改革開放以來我國勞動管理體制的演變及趨向分析

薛園菲,龔基云

(安徽師范大學 a.經濟管理學院;b.科研處,安徽 蕪湖241000)

30多年的改革開放,使我國的經濟政治都得到了巨大發展和改善,市場化、民主化、法制化進程不斷推進。隨著社會主義市場經濟體制的建設和完善,我國勞動管理體制也相應地發生了轉變。這一轉變對于正處于矛盾多發的勞動關系而言,意義重大。

一、改革開放以來我國勞動管理體制的演變

關于勞動管理體制改革的思路,學界有著比較統一的認識,就是建立與社會主義市場經濟體制相適應的,科學、合理、高效的行政管理制度,弱化政府對市場的直接干預,推進依法行政,強化社會服務職能,完善監督機制[1]。但在勞動管理體制演變的具體分期問題上,學界的觀點不僅較少,而且未見統一。本文根據勞動管理體制改革過程中勞動力市場的市場化程度、各勞動治理主體地位的轉變、以及各項勞動配套設施的完善性等,將我國的勞動管理體制的演變劃分為三個階段。

1.十一屆三中全會——十四大(1978年至1992年),市場導向的勞動管理體制的改革探索期

十一屆三中全會提出要正確地改革同生產力迅速發展不相適應的生產關系,并首次提出以法律的形式確立企業與勞動者個人之間的關系,這為勞資雙方成為獨立的利益主體埋下了伏筆。十二屆三中全會通過了《中共中央關于經濟體制改革的決定》,指出要正確地認識社會主義國家機關管理經濟的職能,堅決克服工資分配中的平均主義,建立多種形式的經濟責任制,認真貫徹按勞分配。在勞動用工制度改革方面,1979年7月國務院頒布《擴大國營企業企業經營自主權的若干規定》,企業擁有了一定的勞動用工權,首次突破了城市勞動力配置的完全計劃化。1983年2月,勞動人事部發布《關于積極試行勞動合同制的通知》,這一舉措使國家與勞動者之間直接的、行政的、承包的勞動關系弱化,出現了企業與勞動者之間以勞動合同制的形式建立勞動關系的新體制;1986年9月國務院所頒布的《關于改革勞動制度的四項暫行規定》,進一步夯實了中國從實施勞動合同化到實施勞動合同制的框架。關于工資制度的改革,十三屆三中全會原則通過了《關于價格、工資改革的初步方案》,十三屆四中全會指出工資制度要有步驟地進行改革,著重克服平均主義,有計劃地解決待遇偏低問題,嚴格控制過高待遇,取締非法收入,從而賦予了企業分配自主權,初步建立了以績效為基礎的職工工資制度,工資分配開始發揮市場機制的作用。1992年鄧小平的南巡講話中也提出要加大改革力度,工資要與個人貢獻成正比。

通過改革,引進了市場機制,打破了“大鍋飯”,部分結束了統包統配的用人模式,調動了勞動者的積極性和創造性,促進了企業經營機制的轉換。但是,這一階段的勞動體制改革與建立社會主義市場經濟體制的要求之間還有很大的差距,新的企業工資分配制度及與之相適應的宏觀調控體系尚未形成,社會保險制度改革相對滯后。

2.1993年政府機構改革——1997年十五屆三中全會前,適應市場經濟發展的勞動管理體制的初步建立

1993年第八屆全國人民代表大會第一次會議批準了國務院機構的改革方案,對國務院勞動部從管理體制、管理職能、管理機構、管理方法、行政運行機制五方面進行了較大調整,目的是減少對企業勞動工作的直接管理,轉而加強宏觀調控和監督,增強社會管理職能。通過此次改革,初步建立了與中國特色社會主義市場經濟體制相適應的勞動管理體制的框架。1993年11月的十四屆三中全會,勾畫出我國市場經濟體制的基本框架,標志著我國經濟體制改革進入一個新階段,勞動管理體制轉軌問題也被提到日程上來。全會從政府職能、收入和社會保障等多方面對勞動制度改革方向進行了闡述。就業制度從“國家統包統配安置”改為通過市場就業;人員流動從行政調配改為市場調節;工資分配,由國家統調改為企業根據經濟效益、市場供求等多種因素自主決定分配;勞動保險改為社會保險,由國家、企業、個人三方共同分擔,建立全方位、一體化、多層次的社會保險體系。

1994年《中華人民共和國勞動法》頒布,其覆蓋范圍擴大,確立了我國勞動行政管理監督體制,明確了執法主體是勞動行政部門,同時,勞動法還賦予勞動部門監督檢查以及對違法行為進行行政處罰的權力。這些都顯示我國勞動管理工作正式進入法制軌道。

3.1998年政府機構改革的深化,標志著我國勞動管理體制逐漸走向成熟

1998年國務院進行了機構改革,重點增加了宏觀調控部門,減少了專業經濟部門,加強了執法和監管部門,將部分政府職能交由中介組織管理,在原勞動部的基礎上組建了勞動和社會保障部,其職能也進行了相應的調整。此次改革從總體上理順了我國勞動和社會保障的管理體制,為建立統一的勞動力市場和社會保障制度奠定了基礎。2003年10月,中共十六屆三中全會通過《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》,進一步強調要建立現代產權制度,經營權與所有權分離。[2]此規定推進了勞動關系的進一步調整與完善,勞動關系雙方的主體地位更加明晰。

2008年1月1日《勞動合同法》正式實施,從此實現了對勞動關系全方位地規范和調整。[3]三方機制不斷完善,企業自主用工,工人自主擇業的市場機制逐步發展,政府作為第三方進入到三方協商機制中。2013年3月10日第十二屆人大一次會議公布國務院機構改革和職能轉變方案,市場化程度相當低的鐵道部終于下海,其將關注并努力提升自身盈利能力,逐步擺脫政府的直接干預,尋求以獨立的法人身份走向市場,制定自身的包括勞動管理制度在內的相關制度。國企實現最后一個堡壘的改革,對我國企業勞動關系的重構注定會起到巨大的推動作用。

二、我國勞動管理體制演變的特征

從勞動管理體制30多年的演變過程來看,我國勞動管理,無論是在管理職能和管理對象上,還是在管理手段和方法上,都發生了深刻的變化。這一變化呈現出以下特征:

1.勞動管理體制的演變與經濟體制的轉型高度契合

勞動關系是市場經濟條件下重要的社會關系,勞動管理體制是經濟管理體制的重要組成部分。實踐證明,我國勞動管理體制的演變與經濟體制的轉型是高度契合的,尤其表現在勞動用工制度方面。在改革前的高度計劃經濟體制下,我國實行統一招工統一分配、工資待遇統一安排的終身用工制,國家是事實上的用工主體;在經濟改革初期,勞動具有了商品的屬性,可以在市場上流通,所以1983年開始我國開始試行勞動合同制;隨著市場經濟體制的建立,尤其是十四屆三中全會明確了社會主義市場經濟體制的基本框架,把勞動制度作為一項重要的改革內容,隨著《勞動法》的頒布,勞動用工制度得到了進一步規范。

2.勞動管理體制計劃化、行政化色彩漸弱而市場化傾向日顯

隨著我國轉軌期經濟體制從計劃經濟向市場經濟的轉變,社會組織形式、勞動就業方式、利益關系等都呈現出了多樣化的趨勢。勞動管理體制的行政化色彩漸弱,體現在傳統的計劃經濟體制下的鐵飯碗、終身制的勞動就業方式被打破。勞動關系雙方的利益主體地位逐漸明晰,用人單位方和勞動者方成為爭取自身利益的獨立經濟主體,雙方在勞動力市場上遵循市場規則,進行雙向的選擇,并且通過勞動合同來確立雙方的勞動關系,規定雙方的權利與義務。而政府在市場外發揮第三只手的作用,進行宏觀調控,維護雙方的合法權益。

3.勞動管理的法制化進程逐步加快

這一進程突出表現在兩個方面,一是政府管理手段的轉變,由主要通過直接行政干預手段管理,轉向以法律手段管理。二是勞動法律體系的完善,市場經濟是法制經濟,對于勞動關系主體的權利、義務、行為規則等都有法律的形式進行全面規范。特別是《勞動法》的頒布,填補了我國勞動法制建設的一項空白,使我國勞動關系的調整有法可依。隨后,我國出臺了一系列解決企業與勞動者關系的單行法和處理工會與雇主協會的集體協議,勞動法律體系不斷完善。

4.臨時性、分散性改革被打破,配套化制度改革明顯提速

商品經濟是一個各環節相關聯的系統。就勞動管理體制而言,就業制度、用工制度、培訓制度、技術定級制度、工資制度、社會保險福利制度等各方面的改革是互相影響、互相制約的,某個環節的改革沒有相應的配套措施是不會成功的。傳統的利用勞動服務公司等改革方法只能暫時性解決勞動就業問題,改革開放后的勞動管理體制改革打破了這種臨時性和分散性,改革成果呈現出集合性。形成了以勞動法、職業病防治法、安全生產管理法為核心的勞動管理體系;建立了勞動者、市場、政府共同作用的就業與勞動合同制度;建立了以養老、醫療、失業、工傷保險等為主要內容的社會保障體系;建立了較完善的工資調控體系;健全了勞動保障監察制度;實行“事前靠合同,事中靠監察,事后靠仲裁”的勞動關系調節機制,提高了政府對勞動力市場的管理水平。

三、我國勞動管理體制演變過程中存在的問題

隨著社會主義市場經濟建設進程地不斷加快,我國勞動管理體制在演變過程中也暴露出一些亟待解決的問題,主要表現在:

1.統一的勞動力市場受部門職責劃分的影響還未形成

當前,在我國,勞動力市場和人才市場并存,勞動力市場主要是面向一般勞動者和技術工人,主要由勞動和社會保障部門管理;人才市場則主要是面向有大學以上學歷的專業技術人員,主要是由人事部門管理,這種劃分人為地將市場分割為互相交錯的兩部分,造成統一的市場規則難以形成,統一制度難以建立,社會保險政策也很難統一和銜接,勞動力資源難以形成以市場為導向的最優配置。

2.企業主體多元化給勞動管理體制改革帶來挑戰

我國勞動管理體制改革的主體和重心一直是國有企業,但自改革開放以來,其它所有制形式的企業主體得到了顯著發展,由于企業所有制形式和運營過程的不同,這些企業中的勞資關系呈現出明顯的差異化特征。三資企業中勞動者的維權意識較強,所以勞資矛盾日益表面化;私營企業勞資關系的特征是,用人單位處于明顯的主導地位,“因為我國私營企業勞資關系的性質就是以雇傭勞動為基礎的資本對勞動的占有關系”[4]。可見,不同所有制形式企業對勞動關系管理的改革提出了挑戰。

3.勞動監察的職能分解后缺少制度上的統籌協調,社會保障基金監管體制存在缺口

1998年以前勞動監察工作由勞動部統一開展,1998年國務院機構改革后,新組建的勞動和社會保障部分解了勞動監察的職能,原勞動監察的職能分解為幾個部門分別管理,也形成了法律制度上的分別監督管理,而這些制度在企業的實施中有些是難以分解,以至于會形成環節上的職責交叉。同時負責社會保障基金監管的是各級勞動保障行政主管部門,各級財政部門、各級審計部門和稅務機關,仍然存在著多頭監管。還有就是有些機構本身不是獨立的法人,這樣的監管實際是“自己管自己”,缺少必要的相互制約機制。有些地方雖然成立了社保基金管理中心,但卻承擔相當多的行政職能,與政府有著千思萬縷的聯系,有的甚至就是政府的一個部門。這兩種情況都造成了社保基金被截用或無故流失。

4.勞動爭議和沖突較多,勞資沖突調節機制不健全

就總體而言,我國勞動關系是趨于平穩的,勞動者的利益訴求也能得到較好的實現。但是,我國正處于經濟體制轉型和社會轉軌時期,隨著經濟關系與勞動關系的日益多樣化、復雜化和動態化,一些勞動者的勞動就業、工資收入和社會保障方面的權益也時常受到侵害。在資強勞弱的總體格局下,加上勞動法制不健全、執法不嚴,勞動合同流于形式,使得勞動爭議頻有發生。而在我國,民營企業工會組建率低、政府迫于經濟發展的壓力,三方協調流于形式,一旦發生沖突,調節機制不健全的弊端便呈現出來。

5.國內勞動力市場與對外勞務合作在管理上銜接不暢

全球化與信息科技的發展,不但影響各國的經濟貿易、企業組織形式,也必然推動勞動力資源管理的變革。全球化加快了人口和勞動力的流動,我國企業面臨著越來越激烈的國內外競爭,為就業和失業問題帶來了新的變因,勞動關系中的新情況、新問題層出不窮,對我國就業與勞動關系產生重大影響,目前勞務派遣、對外勞務合作等管理存在協調、溝通不足等問題,主要原因還是在于勞動力市場處于分割狀態,管理工作難以有效銜接。

四、我國勞動管理體制演變的趨向分析

十八大報告中把健全勞動關系的協調機制、加強爭議的調解和仲裁作為一項重要議題。各級政府也把構建和諧勞動關系列入重要議事日程,不斷加強領導和指導。在此國際背景下,我國勞動管理體制應樹立和諧勞動關系的理念,在勞動立法、工作分配制度、勞動標準制定、勞動關系協調機制、勞動保障監察等方面深化改革。

1.大力加強勞動立法和執法,加速和諧勞動關系法制化進程

在構建和諧勞動關系的過程中,需要綜合利用經濟手段、行政手段、法制手段、輿論手段、道德手段,但是其中最基本的還是經濟手段和法制手段。我國目前的勞動法制雖與國際標準還有一定的差距。存在的不足之處主要在集體談判、強迫勞動和平等就業等方面,努力的目標十分明確。未來一個時期,隨著勞動關系主體雙方法制意識地不斷增強,依靠法律主動維護自身權益的行為將更加普遍。隨著勞動關系管理部門工作人員法律知識和執法能力的提升,依法規范勞動關系將成為構建和諧勞動關系的主導方式。同時隨著《勞動法》受益范圍的擴大,新型農民工群體也因成為勞動法的調整范疇,積極推進集體合同這一新的勞動關系機制。隨著勞動保障法律體系的逐步完善,構建和諧勞動關系有法可依、有法必依的局面將進一步完善。

2.勞動保障監察將進一步強化,實現勞動監察體制轉型

十八大第一次把勞動監察和勞動仲裁寫入了報告,這是往年所沒有的,可見勞動關系和諧直接關系到百姓安居樂業,促進民生發展,對勞動監察更是提高了要求。整合“碎片化的勞動監察威權體制”,完善勞動監察機構的能力測評,加強勞動保障監察執法力度,加大投入,重點解決勞動監察執法力量不足、執法裝備落后問題。不斷加強并完善基層監察建設,包括調整和優化縣(市、區)勞動監察機構設置,在有條件的地方設立街道(鄉鎮)勞動監察機構并配備必要人力物力,探索建立勞動監察協管員隊伍,促進勞動檢察體制轉型。

3.勞資沖突調節機制的進一步健全和管理體制的深度改革,勞動沖突的預防與化解能力將不斷提高

一是要不斷健全勞動關系的三方機制,完善國家、省、市、縣四級三方協調機制工作體系,進一步充實三方機制的職能。二要加強勞動爭議調解仲裁能力建設,健全基層勞動爭議調解組織,通過開發公益崗位與調解能力培訓,充實基層調解員隊伍,推動形成區域性、行業性勞動爭議調解機制,努力將勞動關系矛盾從源頭上化解。三是健全勞資矛盾的預防和應急處理機制,完善勞資糾紛的全面排查制度。注重發揮工會、企業家協會等社會團體在反映勞動者與企業的利益訴求、緩解社會矛盾、提供咨詢服務和參與社會管理等方面的聯動作用。四是勞動管理體制的深度改革,包括戶籍管理制度、國內與國際勞動標準對接等。

4.國際勞動標準和國內勞動法的沖突將得到緩和

隨著經濟全球化的深入發展和我國對外開放范圍的擴大,市場、能源資源、人才、信息、技術、標準等方面的國際競爭異常激烈,我國經濟與國際經濟聯系密切。一方面,“引進來”戰略使得流入我國的國際資本增加,促進了國內勞動就業;另一方面,我國出口規模增加,通過大力實施“走出去”戰略,已有大批勞務人員在境外作業。這種狀況下,影響我國勞動關系的國際因素更加復雜,不僅要遵守中國的勞動法律法規,而且要受到國際勞工標準制約。為了不斷適應勞動力資源走向全球化的需要,加強制度上的協調,我國會參照SA8000等企業社會責任標準,統一國內外勞動力市場管理的規章制度,切實維護勞動者的合法權益,提高我國勞動力資源在國際勞動力市場中的競爭能力,國際環境中的勞資沖突將得到不斷緩解。

[1]王巖.變革中的中國勞動和社會保障管理體制[J].社會保障研究,2007,(4):11—17.

[2]劉英基.我國產權制度改革進程中的政企關系研究[D].河北:華中師范大學,2005:11.

[3]郭軍.中國勞動關系發展演變探析[J].中州學刊,2012,(4):33—37.

[4]周曉梅.運用馬克思勞資關系理論分析我國私營企業的勞資關系[J].當代經濟研究,200,(9):6—9.