中國農業合作社的現實困境與未來選擇

吳弘毅 陳永福

(1、江西財經大學 法學院，江西 南昌 330032;2、江西科技師范大學 法學院，江西 南昌 330038)

0 引言

2007年頒布的《中華人民共和國農民專業合作社法》對合作社的合法地位予以了認可和保障，中共十七屆三中全會《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》也提出了扶持農業合作社發展的要求。在國家相關法律和政策的支持下，全國各地如雨后春筍般地涌現出了各種類型的農業合作社。并且隨著農村市場經濟的發展和城市化進程的推進，農民出現了分化，政府組織、龍頭企業、民間資本等社會力量進入合作社，在這種背景下，新一代農業合作社出現了社員異質性和合作社組織異質性的雙重特點，在組織特征、運轉機理等方面與傳統合作社具有很大的區別，并且越來越呈現出資本化、股份化的態勢。這種來自西方發達國家的農業合作社類型在剛剛起步的中國有沒有生存的空間?如果有的話，其是作為企業還是作為合作社來對待?若是合作社，是堅持農業生產者所有還是以資本為導向?這些都是目前必須解決的緊迫問題。

1 農業合作社的本質:以農業生產者為導向的互助性合作組織

龍頭企業等民間資本的介入使農業合作社的參與者類型存在多樣化特征，不同類型的參與者提供了不同類型的生產要素，有的提供了資本、有的提供了勞動、有的提供了原材料，還有的提供了某種技術等等。根據現代企業理論，要想搞清楚這類合作社到底屬于一種投資導向型企業還是一種生產者合作社的首要任務是厘清合作社的本質以及合作社的所有者是投資人還是農業生產者。現代企業理論認為企業應當是合約的組合，該合約能夠將企業的所有者與原材料供應者、投資者、產品銷售者、技術提供者等多種客戶聯結在一起［1］。企業的所有者往往負責向企業提供某種生產要素，并且按照其所提供的生產要素的數量分配所有權，所有權主要包括控制權和剩余分配權兩項權利［2］。根據所有者提供生產要素的不同可以將企業分為投資者導向企業和合作社。投資者導向企業的所有者同時也是出資者，所有者按照出資比例分配所有權。然而，若所有者是其他某種類型的客戶時就成為了合作社，進一步講，若所有者同時又是勞動者就成為生產者合作社，所有者是按照其提供勞動的數量來進行剩余分配的。

我國早在20世紀20-30年代就開始探索各種農業合作社，但總的來看，那時的合作社主要是由知識分子創辦的，數量不多，覆蓋面較小。解放以后，為了發揮工農業產品的交換功能和農副產品的余缺調劑功能，政府組織農民成立農業生產互助合作社，起到了較好的作用，受到了農民的極大歡迎。只是由于后來國家把合作社改造成了政府組織，違背了基本的經濟規律，合作組織功能才得以喪失。20世紀80年代，隨著農村經濟的發展以及農業產業化的不斷推進，小規模的家庭經營已日益不符合社會化大市場的需要，為了解決小農戶與社會化大市場的矛盾，各類農業合作組織在各地紛紛出現［3］。農民加入合作社后就可以通過合作社去購買生產資料，銷售、加工、運輸、貯藏農產品，還可以得到合作社有關生產經營的技術、信息服務。由此，家庭分散農戶就可以改變其在市場交易中的弱勢地位，減少農產品的交易費用，這是農業合作社產生的直接原因。從公共選擇理論看，農業合作社應當是“市場失靈”與“政府失靈”的必然結果［4］。城鄉結構的不平衡致使單個農戶在市場談判中必將處于一個弱勢的地位，因此，農產品交易市場天然存在著“市場失靈”，這迫切需要政府來彌補這一天然的缺陷。然而，政府也不是萬能的，其也存在“失靈”的情況。農民合作社肩負著彌補市場機制的缺陷以及補充政府職能的雙重任務，也是政府與農民的眾望所歸。因此，從合作社產生的歷史與機理來看，其應當是一種互助性的經濟組織。

《中華人民共和國農民專業合作社法》第二條規定:“農民專業合作社是在農村家庭承包經營基礎上，同類農產品的生產經營者或者同類農業生產經營服務的提供者、利用者，自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織。”從該條的規定及立法精神來看，農業合作社應該是一種互助性的經濟組織。首先，從合作社形成的初始動力來源來看，該條明文規定農業合作社是建立在家庭承包經營基礎上的，也就是說農業合作社的初始力量應該來源于村莊內部，并且是以農民共同的鄉土文化為依托的，因此，傳統農業合作社的參與主體具有相對的同質性，功能相對來說比較單一，主要是實現農產品的價格改進與成本降低。雖然該條也強調了農業生產經營服務的提供者和利用者與農業的生產者的互助性合作，但是，這類市場經營者參與合作社的目的是為合作社的社員提供相應的服務，其并不進行合作社的具體管理。其次，從合作社的組織結構及經營機制來看。由于傳統農業合作社的主體是全體成員，他們是合作社的實際控制者、所有者和利益相關者，其管理機構是通過成員一人一票的民主表決方式產生的，呈現出多數人控制的顯著特征，在分配機制上以惠顧額分配為導向，按照使用者受益原則或成本交易原則將合作社的剩余積累返還給全體成員。

由上可知，傳統農業合作社的所有者應當是農業生產者，且其本質應當是一種互助性的合作組織，和企業存在顯著的區別。企業是按照“強者牽頭，弱者參與”的模式進行組建和運作的，成員中有核心成員與普通成員之分，出資較多的往往成為核心成員，其負責合作社的設立與管理，是企業的主要控制者和利益所有者，而廣大的普通成員僅僅只是企業的出資者和利益分享者，并不實際參與企業的日常管理，并且還可以相對自由地退出企業。因此，企業的組成人員呈現出高度的開放性和異質性，在運行機制方面，企業實行的是資本化的產權結構，成員按其出資的比例進行各項事務的表決和分紅。

2 中國農業合作社的現實困境:極易異化為以資本為導向的企業

隨著城鄉一體化的深入推進和農村市場經濟的發展，以傳統鄉土文化為依托的農村超穩定結構已逐漸被打破，農民呈現出日益分化的現象，在國家的大力倡導下，龍頭企業、民間資本及種養大戶等社會力量相繼牽頭組建合作社。由于這些龍頭企業、民間資本和種養大戶往往是以投資者的身份進入合作社的，他們的參與動機是賺取更多的利潤，而小農加入合作社的目的則是謀求農產品的價格改善。主體目標的多元化改變了傳統合作社益貧性、同質性的特點，從而改變了合作社原有的組織結構，使全國各地的合作社呈現出多樣性和異質性的特點［5］。經過對全國范圍內合作社的研究發現，合作社的控制權往往掌握在龍頭企業等民間資本手中，在分配上也呈現出明顯的股份制特征，傾向于按出資比例分配而不是按惠顧量分配。從某種意義上講，我國目前的農業合作社已不具備傳統合作社的本質特征，是變異后的合作社，呈現出企業組織的多項特征。造成傳統合作社出現變異的原因主要是由于合作社成員的分化以及農村市場經濟的發展，在某種程度上是國家相關政策的必然結果。對于變異后的合作社，有的專家認為其能夠解決當前農戶“賣難”的問題，從而實現農戶的“帕累托改進”，有的專家卻認為這種來自西方的制度安排在中國沒有成長的土壤。最讓人擔心的是，國家對其所持的態度也不是很明確，既沒有即時出臺相關的法律，也沒有明確的政策導向，國家潛在的態度是先允許此類合作社發展，以后成熟后再逐步進行規范。從這種意義上看，我國當前合作社的發展存在著制度障礙，這是擺在實踐中的一個現實困境。

傳統合作社成員達成合作共識靠的是農村的鄉土文化，而在現代合作社中，這些異質化的利益相關者能否在一起合作共事呢?龍頭企業、民間資本和種養大戶能夠提供合作社運行發展所需的核心資本，這對于現代合作社的發展是至關重要的，小農參加合作社就要把自己享有的產權置讓渡給合作社。由于農村資本存在固有的稀缺性，這些核心資本的擁有者(龍頭企業等)常常會演變為合作社的所有者和經營者，從而獲得較大的控制權和剩余分配權。在這一點上，Hart主張“擁有重要資本的一方應該擁有所有權”［6］。Cook也認為:“當治理規范還沒有確立時，合作社極易被精英分子或首創者控制。［7］”然而，當現代合作社被龍頭企業等外來力量所控制時，合作社就可能異化為基于資本聯合而不是人的聯合的企業形態組織，從而完全偏離傳統合作社的互助合作本質。

當現代合作社按照公司制模式運行時，外來資本極易通過對核心資本的占有進行合作社的內部控制，小農只能退出合作社的日常管理，被迫將權利讓渡給外來資本，合作社內部將會形成“委托——代理”的管理格局。然而，隨著合作社成員的分化、異質性的增強以及合作社組織規模的擴大，合作社內容將會出現委托代理問題，并且這種委托代理問題要比其他組織更加的尖銳。因為從委托代理關系的本質來看，其應當是建立在委托人——代理人間相互信任的基礎上的，并且委托人有權在特定情況下解除委托合同。然而，由于外來民間資本與小農之間天然就不可能存在信任的問題，小農讓渡權力也是迫于無耐。再加上我國合作社的股權結構安排具有特殊性，合作社社員的股權不能在市場上進行自由交易，甚至社員之間的轉讓都存在一定的困難，合作社與資本市場缺乏必要的聯系，合作社的股權結構極易出現“粘滯”與“沉淀”的現象，這勢必會加劇小農與外來資本間的委托——代理問題，從而引發合作社內部的信任與合作問題［8］。

現代合作社的“委托——代理”問題會使成員的目標和行動出現差異，從而導致合作社內出現利益沖突問題。由于成員之間在生產規模、風險偏好和未來收益的期望值上均存在差異，作為一個由多人共同分享所有權的組織，合作社很難協調內部各方的利益，這必將造成合作社成員之間的緊張關系和利益沖突，增加社員的心理成本，導致合作社不能夠迅速開展集體行動。在社員缺乏凝聚力的情況下，合作社內部更容易出現利益侵占問題。因為在民間資本帶頭創建的合作社中，民間資本與農戶從本質上說仍然是不平等的，民間資本能夠利用其對合作社的經營壟斷權和決策權獲得更多的利益，從而侵占廣大中小農的利益。

3 中國農業合作社的未來選擇:堅守本質與開拓創新

我國今后的農業合作社到底是按照股份合作制形態運行，還是堅持傳統的互助性合作模式?在互助性合作模式中，是堅持傳統的以農民生產者為導向還是以民間資本為導向?這是擺在當今的一個非常緊迫的問題，我們不能采用先試行后治理的模式，國家法律必須對農業合作社的股份化做出明確的規定。股份化的農業合作社堅持所有者主體的多元化，農民生產者與龍頭企業共同分享合作社的所有權，并且以各自的出資額為基準分享控制權和剩余索取權。農民生產者與龍頭企業這種異質性主體間的合作能長久嗎?對此，基于團隊生產的企業理論從成員合作的角度進行了闡釋。根據該理論，合作社的成員中只能由一方去享有剩余索取權和控制權，成為合作社的主人，其有權監督另一方的勞動，并根據另一方的勞動情況支付相應的報酬。不能雙方或多方共享合作社所有權的原因是不同類型的參與者在分享權力時會出現低效率現象，從而導致合作社很難在市場競爭條件下生存。因為無法測量團隊合作中單個成員的努力和貢獻，無法建立回報與努力之間的聯系，從而無法在合作社內部形成激勵機制，尤其是在合作社成員具有高度異質性的情景下，最終必將出現低效率的現象。歷史經驗也證明低估所有者異質性的影響是組織制度設計失敗的重要原因之一。因此，我國的農業合作社要么轉型為龍頭企業控制，要么堅守生產者控制，那種多元主體的合作社注定只是一種理想。然而，我國現實中的股份合作社多呈現為資本控制型結構，這種結果既偏離了農業合作社的本質，更違背了農業合作社的基本原則，從前文分析來看，我國的農業合作社應當堅持以農民生產者為所有者的發展模式。

國內有學者認為，既然西方發達國家的農業合作社已呈現出股份化或股份合作化的態勢，并且有成為國際農業合作社發展潮流的趨勢，那么我國就可以借鑒這種新型發展模式［9］。誠然，從成員導向、出資結構、控制權、剩余索取權、權力的可轉移性等因素來分析，發達國家的農業合作社確實呈現出按資表決、按資分配，所有者與經營者、生產者分離，利益共沾的特征，但是其并沒有改變傳統合作社最核心的東西，仍然是以農產品生產者為導向，農產品生產者仍然是合作社的所有者、控制者和最終的受益者。從某種程度上講，國內對于發達國家股份化合作社的理解存在偏差，通過仔細考究，發達國家農業合作社其實并沒有出現通常意義上的股份化或股份合作化。

以美國合作社為例，依據社員直接投資的類型，美國的合作社分為股份制和非股份制兩大類。股份制合作社的股票分為普通股和優先股兩種，其中普通股是成員資格的證明，成員必須購買少量的普通股，每個成員持有的數量相等，實行“一人一票”的表決原則，普通股只在成員內部發行，不參與收益分配，而優先股對成員和非成員均可以發行，但不享有表決權［10］。這意味著非成員是沒有投票權并且投資利息還受到限制的，從某種意義上講，國家是不鼓勵非成員進行投資的。非股份制合作社的社員必須交納一定的費用才享有成員資格，具有投票權，但一般情況下是沒有投資利息的，類似于股份制合作社中的普通股。除此之外，合作社還可以向成員和非成員發行類似于股份制中優先股的資本證明。從某種意義上講，股份制與非股份制合作社在本質上是沒什么區別的，實踐中到底采用什么形式取決于成員的偏好。近年來，美國合作社雖然進行了大量的制度創新，包括成員出資要求、交易額確定、封閉成員制度、交易權和投資不可收回但可流轉、有限制條件的引入外部投資等，但始終確保農業生產者對合作社享有控制權［11］。

并不是說我國的農業合作社不能實行股份制經營模式，但是必須堅持以農產品生產者為導向，要始終確保農產品生產者對合作社的控制權。首先，必須增強對農民的合作社教育，強化其主體意識和合作意識，讓農民有意愿和有能力成為合作社的所有者、經營者和惠顧者。這是因為合作社本身就是建立在社員之間相互信任的基礎上的，合作社績效的提升更依賴于成員之間的理解與信任。實踐中，絕大多數農民把土地使用權交給合作社的同時也將管理權讓渡給了龍頭企業，自己甘愿只從合作社領取固定的租金，即使有些農民有意愿參與合作社的管理和剩余分配，但由于無法與強大的民間資本抗衡，從而不得不失去對合作社的控制權，導致這些現象發生的重要原因就是農業生產者缺乏主體意識和合作意識。提高農業生產者的主體意識與合作意識要靠國家的鼓勵和宣傳，但更重要的是國家的政策支持。因為農業的本質特征決定農業生產者的地位很重要，但又很脆弱，農業生產者應當成為國家保護的對象，國家政策應當多傾向于農業生產者，而不是民間資本等其他社會力量。國家可以采取對農業生產者補貼、鼓勵和幫助農產品生產者進入農產品加工和銷售環節、限制民間資本進入等措施來提高農產品生產者對合作社的控制能力。發達資本主義國家雖然崇尚資本，但其農業合作社堅持以生產者為導向，而不是以資本為導向，其在很多方面刻意限制了資本。而我國目前在政策上卻大力鼓勵資本下鄉，導致合作社內部出現了瓦解與分裂，農業生產者或民間資本，到底應當傾向誰?這是我國政府必須認真深思熟慮的首要問題。

其次，通過對小農的退出權進行制度性保障也是強化農業生產者對農業合作社控制的又一思考。囿于我國現有的制度安排，合作社的社員不能任意退出合作社，當社員已無合作的意愿時，若社員的退出權得不到保障，合作社內部就會出現道德風險或者是機會主義現象，合作社的集體行動將無法有效展開。隨著農村經濟的市場化推進以及城鄉一體化的發展，農民進城務工的人數會越來越多，在這種背景下，保障社員的退出權既可以使合作社中的小農獲益，也可以減輕合作社的內部人控制問題，維持合作社社員的同質性特征，從而有利于集體行動的有效展開。

最后，將龍頭企業及其他社會力量納入農業合作社內，對二者實行一體化的階層管理，這樣可以保護農業生產者的專用性投資，從而保障農業生產者對合作社的控制權。由于單個農產品生產者無能力兼并農產品加工、銷售等龍頭企業，這要求農產品生產者必須團結起來，通過組建合作社的方式將龍頭企業引入合作社，通過合約的方式明確龍頭企業的資產屬于合作社所有，龍頭企業的管理者是合作社的雇員，必須聽從合作社的指揮，龍頭企業不能參與合作社的剩余分配，其只是按協議來獲取應得的報酬。龍頭企業與合作社的一體化管理使交易雙方處于一個主體中，實現了外部交易的內部化，進而可以降低交易費用，保障農戶的專用性投資，避免了龍頭企業對合作社的不當控制。

4 結語

城鄉一體化與農村市場經濟的發展使我國出現了多種類型的農業股份合作社，經過仔細考究，這類合作社與西方國家的股份合作社存在質的區別，西方國家恪守了傳統農業合作社的本質，農業生產者始終是合作社的控制者和剩余分配者。然而，我國政府卻采取了“先試行，后規制”的做法，這務必導致合作社本質的喪失，龍頭企業等民間資本將成為合作社的所有者與控制者，最終會嚴重損害農業生產者的利益。因此，國家在引進西方先進制度時應當“先吸收，后消化”，在合作社運行方面應當堅持“先規范，后運行”的策略。同時，國家政策應當向農業生產者傾斜，賦予其更多的話語權，確保農業生產者對合作社的控制權，只有這樣，中國農業合作社才會有美好的未來。

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