民辦養老機構的困境與對策研究

石 曦

（浙江商業職業技術學院，浙江 杭州310053）

隨著人口老齡化，適合我國國情的新型養老模式日益凸顯其優越性。近年來，我國的民辦養老機構快速發展，發揮著公辦養老機構無法替代的作用。但由于經濟發展水平、傳統思想觀念和政府政策落實難等多方面的影響，民辦養老機構在發展過程中面臨不少問題，這些問題制約著民辦養老機構的進一步發展壯大。

一、民辦養老機構發展存在的困境

1、融資約束

一是前期投入面臨融資困難。融資難是民辦養老機構面臨的普遍性問題，加大了機構的運營成本和開辦風險。養老機構的投資一般先期投入較多，利潤較低，周期較長。民辦養老機構登記為民辦非企業單位,雖然可以享受土地劃撥、資金補助等優惠政策,卻不能分紅，資產也不能抽回,土地、房產不能用來抵押貸款。商業銀行一般不愿意提供貸款，啟動資金只能通過自有資金或者民間借貸方式籌措，很多民辦機構由于后續資金跟不上而面臨生存危機。 二是運營期間入不敷出。目前我國民辦養老機構運營期間主要收入來源為入住老人的費用及政府相關補貼，以杭州為例，民辦養老機構的老人一個月花費在2000-3000元左右。按浙江省政府的扶持政策，新建民辦機構每床位給予6000元的一次性補助，加上當地政府的補助，寧波最高為2萬元/張，杭州為1.8萬元/張，而每張床位的建設成本在20萬—25萬，這依然是杯水車薪，這兩項收入難以維持民辦養老機構正常運營。經營者受資金困擾，無力添置與維修設施和設備，降低了吸引力與競爭力，難以良性循環。

2、政策偏差

民辦養老機構作為新興的非營利組織,是在我國養老體制尚不健全的大背景下產生的,政策環境并不成熟,產業發展所必備的要素還需培育和完善。盡管政府有不少宏觀政策鼓勵民辦養老機構的發展，優惠政策在很多地方沒有真正落到實處，民辦養老機構得到的實惠有限。2000年國務院辦公廳19號文件 《關于加快實現社會福利社會化的意見》出臺了社會力量舉辦社會福利機構在稅收、土地、水費、電費等方面的具體規定。我們在對杭州市民辦養老機構的調查中發現，2014年以前，除免稅優惠外，其余幾乎沒有。我國對營利性民辦養老機構和非營利性民辦養老機構采用不同的政策，尤其在稅收政策方面，對前者雖然減免了營業稅，但土地稅、房產稅、企業所得稅等并未減免。民辦養老機構成立之初就在盈利和公益之間徘徊,合理回報與資本增值的訴求難以滿足,產權制度的模糊導致其陷入進退兩難的困境。

3、功能不全

目前，絕大部分民辦養老機構的服務內容主要是日常護理、家庭服務，醫療保健、精神慰藉較少涉及，針對失能老人的醫療護理型養老機構更少，總體上民辦養老機構的服務功能不全。一是服務項目單一，只能滿足低端需求。許多養老服務機構僅限于吃、住等基本生活服務，缺乏特色和個性化的服務，而對有些老人的心理和精神需求難以滿足。二是以老人為本觀念不強。一些養老機構服務硬件設施和服務不能以老人為本，而是以方便機構管理為目標，管理多于服務。三是專業化、規范化程度低。如護理員與老人配備比例不匹配，難以保證服務的科學性和穩定性。

4、專業人員短缺

通過調研發現，目前民營養老機構的護理人員大都是農村進城務工人員和下崗職工,幾乎所有的民辦養老機構護理人員都存在年齡偏大、專業知識不足、護理技能不過硬、工作滿意度不高的問題。由于工資低、工作又累又臟、勞動強度大，隊伍不穩定，人員流動太大。她們為老人提供的服務也僅限于低附加值的工作，老人的心理慰藉難以承擔，整體管理水平和服務質量難以滿足老人們的特殊要求。

二、對策建議

1、落實扶持政策，加大扶持力度

在融資支持方面，應鼓勵商業銀行開展產品創新，對民辦養老機構提供低息貸款，政府對貸款的民辦養老機構實行貼息政策，同時針對民辦養老機構的貸款建立信用擔保制度或貸款保證保險制度，以分散貸款風險。完善針對營利性民辦養老服務機構的稅收優惠政策，創辦后在一定年限內予以稅收減免;為養老產業提供信貸支持的金融機構可一并納入稅收優惠范圍等。

在土地支持方面，可以采用公建民營方式，由政府負責建設養老機構的基礎設施，或將廢棄的學校、廢舊的工業廠房、閑置的政府辦公樓等進行改造，由政府購買社會組織服務，交由民營企業運營，以此緩解用地難題。為確保政策落實到位，養老服務設施的建設應該成為對地方政府考核的指標之一。建議在建設用地指標審批時，必須保證一定比例的養老服務設施用地，將養老用地供應比例納入用地總體規劃，條件成熟時可以設立養老產業專項用地類別，對養老用地供應方式和產權持有方式進行創新，在農村可以開展宅基地換養老模式。

在此基礎上，各級政府要落實其他扶持政策，各地出臺的政策很多，但是落到實處的少。要加大對民辦養老機構的補貼支持力度，如營運費用補貼、新增床位補貼、意外傷害投保補貼、專業人才培訓費補貼等要落到實處，以推動社會投資，提高供給能力。由于各地財政狀況不同，區域差異明顯，相關補貼費用建議由省級財政統籌安排。在稅收、水電、煤氣、數字電視、電信業務收費標準等方面的優惠政策做到明確化、機制化,并加大督察力度，確保有關優惠政策能得到落實。為提高讓民間資本進入養老服務領域的熱情,要使他們也能享受這一領域的投資回報。

2、轉變政府職能，發揮社會組織的作用

現代社會存在的市場失靈、政府失靈、契約失靈、志愿失靈等現象影響了社會各組成部分機制的運行，使市場、政府和社會民間組織這三種制度通過互補實現整合具有了可能性。政府購買民辦養老機構服務就是政府和民間組織為實現共同目標而相互協作提供養老服務的過程。這就要求政府轉變觀念，積極培育民間組織，加大初期的財政投入，以保證民辦養老服務業的順利發展并使政府與民間組織的合作實現良性循環。我國公辦養老機構長期以來承擔著機構養老的主要任務，履行著福利養老功能，起到了特定的歷史作用，但難以適應隨著環境的變化和時代的發展。公辦養老機構覆蓋的對象有特定性，主要為“三無”老人、低收入的失能和半失能老人，切實承擔著政府的最基本責任，為民辦養老機構發展提供了空間。因此，通過政府購買服務可以推進公辦養老機構轉制，降低運營成本，營造與民辦養老機構均等的市場環境，體現市場在資源配置中的基礎性乃至決定性作用。

3、轉變思想觀念，促進產業化快速發展

正確處理政府責任和市場發展的關系，加大培育養老產業的力度,促進養老市場的繁榮,以養老產業發展推動養老事業發展,實現養老服務事業和養老服務產業的協調發展。以前，國家把養老服務視為事業，但養老服務是事業也是產業，可以說是潛力很大的產業。一是可以拉動投資。大型養老機構，像大型保險公司和知名房地產開發企業投資的養老機構，投資額達數億元甚至幾十億元，對相關投資的帶動作用非常明顯。二是促進消費。數量龐大的老年人口以及由此形成的老年服務的需求，標志著我國養老服務產業正逐步邁入歷史機遇期，老年人的醫療保健、護理服務、老年產品用品的開發等行業的發展前景非常廣闊，對擴大我國內需、形成新的消費熱點具有重要意義。三是促進就業。養老產業尤其是養老服務業，可以容納大量的就業者。養老產業是典型的勞動密集型產業，養老產業在提高社會整體就業水平方面的作用巨大。此外養老產業還能帶動商業、娛樂、旅游、理財、保險等方面的就業。

4、加強法律規制建設，強化行業監管

目前，我國多數民辦養老機構采用的是家庭式的管理方式與粗放的服務模式,管理與服務的層次低。根據《養老機構設立許可辦法》和《養老機構管理辦法》，應強化準入、運營、管理、服務等各個環節的監管，啟動第三方評估機制，構建以老人和社會滿意度為評價指標的養老服務質量管理體系。一是要加強對法律執行的監督，嚴格執法標準,依法追究侵犯老年人合法權益的不法行為的責任。目前，一些民辦養老機構人員的法律意識比較淡薄，入院合同不規范,矛盾糾紛時有出現。因此，應逐步建立完善的老年法律服務、法律援助的組織網絡,設立法律服務點和老年人維權崗位,保證老年人能夠就地、就近、及時地享有法律服務和法律援助。二是要加強民辦養老機構行業協會的建設，制定行業規制，規范行業行為，強化行業監督，維護行業利益。行業協會要在技術水平、服務標準、收費標準等方面組織第三方評估，促進行業自律，引導行業發展。

5、加強隊伍建設，提供人才保障

在人才建設方面，一是加快人才培養。建立各級培訓體系，將民辦養老機構護理人員培訓納入農民工、家政服務業人員和城市再就業人員培訓范疇。相關部門要出臺政策支持和鼓勵職業院校利用自身資源優勢，增設養老管理與服務、老年護理等專業，加快培養老年醫學、營養、康復等人才，吸引更多的年輕人投身養老服務行業，鼓勵畢業生在民辦養老機構從事老年護理服務方面的實習和就業，對接收畢業生的民辦養老機構進行補貼和獎勵。二是加強在職培訓。與職業院校、社會培訓機構、行業協會或科研機構開展合作，設立培訓基地，強化培訓工作，不斷提高現有從業人員的職業素養、服務意識和業務技能。

[1]徐祖榮.民辦養老機構發展的問題表達與策略選擇[J].武漢科技大學學報(社會科學版),2014,(6).

[2]劉長斗.老有所依:且看民辦養老機構崛起-湖北省民辦養老機構調查與思考[J].政策,2014,(1).