完善行政問責制度的法律思考

崔 冬,胡 敏

(1.東北林業大學 文法學院,黑龍江 哈爾濱150040;2.黑龍江省法學研究所,黑龍江 哈爾濱150090)

一、問題的提出

“行政機關依法履行經濟、社會和文化事務管理職責,要由法律、法規賦予其相應的執法手段。行政機關違法或者不當行使職權,應當依法承擔法律責任,實現權力和責任的統一。依法做到執法有保障、有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償?！边@是國務院《全面推進依法行政實施綱要》中提出的依法行政原則的要求之一——責權統一的基本要求。行政問責則是政府責權統一的重要表現,加強行政問責制度是建設責任政府的重要保障。完善行政問責制度有助于監督政府權力,做到權責統一,實現公權力與私權利的平衡。行政問責制度在西方國家已經發展的較為成熟,而在我國則是發端于2003年的非典時期,十年間有了一定的發展,但受我國民主法治發展進程、行政管理體制等因素的影響,行政問責制度的積極作用未能充分發揮,在我國目前仍處于起步階段。表現為在問責制度的建設方面,相關法律制度不健全、外部問責不力、責任主體不明確、行政問責范圍過窄等;在程序方面,問責程序不健全,缺乏可操作性,目前我國仍沒有一個完善的問責程序規定,問責處理程序不健全等缺陷亟待解決。制度的缺失和程序的不完善,使得我國的問責制度的發展舉步維艱。

二、行政問責制基本問題界定

(一)行政問責制的內涵

行政問責制是指特定的問責主體針對各級政府及其工作人員承擔職責和履行義務的情況而實施、并要求其承擔否定性結果的一種規范[1]。行政問責是指立法機關、司法機關、行政機關、社會組織及公眾等依法對行政組織及其成員的活動進行監督,要求就其活動以及如何履行各種責任進行披露、解釋和證明正當性,并對失責行為進行懲罰的活動。這些責任源于政治的、憲法的、行政層級的或合同的賦予[2]。各級政府及其工作人員在其工作范圍內由于故意或者過失,不履行或者不正確履行法定職責,貽誤行政工作,損害行政相對人的合法權益,基于權責統一、有權必有責的法治精神,勢必要承擔相應的法律后果。

完善行政問責制度需要搞清如下幾個問題:首先,由誰來問責?從理論上講行政問責的主體應由來自系統內部的同體問責主體和來自于系統外部的異體問責主體;其次,向誰問責?行政問責主要是針對各級行政機關及其公務員,主要是針對領導者的問責;第三,問責什么?對于行政機關及其公務人員行使職權行為有任何的違法、不當均可問責。

(二)行政問責制的法律依據

2003年5月國務院出臺了《突發公共衛生事件應急條例》,這是我國首個涉及行政問責的行政法規,該行政法規的第五章對各級政府及有關部門在應對突發公共衛生事件中應承擔的義務與責任進行了明確規定。此后,國務院于2004年3月頒布的《全面推進依法行政實施綱要》明確提出“權責統一”是依法行政的基本原則,對決策責任追究、行政執法責任制等作了綱領性的規定。2006年1月施行的《公務員法》第十二條規定公務員應當履行下列義務:……全心全意為人民服務,接受人民監督……”;第八十二條:……領導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的,或者對重大事故負有領導責任的,應當引咎辭去領導職務。領導成員應當引咎辭職或者因其他原因不再適合擔任現任領導職務,本人不提出辭職的,應當責令其辭去領導職務。這是首次以法律形式對公務員行政問責作出規定。2007年6月開始實行的《行政機關公務員處分條例》對行政機關公務員違反法律、法規、規章以及行政機關的決定和命令應當承擔的紀律責任及應當實行的行政處分進行了規定。

(三)行政問責制的積極作用

完善行政問責制度,有助于推動責任政府建設,促進依法行政和民主科學決策,提升政府公信力。

1.完善行政問責制度有助于推動責任政府、法治政府建設

行政問責制度的基本目的在于讓掌握公共權力的政府人員切實履行法定職責,防止其濫用公共權力。行政問責制度的建立,有助于規范和控制政府權力,實現對政府權力的有效監督。

2.完善行政問責可以優化行政管理體制

加強行政問責,能夠促進政府職能轉變和深化行政管理體制改革,從源頭上對政府公務人員的職權進行約束,確保他們正當、合法地行使權力,實現權力、責任、監督三者的有機結合,不斷提高政府的行政管理水平。

3.完善行政問責制度可以促進公務人員依法行使職權,增強公務人員的責任意識

沒有責任追究的保障,行政權力運行就沒有制約,公民權利的行使就沒有保障,違法行政就不可能受到應有的懲罰,客觀上就會影響和制約責任政府建設。完善行政問責制度可以促進公務人員依法行使職權,增強公務人員的責任意識,這也是符合法治政府、責任政府要求的。

4.完善行政問責制度可以促進政府決策更加民主、科學

行政問責制能夠推動行政決策責任機制的建立,能夠對行政決策活動的運行過程、工作方式、實際成效進行有效制約和監督,從而推動行政決策的民主化、科學化。

5.完善行政問責制度可以提高政府公信力

歷史經驗表明,一個不負責任的政府是得不到公眾信任的,也是不可能持久的。加強行政問責工作,就能加大對政府施政過程的監督約束力度,就能使政府始終保持清正廉潔、務實高效的良好形象,就能提高政府決策的公信力與執行力。

三、行政問責制度存在的問題

2003年“非典”時期有關官員引咎辭職被認為是我國行政問責制度的發端,隨后行政問責制度開始被廣泛的運用,2006年《公務員法》進一步確認了引咎辭職、責令辭職等問責方式,取得了一定的成效。但是行政問責中的問責標準不統一、問責不透明、問責不徹底等現象也是非常嚴重,導致行政問責流于形式,問責與懲處作用未能充分發揮,甚至降低了行政問責的公信力。

1.沒有專門的行政問責法,導致行政問責強制性不夠

目前我國的行政問責主要來源于單行的法律、法規、規章及相關規范性文件,缺少專門的行政問責法,法律的不統一,導致問責標準的不統一,尤其是一些地方性立法對行政問責的對象、范圍、標準程序以及責任形式等內容有不同的規定,影響了行政問責的公平性與正當性。而且對官員的行政問責缺乏具體的配套實施制度,如《公務員》對官員引咎辭職與責令辭職作了原則性規定,但是由于缺少配套實施細則,在具體的實踐操作中面臨著種種難題。

2.行政問責主體不明確

按照問責主客體之間的關系,行政問責主體有同體問責和異體問責,我國的行政問責主要體現在行政機關系統內部,屬同體問責,主要表現為上級對下級的問責,因上下級之間有著千絲萬縷的連帶關系,上級對下級的同體問責也折射出上級的某些問題,上級基于自身利益的考慮對下級的問責會有所顧忌,所以同體問責效果不甚理想。而且同體問責的主體也不明確,如《公務員法》第82條對“領導成員應當引咎辭職或者因其他原因不再適合擔任現任領導職務,本人不提出辭職的,應當責令其辭去領導職務”,究竟由誰責令其辭去領導職務,法律沒有說明,主體不明確。對于異體問責主體法律更鮮有法律規定,《公務員法》中作了公務員應當履行“全心全意為人民服務,接受人民監督”的義務,對問責主體只字未提。問責主體的不明確,嚴重制約行政問責作用的發揮。

3.外部行政問責不力

外部行政問責是來自于系統外部的問責監督,外部行政問責相比較內部行政問責,更具有監督與制約的效能。外部行政問責主體主要有人大機關、民主黨派、司法機關、新聞媒體以及社會公眾。但從實踐看,外部行政問責的應有作用未能充分發揮,表現為:其一,人大問責的缺位。人大的行政問責作用主要表現為行使質詢權和罷免權,但是人大很少啟動質詢和罷免程序,導致人大并沒有發揮其應盡的職責,問責效果不明顯。其二,司法機關問責的缺位。人民法院可以通過行政訴訟來審查行政機關的行政行為是否合法,從而實現對行政機關及其公務人員的監督。但是受行政訴訟受案范圍的制約,人民法院通過行政訴訟的方式只能實現對公務人員的間接問責,問責效果不明顯。檢察機關對于公務人員的問責主要針對職務犯罪等問題上,而應當受到行政問責的不僅局限于職務犯罪。其三,公眾問責的缺位。公眾問責的前提是政府信息公開,缺乏必要的信息公開,暗箱操作,信息不公開,公眾無從問責。新聞媒體是公眾獲取政府信息的重要渠道,實踐中新聞媒體的報道往往虎頭蛇尾,公眾無從掌握全面客觀地信息,進而制約了公眾問責作用的發揮。構建責任政府,實行公眾問責的一個重要前提就是公民的廣泛參與。除了信息不公開的原因外,公眾受封建思想的影響,缺乏民主意識與參與意識也是公眾問責缺位的原因所在。

4.行政問責范圍過窄

行政范圍對應的是行政問責的事由,即基于那些事項可以進行行政問責。對此,《關于實行黨政領導干部問責制的暫行規定》第五條對行政問責的范圍作了規定:“有下列情形之一的,對黨政領導干部實行問責:(一)決策嚴重失誤,造成重大損失或者惡劣影響的;(二)因工作失職,致使本地區、本部門、本系統或者本單位發生特別重大事故、事件、案件,或者在較短時間內連續發生重大事故、事件、案件,造成重大損失或者惡劣影響的;(三)政府職能部門管理、監督不力,在其職責范圍內發生特別重大事故、事件、案件,或者在較短時間內連續發生重大事故、事件、案件,造成重大損失或者惡劣影響的;(四)在行政活動中濫用職權,強令、授意實施違法行政行為,或者不作為,引發群體性事件或者其他重大事件的;(五)對群體性、突發性事件處置失當,導致事態惡化,造成惡劣影響的;(六)違反干部選拔任用工作有關規定,導致用人失察、失誤,造成惡劣影響的;(七)其他給國家利益、人民生命財產、公共財產造成重大損失或者惡劣影響等失職行為的。”從這個規定中我們可以看出現在實踐中的行政問責并沒有一個嚴格的范圍界定。行政問責的范圍目前局限造成重大損失或者惡劣影響的情形,而且對于“重大損失”、“惡劣社會影響”的界定標準不明確,實踐中容易造成問責的標準不統一、不公正?？偟膩碚f,我國的行政問責范圍過于狹窄,問責主要集中在重大問題上。問責范圍側重于執行環節,忽視決策與監督環節問責。

5.行政問責程序不明確,缺乏可操作性

首先,問責的啟動程序不健全,目前我國沒有明確的問責啟動程序?，F有的關于行政問責的法律規范對啟動行政問責程序均沒有具體規定,由誰啟動?如何啟動?實踐操作中困難重重。對于在一些重大事件中負有領導責任的人員問責,往往取決于更高層次的領導人的意愿,行政問責易受領導意志的左右,人治色彩濃重。其次,問責處理程序不健全。如《公務員法》規定了引咎辭職,但是引咎辭職應當遵循怎樣的程序卻沒有規定。實踐中出現該引咎辭職的人不引咎辭職、如何對引咎辭職進行監督等缺乏行之有效的具體規定和制度約束。這些法律規范的漏洞給一些官員可乘之機。

四、完善我國行政問責制度的對策

1.制定專門的“行政問責法”

行政問責制度如果想真正的落到實處,需要制定一部專門的“行政問責法”。行政問責制度在我國還處于起步階段?，F行的一些制度包括《公務員法》、《黨政領導干部辭職暫行規定》等,僅是原則性地規定了行政問責。而對于一些具體的問責事項、問責程序的啟動、問責方式等沒有一個明確具體的規定。且現有的行政問責法律規范位階低,分散不統一,而一部法律層面的專門立法尚屬空白。專門立法更具針對性,可以全面系統地規定具體問責事項、問責程序、問責方式,做到行政問責于法有據。

2.明確行政問責主體

為使政府的責任能很好實現,必須有建立在嚴格監督基礎上的行政問責制。因此,問責制立法的關鍵之一,就是要弄清主要由誰來發問、誰來監督。在行政問責立法、除了要完善政府自身對自己進行問責(即同體問責)外,同時必須借助政府外部的力量來進行監督和制約(即異體問責)。在我國,政府的異體問責主體包括人大、中國共產黨、各民主黨派、司法機關、新聞媒體、公眾等。根據世界各國問責制的實踐,問責制既需要同體問責也需要異體問責,但關鍵在于異體問責。[3]

3.強化外部行政問責機制

外部行政問責主體主要有人大機關、民主黨派、司法機關、新聞媒體以及社會公眾。首先,強化人大機關問責。人大是國家的權力機關,擁有憲法所賦予的監督權力。應當在“行政問責法”中將人大機關抽象的行政問責權力具體化,將權力和義務細致化、明確化、程序化,更便于實踐操作。其次,強化司法問責。修改《行政訴訟法》,將對公務人員行政問責案件納入行政訴訟受案范圍。再次,強化媒體監督問責。應當在立法層面上明確賦予新聞媒體的報道權和調查權。放寬對新聞媒體的監督審批條件,充分保障新聞輿論自主權,既有助于充分發揮新聞媒體的問責作用,也保障了公眾知情權,為實現公眾問責創造了條件。此外,政府應當加強網絡建設,發布真實可靠的信息,使公眾能夠在網絡上獲取信息,對于公民的參政議政、監督權利的行使都有著非常重要的作用。

4.擴大行政問責的適用范圍

行政問責是監督行政權力行使的制度,根據權責統一原則的要求,行使行政權力的行政機關和工作人員應當對自己的行為負責任。行政問責不能僅針對領導人員也應針對普通工作人員。行政問責應從突發性公共事件、重大公共安全事件問責,向一般性行政日常工作問責發展。只要是行使行政權力的組織和個人,都應當適用行政問責制度。

5.完善行政問責程序

當前的行政問責制度中程序上是嚴重缺失的,程序是問責制度上非常重要的一個環節。完善行政問責程序,是我國現階段建設法治社會的需要。廣泛的開展問責制度對行政機關行使權力發揮了約束和警示的作用,所以有必要規范行政問責程序,以保證各問責主體的權利和權力。完善程序主要包括:規定行政問責的啟動程序、受理期限、處理期限、回避制度、申辯制度等。

[1]周亞越.行政問責制的內涵及其意義[J].理論與改革,2004,(7):42.

[2]檀秀俠.我國績效行政問責制度建設初探[J].中國行政管理,2013,(9):43.

[3]周亞越.論我國行政問責制的法律缺失及其重構[J].行政法學研究,2005,(2):89.