中小學減負政策的邏輯、困境與推進思路

李 學

減輕中小學過重課業負擔 （簡稱為 “減負”）一直是社會和政府部門關注的熱點和難點。最近幾年，國務院在《國家中長期教育改革與發展規劃綱要 （2010-2020）》、《關于深入推進義務教育均衡發展的意見》等文件中專章提出 “減輕中小學課業負擔”要求；教育部通過開展義務教育階段學校 “減負萬里行”活動全面推動減負工作，并制定 《小學生減負十條規定》 （征求意見稿）兩次公開征求意見；各省級教育行政部門也在本區域內多次頒發相關政策。連續出臺減負政策，說明中小學課業負擔問題難以治理，同時也反映出政策效果不如人意的事實。分析各類減負政策的治理取向和面臨的困境，并提出推進思路，對提高減負政策目標針對性和政策執行有效性具有重要意義。

一、中小學減負政策的治理取向

從單一的規范教輔資料發放、嚴厲查處違規補課等專項行動到全面推行減負，意味著當前中小學減負政策治理邏輯發生了深刻的變化，其主要取向可以概括為以下方面：

（一）文化課負擔是減負政策中心

過重文化課負擔成為中小學生全面發展的最大障礙，文化知識學習時間過長造成休息睡眠時間不足，影響學生身體發育；升學壓力太大、興趣愛好得不到滿足，影響學生心理發展。 “過重的課業負擔嚴重損害兒童少年身心健康”， “減輕過重課業負擔是中小學生健康快樂成長的現實需要，是全面實施素質教育的基本要求”已經成為各類減負政策的基本共識。由此，減負政策的主要措施定位在嚴格執行課程計劃、控制學習時間與規范各類考試及評價方式三個方面。

嚴格執行課程計劃是要求按國家和省 （直轄市）規定的課程門類和教學時數授課，在控制周課時總數的前提下，保證體育、音樂、美術以及綜合實踐等課程按質按量開設，限制語文、數學、英語等考試科目課程侵占其他非考試課程時間。控制學習時間體現為在校學習時間與課后作業量及睡眠時間等方面的規定，如北京市要求在校學習時間小學生不超過6小時，中學生不超過8小時，并分別對不同學段學生的作業形式、作業量加以規定。規范各類考試及評價方式的主要手段是減少考試的次數，對考試類型或科目、組織單位甚至考試難度作出安排。如教育部 《小學生減負十條規定》第二次征求意見稿要求一至三年級不得舉行任何考試，采用 “等級加評語”的評價方式以全面取代傳統百分制，防止對考試成績進行排名。

（二）減負能夠促進教育質量提高

減負政策蘊含著明確的學生發展理念。以素質教育為導向，促進學生德智體美全面發展和生動活潑發展，需要學生有時間、有機會接觸不同領域的知識和技能，在活動中豐富個性化體驗，發現自己的特長、獲得興趣并掌握進一步學習的方法。以學科課程為核心的文化知識學習是學生全面發展的重要基礎，但這種學習不能取代音樂、美術、體育和社會實踐等課程或活動的功能，也不能在升學競爭的名義下提前或加重學科課程學習的內容。減輕課業負擔，能夠為學生在學科課堂教學以外的發展提供空間和條件，也能夠為具有不同發展潛能方向的學生提供自我實現的機會。

同時，減負政策預設了提高課堂教學效率的要求。學科課堂教學效率低下，或是教學內容數量和要求遠遠超出課程標準的規定，是延長學生課外學習時間或擠占非考試課程時間的根本原因。在嚴格規定學科學習時間和內容的情況下，能夠倒逼教師改變教學方式和方法，在單位時間內促進學生更為有效地掌握學習內容，引導學生在課程計劃規定的時間內達到課程標準的要求。 “課堂教學是實施素質教育的主陣地，是提高教學質量的主渠道和減輕學生課業負擔的有效途徑”。〔1〕

（三）減負是一項復雜的系統工程

教育是實現社會階層流動和增強個人幸福的重要方式，接受更高程度、更好質量的教育意味著有更大的發展空間。這種功利教育思想與中國社會期望下一代成龍成鳳的傳統文化心理結合起來，導致家長、學校甚至地方政府都能夠圍繞應試教育滿足其利益訴求，在不斷加劇的競爭氛圍中加重中小學生課業負擔。過重課業負擔是社會發展過程中各種因素傳遞到教育領域的結果，減輕學生課業負擔成為“全社會的共同責任，政府、學校、家庭、社會必須共同努力，標本兼治，綜合治理。”〔2〕

各類減負政策都強化了教育行政部門的督導責任，強調嚴格管理教輔資料使用、課外補習和各類競賽，防范學校以外的各種機構以文化內容學習侵占學生正常活動和娛樂時間，將學校、家長、政府和相關社會機構密切配合作為減負的重要前提條件。要求教育行政部門改變把教育作為選拔人才唯一方式的取向，通過 “改革考試評價制度和學校考核辦法”，形成合理、有效、常態化的質量監控體系和保障體系，從源頭上切斷學校不斷加重學生課業負擔的沖動。同時意識到家長的教育觀念和方法、教育信息掌握及對子女的正確認識也非常關鍵，要求通過落實 “陽光入學” “信息公開” “均衡編班” “就近入學” “微機派位”等措施體現教育公平要求，減輕家長的教育焦慮心理。此外，合理利用社會資源和校外活動場所，提供豐富多樣的課外活動滿足學生發展的基本需要也成為減負政策的基本內容。

二、中小學減負政策的現實困境

“幾乎每隔一段時間，減輕學生負擔，推進素質教育之類的話題總會被人反復提起。想起大書包的前面一個個瘦小的身影，各式各樣的題海戰術，稚氣未退的臉龐上厚厚眼鏡框，我們就應該明白，這樣的話題無疑有著廣泛的民意基礎。”〔3〕回應教育現實問題，政府部門出臺相應減負政策切實減輕中小學生課業負擔的出發點是無須置疑的，問題是為什么減負政策的效果總是不如人意，人為加重課業負擔的現象不斷反彈？政策先天缺失及實施環境因素是重要原因。

（一）減負政策前提存在問題

首先，減負政策沒有考慮到中小學生發展的個體差異。減負政策要有效，首先要有一個相對合理的課業負擔標準，即不同年齡、年級的學生在何種程度上掌握何種類型的學習內容是最為恰當的，而要制定一個適合所有學生情況的負擔標準至少在目前并無太大的可能。學生的天賦、家庭教育和社會環境、學習的基礎以及教師的教學方式對規定學習內容掌握都有很大影響，可能某個孩子一個小時能掌握的內容，另外一個孩子需要花費兩個小時甚至三個小時才能掌握。減負政策把重點定位在一刀切地減少在校學習時間、少留或不留課外作業，在以班級授課為主的教育組織方式下可能衍生出一系列問題，可能導致基礎較差的學生失去學習興趣，可能會因為遷就學習程度較差的學生而不得不降低學習成就標準，從而影響整體教育質量等等。過長的學習時間是過重學業負擔的基本表現，但統一規定校內和校外學習時間，則無法顧及學生發展的差異性，使政策難以實施。

另外，減負政策沒有考慮到城鄉教育的差異。當前的減負措施主要是針對城鎮學校中出現的問題。免試就近入學、等級評價、嚴禁違規補課及一科一輔等減負要求，在農村中小學特別是小學已經落實得很好，其中有些問題根本就沒有產生的條件。相反，農村地區實施不留作業、取消考試等政策要求之后形成的負面影響可能會相當嚴重，在督促學生完成規定的課程內容學習、保障初中生升入質量較好的高中學校、進一步縮小城市和農村之間教育結果不均衡的差距等方面引發更多的矛盾。現有減負政策在城鎮中才更具有落實的必要和價值。

（二）減負政策指向不夠全面

減負目的是要促進 “學生生動活潑學習、健康快樂成長”，為學生終身學習、發展奠定基礎。 “學習和成長”面向學生現時狀態，更多是體現學習的個性化特點， “奠定基礎”指向學生未來發展，側重于社會共同要求。只有社會共同要求的內容能夠與學生現有特點結合起來，學生個體學習才能處于和諧狀態，生動活潑與健康快樂才能成為常態，相應的課業任務也不至成為過重的課業負擔。

問題是政策并沒有質疑現有課程計劃和課程標準內容的合理性和恰當性，將過重課業負擔的責任全部加到考試和評價方式之上，認為是考試和評價方式加劇了學生的競爭心理，加重了學生學習的心理負擔，使實際教學內容嚴重超出課程標準的要求。而事實并非如此簡單。以語文課程標準為例，標準對一、二、三、四學段的課外閱讀總量都做出了具體規定，其中第四學段要求不少于260萬字，每天平均閱讀量為7123字，按每分鐘500字的標準需要每天花費14.2分鐘用于閱讀，缺少課外學習時間就不可能達到課程標準的要求。考試特別是升學考試題目的偏、難、怪只是在擇校激烈的區域出現的局部現象，并不是主流和常態，而要全部達到中小學各類課程標準的要求才是學習的最大問題。

（三）配套改革進展緩慢

“當前公共事務的管理中，單獨由任何一方承擔、維持和供應整個系統的都是非常困難的。” “惟有在這些利益相關人共同同意建立一個服務發展戰略，維護一項具體的政策運行時，才能獲得真正的管理效率，及至社會的可持續發展。因此，以合作為導向的綜合政策過程分析是適應當前社會環境的政策治理工具。”〔4〕使中小學教育相關利益主體能夠自覺自愿實行減負政策，需要相關配套改革取得實質性進展，在利益主體之間達到一種合理的再平衡。如果相關教育改革到位，當前所出現的過重課業負擔現象將大大減少甚至自然消失。

比如，曾經被寄以厚望的義務教育階段教師績效工資制度實施以后，在一部分地方 “并沒有改善 ‘唯成績論英雄’的風氣，依舊把升學率作為考核的重要指標。在某種程度上，它異化甚至 ‘挑撥’了同事關系，破壞了學校的和諧氣氛。”〔5〕主要依據結果而忽視起點和過程的教育評價制度下，加重教師工作和學生課業負擔，成為學校自身生存發展的不二選擇。減輕學生課業負擔，先要減輕教育利益主體特別是教師和學校的不正常負擔。配套改革進展緩慢的情況下的減負政策實施，是治標而難治本的艱難過程。

三、中小學減負政策的推進思路

（一）明確課業負擔具體內涵

負擔一詞，在現代漢語詞典中解釋為 “承受的壓力或擔當的責任、費用等”。根據使用語境，課業負擔顯然是指學生在完成課業任務方面感覺到有壓力或擔當有責任。壓力是一種主觀心理感受，面對同樣的任務所產生的壓力程度可能因人而異，也可能因時而異。在統一傳授課業內容背景下，完成特定任務對某些學生可能存在困難，而對其他學生來說可能相當順利。原來感覺課業負擔很重的學生經過一段時間的學習，如果學習方法與基礎適應了新的課業任務，學習壓力就會減輕甚至消除。此外，心理學研究表明，不同類型學生在課業任務方面的壓力與課業成績之間的關系還要受成就目標等其他因素的影響。

減負政策首先要解決的問題是如何平衡課業任務 （對學生的統一要求）與課業負擔 （學生個體的感受）之間的矛盾，保障課業負擔在能夠轉化為完成課業任務動力的閾值之內。學習時間和考試僅是課業負擔的表征而不必然成為課業負擔，減少學習時間、規范考試和評價工作并不意味著減輕課業負擔。學生在減少的學習時間內完不成課業任務同樣會導致承受的負擔越來越大，直至喪失學習的興趣和動力。減負政策在內容方面要明確合理的課業任務，根據學生身心發展一般規律確定合理的學習標準和要求；在層級方面，全國性政策、地方性政策和學校政策應當遵循從抽象到具體的路徑，并體現城鎮學校和農村學校的差距，給學校和教師以更多的選擇權和自主權。

（二）完善學業質量監控體系

重視以文化考試為依據的教育結果評價是導致中小學課業負擔不斷加重的重要原因，但減少考試與排名，并不能取代考試在人才選拔上的決定性功能，從而無法從源頭上杜絕應試與加重課業負擔的關聯。依托以教育過程為中心的學業質量監控體系， “旨在引導學生全面、主動、和諧地發展，促進教師的專業成長，增強學校自我發展的能力，并使全社會逐步形成正確的教育觀和質量觀”，〔6〕從宏觀、中觀甚至微觀層面及時診斷、反饋、評價教育目的、手段、方式和預期結果，能夠更為全面判斷學生課業負擔情況，也能夠使教育突出學生個體學習的個性化要求。可以為學生學習明晰方向，同時減輕教師的壓力。當教師付出相應勞動而獲得恰當評價時，更有意愿去提高課堂的教學效率，使家長及時看到子女的變化、進步，減少焦慮而形成合理的期望值。

學業質量監控首先應當體現學生發展的過程和趨勢，加大紙筆測試以外的其他評價方式在評價中的比重， “如果我們的學業質量評價逐漸拓寬范圍，必然使狹窄的評價‘瓶頸’得到寬松，原先的 ‘考業’的權重因此就會降低，也就能迫使考試的難度分散開來”，〔7〕形成正確的學習導向。其次，應當正確看待學業質量監控的結果。只有將監控結果作為診斷問題的依據、解決問題的基礎，學業質量監控才能減輕學生不必要的負擔。再次，質量監控既要針對學生整體的發展，又要考慮到學生個體的特點，在學生最近發展區內促進學習效率提高。

（三）統籌中小學教育改革相關政策

過重課業負擔是社會環境和教育內部因素相互作用的結果，是教師、學生、家長和教育行政部門等多個主體利益博弈的產物，也是教育違背發展規律逐步異化的具體體現。要減輕學生過重課業負擔，單一的教育內部治理難以撼動其根基，也不應以 “個別個人或者少數群體的 ‘個別困擾’的判斷做出一個涉及整個社會基礎公共價值的政策決定”〔8〕。只有從教育與社會經濟、政治、文化互動的宏觀層面，教育內部機制體制改革的中觀層面和課堂教室的微觀層面形成合力才會產生成效。

有效實施減負政策，根本目的是發揮教育培養全人的功能，首先應當營造良好的人才大環境。改變當前盛行的“校歷主義”用人方式、扭轉 “考才”成為人才的代名詞現象，斬斷擇校—考試—加重課業負擔的惡性循環怪圈，需要國家、社會層面一系列人才政策配套改革形成科學的用人觀念和方式，從源頭上激勵學生、家長選擇適合的教育和發展方向，減輕學校和教師面臨的壓力。其次是各類教育政策需要齊頭并進形成減負合力。教育招生制度改革、教育均衡發展、提高教師專業化水平等方面的政策是否落實到位、是否取得成效，是減負政策效果體現的重要前提。在統籌中小學教育改革政策的框架中，教育減負、增效的目的才能成為現實。

〔*本文系湖南省教育科學 “十二五”規劃2012年度課題 “湖南建設教育強省目標及指標體系研究” （編號：XJK012AJM002）階段性成果。〕

注釋：

〔1〕陳傳鋒，陳文輝，董國軍，孫亞輝，林崇德.中學生課業負擔過重：程度、原因與對策 〔J〕.中國教育學刊，2011（7）：11-16.

〔2〕國務院.國家中長期教育改革發展規劃綱要 〔EB/OL〕.http： //www.china.com.cn， 2010-03-01.

〔3〕鄭平.“減負令”能走多遠？四問中小學生 “減負令”〔EB/OL〕 .http： //edu.people.com.cn， 2013-01-06.

〔4〕諸大建，等.政策分析新模式 〔M〕.上海：同濟大學出版社，2007：85.

〔5〕楊東平.我國義務教育階段教師績效工資實施狀況調查〔EB/OL〕 .http： //edu.sina.com.cn， 2012-03-15.

〔6〕黎克林.構建我國基礎教育質量監控與評價體系探析〔J〕 .教育導刊， 2008 （8）： 13-16.

〔7〕楊啟亮.課業負擔過重與學業質量評價失衡 〔J〕.課程·教材·教法， 2013 （1）： 12-16.

〔8〕陳霜葉，柯政.從個人困擾到公共教育議題：在真實世界中理解中小學生課業負擔 〔J〕.全球教育展望，2012（12）：15-23.