不濃

全省實施“一縣一業、一村一品”工程以來，農業現代化步伐大大加快。但從全省來看，致富帶頭人的數量仍然偏少，“各自為政，小打小鬧”居多，市場競爭力較差，很難適應農業現代化的要求。究其原因，關鍵是沒有形成科學合理的對致富帶頭人的激勵機制，沒有營造好干事創業的濃厚氛圍。

1.服務意識不強。按照黨中央精神在農村實施稅費改革后，村級黨組織既不收稅，也不收費，對農民的制約少了。這就在農村普遍出現了黨組織和村民“你干你的，我干我的”現象，村里的經濟發展基本處于無組織狀態。農村基層黨組織既沒有主動培育、扶持、服務致富帶頭人的意識，也不知道他們的發展困境在哪里，彼此之間的聯系越來越少。

2.激勵方向有誤。為鼓勵更多的致富帶頭人帶動發展本村經濟，當前的主要做法是將其吸納為本村的兩委班子成員，有的當選為村書記或主任，還有個別突出的干部兼任了鄉（鎮）政府的副鄉（鎮）長。當“官”之后的致富帶頭人，干事做不到公私兼顧、創辦的產業產權不夠明晰，其推廣致富經驗、路徑和辦法的過程也就備受爭議，老百姓擔心其借“公家的政策”滿足私心，政府同事冷嘲熱諷疑其“公私勾結”大發橫財，閑話生非的不良之風破壞了干事創業氛圍，帶動作用也就無從談起。

3.思想觀念難轉。廣大農民致富愿望迫切，但由于缺乏資金和技術特長，無力組織起適應現代農業的生產經營方式。調研中有的村干部提到“發展首先是人的發展，人的觀念不轉變不會發展”，這種認識說明部分村委班子成員還是有改變現狀的要求的。現在的關鍵是缺典型示范，缺現代農業理念的灌輸與培養，缺現代農業技術的相關培訓。婁煩縣推廣的馬鈴薯“青薯9號”品種平均畝產已達3000公斤，最高的5000公斤/畝，全縣總產量達到11.56萬噸，總產值2.54億元，實現利潤1.66億元。這樣的典型項目從個別人的大膽嘗試，到現在的廣泛推廣，農民有一個思想轉變的過程，需要基層黨組織的率先嘗試和示范。

（四）現有政策背景下，農村基層黨組織開展工作受阻

在調研中，我們發現，在推進城鎮化和農業現代化進程中農村基層黨組織的作用發揮不充足，有很多因素是源于某些政策的弊端，集中表現在以下幾個方面：

1.“兩委”換屆周期短，短期行為突出

根據《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定，村民委員會每屆任期三年。實踐中，“頭年看、二年干、三年準備換”的現象普遍存在。這就導致本屆村委班子在制定整村發展規劃時，有的守成度日，得過且過，不愿也不敢放開手腳，大膽革新。有的一上任就搞短期突擊，只顧眼前，不管以后。比如，為了辦公益事業，有的變賣固定資產，有的長包機動地，有的拆東墻補西墻。幾屆下來，個別村存在家底不清，違法合同和協議一大堆的現象。有些村甚至出現了“前任”不敢交，怕露底；“繼任”不敢接，欠一屁股債的現象。

2.惠農政策“撒胡椒面”，缺乏針對性

在調研過程中，廣大農民對政府出臺的一系列富含真金白銀的支農惠農政策是認可的，覺得黨和國家政策越來越好，越來越關心農民，但從長遠的角度來看，有些政策沒有產生實質性的效應。例如，補貼資金一旦分散發放到家家戶戶，幾百元錢的補貼款是很難把農民的心思轉到種植上的，其作用也就可想而知了。這種“撒胡椒面”式的扶持政策，既缺乏對重點項目的關愛，又難以形成釋放活力的改革紅利，農民得不到太多的實惠，基層黨組織淪為了“發放員”。

3.轉制村遺留問題突出，矛盾易激化

一是身份問題。農村變社區后，目前還只是停留在將村民農業戶口變更為居民戶口的層面上。實踐中，這些轉制村既不是社區也不是農村，已轉制的村民并未能完全享受到與居民同等的社會公共福利等待遇，目前正處于農不農、居不居的尷尬狀況。比如，從生產上看，村民雖轉為居民，但不少農戶仍然在從事農業生產，國家有關農業政策就因為他們已是居民戶口而不能享受；從社會保障來看，居民應該享有的社會養老保險、醫療保險等社會福利和社會保障，轉制村的居民卻因為沒有一個明確的政策而享受不到。古交市河口鎮河口村是一個典型的轉制村，雖已改為社區，但大家普遍反映所謂的“居民”待遇不如農民；婁煩縣婁煩鎮城東社區承擔了尖山鐵礦、煤氣化、庫區移民部分家屬落戶，但相關的待遇卻跟不上，出現了同一個社區同樣的居民，待遇卻不同的尷尬現象，因此而產生的矛盾常常激化。

二是就業問題。農民轉居民后，就業困難。其中原因是多方面的，農民自身的整體素質偏低，勞動技能單一，除了種田別無他長。古交市河口鎮河口村在城鎮化進程中，由于建有幼兒園、小學、中學的優勢，吸引了周邊村鎮的大量人員向該村聚集。大量勞動力的進入，使得原村民的就業更加艱難。一些勞動強度大，收入又不高的工作，大多數村民都不愿去干，只好靠出租房屋的收入來維持生活，村民形象地把自己的現狀定為“三無”，即無醫保、無社保，無工作的“居民”。

三是產權問題。根據《森林法》的規定，由縣級以上人民政府及時頒發林權證，同時注銷原國有部門頒布的土地證，變更農村土地承包證，以便按照《森林法》的規定對其進行嚴格管理和執法，保護新增的這部分森林資源。換句話說，同一片土地上，要么農民種地發承包證，要么種樹發林權證。前些年我省大力推進退耕還林工程，部分耕地退耕還林后，林業部門及時對農戶發放了林權證，但以前的承包經營權證卻未經合法部門注銷，造成這部分農戶手中同時擁有林權證和承包證，這種現象給基本農田劃定和集體建設用地確權留下隱患，古交、婁煩兩地大部分上訪問題都因此造成。

三、對策與建議

推進城鎮化，首先是人的“城鎮化”，是農民向市民的轉變過程，是思想、意識、技能、素養等各個方面的“城鎮化”。推進農業現代化，首先是生產理念和生產方式的現代化，是生產、加工、營銷等各個方面的轉變。農村基層黨組織作為農村工作的帶頭人要率先轉變觀念，以提升素質加強黨組織的戰斗力，以榜樣示范加強黨組織的先進性，全市有關部門要進一步加強對“三農”事業的關注和投入，提高惠農政策的針對性。

（一）擺脫資源依賴，夯實經濟基礎

傳統觀念“靠山吃山，靠水吃水”，其本意就是要因地制宜地發展生產。但小煤窯頻發的礦難用鮮血警省著落后的開采模式，千溝萬壑的地理環境和水資源的極度匱乏又制約著傳統農業發展的規模化和現代化。因此，農村基層黨組織必須摒棄過去的思維定勢，這就需要在以下三個方面重新尋找自身的定位和發展模式，重拾對經濟發展的話語權。

一是為誰干。這個問題毋庸置疑，當然是要全心全意為人民服務。但在市場經濟環境下，各級村干部也要養家糊口，如果依然用過去的死工資、老辦法已經無法調動起村干部的積極性。這就需要放開搞活，借鑒社區評星的辦法促進農村黨組織比學趕超，建立科學的績效考核機制。

二是干什么。山西并不只有煤，素有“小雜糧王國”之稱，且集中了全國70%以上的“地上文物”。在人們日益關注“舌尖上的安全”的今天，為今后我市農業發展提供廣闊的空間。同樣是種菜，古交龍子村的致富能手成拉旺帶領全村百姓種出了高價菜；同樣是土豆，婁煩的“青薯9號”成為了全省的品牌；同樣是葡萄，小店華辰農耕園的采摘賣出了30元一斤。因此，農村“領頭雁”的培訓應轉變方式，組織學員走出來看看，在參觀中自然會有思考，在比較中自然會有出路。

三是怎么干。農村基層黨組織要帶頭干，結合本地實際，大膽嘗試，以自己的成功探索為全村百姓摸索出一條致富路。在調研中，我們發現農村黨組織的威信如何，最關鍵的一條就是能否引領百姓發展生產，引領百姓致富。因此，各級黨委要鼓勵農村基層黨組織闖出一條路，或政策扶持、或牽線搭橋、或稅收減免，要以實實在在的成績向告知百姓。

（二）強化法制教育，優化隊伍結構

城鎮化過程中巨大的利益誘惑對農村黨組織的腐蝕是時下必須面對的問題，只有一手加強群眾路線教育，一手加強法制宣傳教育，才能構筑不愿腐、不敢腐的思想防線。因此，一要加強黨性教育，提高宗旨意識，以段愛平等先進典型人物為農村基層干部樹立學習的榜樣；二要加強制度設計，公開、公平、公正地將農村各項事務放在陽光下依法依規運作；三要加強法制教育，以典型的案例教訓為題材拍攝警示片，要讓各級黨員干部時刻保持警醒。

黨員隊伍的結構問題，關鍵是黨員的進口和出口不暢通。進口不暢通，是因為近年來入黨指標分配不合理，黨政機關和高校學生比例偏高，企業、農村等基層單位傾斜比例偏低。出口不暢通，是因為現行的黨紀黨規對不合格黨員的處置沒有明確的細則，基層黨組織缺乏制約的手段和辦法。

因此，一方面，要適當調整入黨積極分子的比例，加大對農村積極分子發展的比例。另一方面，要在堅持教育、挽救多數的前提下，進一步加大不合格黨員處置力度。

在處置不合格黨員中，要注意兩個方面：一方面，要明確不合格黨員的衡量標準，采用定性和定量相結合，應當結合當前工作實踐，將黨章中原規定的“不履行黨員義務，不符合黨員條件”進一步細化，比如可以將違規聚眾鬧訪、帶頭參與封建迷信活動、信謠傳謠、包養情婦等行為列入細化標準；另一方面，要針對黨員的實際情況，將在崗黨員與離退休黨員，領導干部黨員與普通黨員，機關事業單位黨員與農村、企業、新經濟組織黨員等不同群體區別對待，他們所處環境不同、地位不同、待遇不同，不合格的標準和表現也不盡相同。

更為重要的是，要建立健全一套處置不合格黨員的機制，把及時處置不合格黨員貫穿于黨員管理工作中，使之經常化、制度化，堅決把那些思想上已經退出、不符合黨員標準、不愿意發揮模范作用的人“請出去”。處置不合格黨員應結合民主評議黨員來進行，既要在黨內面對面地開展批評與自我批評，又要采取多種形式，組織群眾對黨員進行打分。通過民主評議黨員，加強對黨員的教育，嚴肅處置不合格黨員。凡是不合格又不愿改正的，勸其主動退出；勸而不退的，予以除名；雖然不合格但愿意改正并有決心按黨員標準要求自己的，采取限期改正的辦法，繼續幫助、教育，到期不改正的予以除名；凡是本人要求退出的，應予批準。只有使不合格黨員的出口渠道暢通無阻，才能更好地提高黨員隊伍的整體素質，保持黨員隊伍的先進性、純潔性，增強黨組織的凝聚力和戰斗力。

（三）榜樣示范帶動，提升生產水平

生產發展，是建設社會主義新農村的中心環節，同樣也應該成為農村基層黨組織建設的中心工作。農民的傳統觀念需要榜樣的示范，基層黨組織要想推進城鎮化和農業現代化融合發展，就必須因地制宜，在三個環節做文章：

研發。以“沁洲黃”為代表的省內知名小雜糧品牌現在仍以簡單的分類包裝出賣為主，并沒有形成對雜糧真正意義上的加工。外地人雖知多食雜糧有諸多好處，奈何自己不會制做，特別是南方人，幾乎不會在自家做面吃。比如，可否將白面與豆面、蕎面等雜糧混在一起做成像方便面一樣的面餅，即沖即食，提高雜糧的產品附加值，打好維持生命健康安全的“營養”牌。

包裝。產品的包裝不必奢華，關鍵是打“綠色”牌、“健康”牌，特別要將多食雜糧的好處與保持人的生命健康聯系起來，甚至可以采用單獨印制說明書的方法，將產品的優點進一步合理放大。比如，山東平度出產的“馬家溝”芹菜，說明書中將其芹菜夸成神丹妙藥一般，一般品相都賣到了88元一斤，極品甚至賣到188元一斤。

營銷。食品貴在新鮮，無論是城郊區既有的蔬菜種植基地，還是加工之后的特色農產品，都可借鑒現代物流配送的方法，通過掃描每個產品的二維碼，就可查尋到該產品采摘、加工、包裝、運輸、到貨的每一階段的時間點。這樣的高端營銷專門針對有較好經濟基礎的家庭，關鍵就打“鮮”字牌。

“沒有引領示范，農村基層黨組織威信不會高；沒有帶動致富，基層干部的話不會有人聽。”這是在調研過程中，課題組成員的一個最大感觸。于太原這樣的近郊農業來講，農村基層黨組織應該準確把握都市農業的市場前景，推廣特色農產品“高大上”（高端、大氣、上檔次）的開發模式，推動傳統農業生產力水平提檔升級。

（四）適時調整政策，妥善解決問題

《中華人民共和國村民委員會組織法》規定的村民委員會三年任期不可能輕易改變，但一個村可持續的發展應該有一個較為長遠的規劃。既不能飲鴆止渴，追求短期效應，也不該畏首畏尾，滿足于現狀。這就需要在有關政策上進行調整跟進，發揮其科學的導向作用。

一是對干部的激勵。調研中，村干部在待遇保障方面反映較多的是沒有社區干部一樣的基本保險。這些保險是國家賦予每個勞動者的最基本保障，村干部們理應同等享有。對成績較為突出的村干部，應該繼續以考錄擇優的原則充實到鄉鎮公務員隊伍中來。對農村致富帶頭人，應該鼓勵其帶動村民共同致富，不必非要吸引到干部隊伍中來，亦官亦商，反而影響了個人的精力。

二是對事權的松綁。現有的支農惠農政策不少，但大多是撒了“胡椒面”，缺乏對“三農”事業具體項目的針對性。要按照財權與事權相適應的原則，相信基層黨組織，相信基層民主，完全有能力自主決定好支農惠農資金的用途。這不僅可以調動基層干部工作的積極性，更能集中財力辦好村民共同認可的大事。同時，還應該減少基層的經費攤派，減少基層的接待支出，從整頓吃喝開始，各級干部下鄉要自付飯錢，真正減輕基層的負擔。

三是對身份的界定。轉制村是我省轉型過程中的特殊情況，出現的身份界定不清、產權糾纏不明，說到底是有關職能部門推諉扯皮、不敢擔當的結果。要加大對這些政策性遺留問題的調研，按照因地制宜、尊重民意的原則，盡快明確界定轉制村的身份問題，隨后的待遇問題、產權問題也就迎刃而解。待遇不平等，會使老百姓產生心理逆反，農村的城鎮化變為“被城鎮化”的時候，很多社會問題就會隨之產生。

按照黨的十八大報告要求，城鎮化和農業現代化要相互協調，作為推進這項工作的領路人，農村基層黨組織重任在肩。各級黨組織應該倍加重視當前農村黨建工作中存在的矛盾和問題，進一步解放思想，拓寬思路，按照“多予、少取、放活”的方針，真正把黨的十八屆三中全會釋放的改革紅利落實到位。

[1]徐 挺，李成標.中部六省農業現代化綜合能力的評價與比較分析[J].湖北農業科學，2013，（22）.

[2]蔡世忠.河南省新型農業現代化發展思路與保障體系建設[J].江蘇農業科學，2013，（11）.

[3]曹 揚，鄭培君.完善體制機制 暢通黨員出口——基于太原市黨員出口現狀的分析[J].中共山西省直機關黨校學報，2013，（6）.

[4]顧仁光.如何提高黨員隊伍的整體素質[J].黨史博采（理論），2013，（7）.

[5]中共中央、國務院.關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見[N].人民日報，2014-1-20.