小產(chǎn)權(quán)房法律問題的探析

胡學(xué)宇

（吉林廣播電視大學(xué)延邊分校,吉林 延吉 133001）

一、小產(chǎn)權(quán)房的概念

小產(chǎn)權(quán)房的概念，并沒有哪部法律有明文規(guī)定，而“小產(chǎn)權(quán)”這個(gè)說法也是相對于“產(chǎn)權(quán)”來說的。房屋的產(chǎn)權(quán)是指受法律確認(rèn)和保護(hù)的房屋所有權(quán)人對房產(chǎn)的排他性的歸屬關(guān)系即房產(chǎn)的物權(quán)，包括所有者依法對自己的房產(chǎn)享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利以及其它的物權(quán)。“小產(chǎn)權(quán)房”不是法律概念，是人們在社會實(shí)踐中形成的一種約定俗成的稱謂，這類房產(chǎn)沒有國家發(fā)放的土地使用證和預(yù)售許可證，購房合同在國土房管局是不會給予備案的。

二、小產(chǎn)權(quán)房問題存在的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)

1、在現(xiàn)行的土地政策上的風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)在出臺的小產(chǎn)權(quán)房規(guī)制政策中，除了中央政府及國土資源部等部委對于與耕地保護(hù)有關(guān)的考量做出了少量政策的安排之外，大多數(shù)政策特別是在地方政府中對小產(chǎn)權(quán)房的規(guī)制政策，都沒有充分重視小產(chǎn)權(quán)房，都沒有著手小產(chǎn)權(quán)房社會規(guī)制政策的設(shè)計(jì)和安排，小產(chǎn)權(quán)房社會規(guī)制政策明顯不足。查其原因，一是現(xiàn)階段地方政府出臺的土地政策中，耕地保護(hù)與土地用途管制的政策價(jià)值取向于政府征地出讓，土地財(cái)政的政策利益取向出現(xiàn)失衡，特別是地方政府追求的最大化土地收益，進(jìn)一步加劇了這種失衡；二是現(xiàn)階段政府出臺的住房政策目標(biāo)，過度強(qiáng)調(diào)了住房產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)長斯發(fā)展的功能，過分注重促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，過分注重住房政策改革及住房市場發(fā)展，對其住房政策的保障功能、公平性重視還是不夠，對滿足居民住房合理需要、妥善解決社會住房問題上準(zhǔn)備不足；三是在農(nóng)民的群體中缺乏利益集團(tuán)化組織，缺少利益的代言人，使得農(nóng)民本應(yīng)該有的土地之上的憲政權(quán)益，在各種打著保護(hù)農(nóng)民之根本利益的政治幌子中耗散掉了，并且根本無力對抗政府的“強(qiáng)拆”。

2、在法律上的風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)小產(chǎn)權(quán)房的性質(zhì)和有關(guān)部門的發(fā)文，我們可以清楚地看到，小產(chǎn)權(quán)房存在以下風(fēng)險(xiǎn)：第一、小產(chǎn)權(quán)房沒有國家的產(chǎn)權(quán)證書，前面已經(jīng)說過小產(chǎn)權(quán)房之所以被稱為小產(chǎn)權(quán)，就是該產(chǎn)權(quán)不能像一般意義上的產(chǎn)權(quán)那樣通過正規(guī)途徑設(shè)置抵押，不具備房屋的所有、轉(zhuǎn)讓、處分、收益等權(quán)利，不能到房產(chǎn)去辦理房屋產(chǎn)權(quán)的過戶手續(xù)。第二、因?yàn)閲以谶@方面不鼓勵，甚至采取一些突擊形式對小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行強(qiáng)行拆除，而且如果遇到國家征地或拆遷，購房人的利益將很難得到保證。第三、因?yàn)楝F(xiàn)行法律規(guī)定不動產(chǎn)的交易要進(jìn)行不動產(chǎn)登記，雙方簽署的購房合同也不是法律認(rèn)可的正式購房合同，如果房產(chǎn)出現(xiàn)糾紛，缺少法律支持。第四、購買鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)那樣的小產(chǎn)權(quán)房無法辦理貸款，只能一次性或分期付款，這樣無形中會加大購房人的資金壓力，增加購房風(fēng)險(xiǎn)。

三、小產(chǎn)權(quán)房問題解決途徑

1、在立法方面

（1）立法機(jī)關(guān)應(yīng)制定或修改相應(yīng)的法律

土地制度作為我國的最基本的制度之一，規(guī)范它的法律文件原則上應(yīng)該由全國人大及其常委會制定。要修改現(xiàn)行法律中不合理的地方，在維護(hù)村民集體利益和國家政策之間尋求一個(gè)結(jié)合點(diǎn)。《物權(quán)法》第三十九條解釋為：‘所有權(quán)人對自己的動產(chǎn)或者不動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。’因此，作為所有權(quán)的主體行使使用權(quán)，對集體與國家也是平等的，無所謂大小產(chǎn)權(quán)之分。

（2）出臺調(diào)整小產(chǎn)權(quán)房的行政法規(guī)和部門規(guī)章

大家都知道，人大的立法相當(dāng)于行政法規(guī)的制定來說，是程序嚴(yán)格而耗時(shí)很長的。前面已經(jīng)提到小產(chǎn)權(quán)房問題是亟待解決的，如果上升到法律層次，那對該問題來說是不合理的，因?yàn)榉杀旧砭途哂袦笮浴Ｋ栽诂F(xiàn)階段，制定行政法規(guī)來規(guī)范小產(chǎn)權(quán)房市場是比較合理地。在具體操作方面，國務(wù)院和土地行政管理部門可以考慮在其立法中體現(xiàn)上面提到的人大立法的相關(guān)內(nèi)容。

2、具體的政策方面

光有立法是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因?yàn)榱⒎ㄗ罱K目的是解決實(shí)際存在的問題，要將法律法規(guī)的規(guī)定具體化還需要相應(yīng)的具體政策，才能真正做到對小產(chǎn)權(quán)房的規(guī)范和調(diào)整。下面是我對規(guī)范小產(chǎn)權(quán)房問題政策的一些看法：

（1）要對小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行分類處理

上面已經(jīng)提到，小產(chǎn)權(quán)房主要有兩種情況，一種是建在一些城中村的，這樣的村子一般已經(jīng)沒有耕地，耕地已經(jīng)被國家征用完了，而且該種村落已經(jīng)被城市所包圍，早已經(jīng)不再是真正意義上的農(nóng)村了，對于這些小產(chǎn)權(quán)房而言如果再以保護(hù)耕地為由，提出限令拆除的方法，顯然是令人費(fèi)解的，而且一旦拆除，也是對資源的無端浪費(fèi)。對于這些村莊而言，應(yīng)該出臺法令，對其加以引導(dǎo)，使小產(chǎn)權(quán)房市場走向合法化和正規(guī)化。或者說，該房產(chǎn)符合今后城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展方向，沒必要對其封殺。而對于那些亂占耕地，不符合國土資源保護(hù)的小產(chǎn)權(quán)房，就應(yīng)該予以拆除。

（2）建立合法程序

第一，對符合城市規(guī)劃和土地規(guī)劃，在農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地上建設(shè)的房地產(chǎn)，屬于一般住宅建筑項(xiàng)目的，經(jīng)合法程序，可將其納入住房保障體系之中。在農(nóng)村購買小產(chǎn)權(quán)房的，多是城市里買不起高價(jià)房的中低收入家庭，為此，可參照城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房的政策，將這類小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)為社會保障住房，并對購房人通過核準(zhǔn)身份，核查城市住房檔案資料，補(bǔ)辦手續(xù)，補(bǔ)繳土地出讓金、稅費(fèi)等，獲得國家頒發(fā)的房屋產(chǎn)權(quán)證，供自住使用，限期內(nèi)不得上市。第二，對于符合土地利用規(guī)劃、質(zhì)量合格但尚未出售的小產(chǎn)權(quán)房，可以考慮由政府按成本價(jià)收購，作為當(dāng)?shù)氐墓夥俊⒔?jīng)濟(jì)適用房等房源，以彌補(bǔ)保障房供應(yīng)之不足，同時(shí)可減少政府對保障房的土地和資金投入。第三，在符合城市規(guī)劃和土地規(guī)劃，在農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地上建設(shè)的房地產(chǎn)，屬于別墅和高檔公寓的建筑項(xiàng)目，除補(bǔ)繳土地出讓金、稅費(fèi)外，還要對購買者進(jìn)行罰款，其罰款總金額應(yīng)為：近地段同類商品房的價(jià)格減去其購買小產(chǎn)權(quán)房的成本。

（3）完善土地承包制

在土地集體所有制的條件下，集體所有制的成員不得獨(dú)自從事于房地產(chǎn)開發(fā)，但可以考慮通過集體行使土地房地產(chǎn)開發(fā)，集體土地的所有者在通過出讓土地來進(jìn)行修建廠房或者從事商品房開發(fā)的時(shí)候，所獲得的收益必須用于該集體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并且從商品房開發(fā)中提取5%到20%的土地儲備金，用于解決該集體所在農(nóng)村的居民社會保障問題。

3、監(jiān)督方面

從法律上承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房的合法性，并不意味著對其采取放任的態(tài)度，相反要制定相應(yīng)的法律法規(guī)來規(guī)范其行為。在某種意義上,一部合同自由的歷史,就是合同如何受到限制,經(jīng)由醇化,從而促進(jìn)合同正義的記錄。對小產(chǎn)權(quán)房市場的監(jiān)督應(yīng)該從以下兩個(gè)方面進(jìn)行。

（1）法律監(jiān)督

制定相應(yīng)的法律法規(guī)，對小產(chǎn)權(quán)房交易進(jìn)行規(guī)范。不但要建立一個(gè)比較完善的小產(chǎn)權(quán)房市場體系，還要建立一個(gè)完備的小產(chǎn)權(quán)房市場法律監(jiān)督體系。堅(jiān)決打擊不法的小產(chǎn)權(quán)房交易，對違反土地規(guī)劃和耕地保護(hù)的開發(fā)予以嚴(yán)厲打擊。加強(qiáng)檢察監(jiān)督力度，對小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)中的違法行為和貪污腐敗行為進(jìn)行嚴(yán)厲懲處。另一方面對于在小產(chǎn)權(quán)房交易過程中受到侵害的集體和個(gè)人，應(yīng)該予以法律上的保護(hù)。

（2）行政監(jiān)督

一是要制定詳細(xì)的監(jiān)督條款，使監(jiān)督工作能細(xì)致具體的開展。二是進(jìn)一步強(qiáng)化責(zé)任意識，不斷完善和健全監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督部門從業(yè)人員的職業(yè)素養(yǎng)；形成責(zé)任追究體系，明確連帶責(zé)任，使從事監(jiān)督的人員真正擔(dān)負(fù)起使命；對檢查的范圍和次數(shù)要進(jìn)行量化，同時(shí)對檢查的質(zhì)量要有明確的要求，防止敷衍塞責(zé)的現(xiàn)象發(fā)生。三是對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，要堅(jiān)決予以處理，在遇到說理阻撓刁難時(shí)，要頂?shù)米毫Γ唤o事故隱患留下任何可能；在檢查過程中一但發(fā)現(xiàn)有徇私枉法的人員，要堅(jiān)決給予嚴(yán)懲，必要時(shí)追究其法律責(zé)任，移送司法部門處理。只有這樣，才能形成健全的監(jiān)督機(jī)制，減少和杜絕銀行內(nèi)部經(jīng)濟(jì)案件的發(fā)生，從而使國家的財(cái)產(chǎn)免受損失。

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