社區公共服務中政府職能轉變的動因分析

劉艷

摘 要： 現代政府職能的定位與轉變的邏輯起點是有限政府假設，政府行使公共權力要以對公共利益的保障為前提。在現實中，政府的職能設定與轉變會受到多種動力因素主導，而非單純出于對公共權力的依賴。在社區公共服務領域，政府的職責與功能正在從傳統的管制定位向服務定位的方向轉變。以北京市社區體育服務管理為例，政府職能在社區公共服務領域中所發生的轉變行為有其內在及外在的進行動力因素，促進政府在社區管理創新過程中應實施有利于社會發展效率與公平的政府職能轉變。

關鍵詞： 社區公共服務； 政府職能； 負激勵動因； 社區體育

中圖分類號： D630 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973（2014）02-0018-04

The Research on the Internet Culture Building and

Management of Yantai City

LIU Jing

（Party School of CPC Yantai Municipal Committee， Yantai 264000， China）

Abstract： It is an important task of the construction of socialist advanced culture to development healthy Internet culture. In recent years， Yantai city has taken some measures to strengthen the network culture building and management， and obtained certain result， there are still many problems. It is crucial to build a civilized， healthy， safe and harmonious online spiritual home； dig local resources， nurture and support new network of cultural industries； besides， it is necessary to strengthen management and technical support， a standardized and orderly network culture and communication order， as well as improve network culture capacity and level of development and management.

Key words： internet culture industry； brand construction； system innovation

一、問題的提出

在現代社會，政府的影響力隨著權力的邊界延伸體現在社會發展的各個角落。從國防軍事到公民的衣食住行，政府的角色無處不在。盡管作為“看得見的手”在很多充分需要市場化的領域，政府的局限性和失靈性凸顯，但同時在維護社會公共利益與人類生存發展環境方面，政府不可替代的作用也得到了共識與認可，[1] 即認為政府的存在必不可少，但應該是“有限政府”，政府應該有所為且有所不為。

（一）政府職能轉變的動因分析意義

政府干預的邊界劃分是動態的，這是適應不斷推陳出新的社會發展新事物的結果。這就要求我們不斷對政府的干預邊界與職能設計進行考量和思考，以此保持政府對社會進步的推動力，否則當政府不能適應社會事物發展變化的節奏時，政府的職能不但不會促進社會發展，反而會阻礙社會的前進與發展。這就是我們關注和研究政府職能的轉變與重構的意義所在。

政府職能的定位主要包括政府的責任認定與功能作用兩個方面。政府的職能設計與政府的建立一樣，都是為了解決不能通過自主治理與自由交換來解決或保障的公共利益問題。政府職能并非為自身部門發展而設，而是基于對社會其他部門功能缺失的補充。但是為政府所設計的道德理想并不能保證政府職能隨著對公權力的不斷攝取而變得更加高效廉潔。相反，如果不能掌握政府職能的真實觸發要點和引導路徑，即職能轉變動力機制，那么政府職能的轉變將是盲目的、低效的、負社會效益的。

（二）社區公共服務新發展下的政府職能轉變需求

我國社區服務和社區文化是在國家步入中國特色的市場經濟的大發展背景下興起的，已成為關乎社會整體穩定與發展的重要基石。在社區管理過程中，政府正在面對單純管制不能適應多元化人性化的社區管理需求這一問題。該問題造成社會矛盾的累積系數正在增長，因此政府不得不考慮自身對社區發展的負面作用，進而加以改進。

社區管理創新趨勢總體上可歸納為從社區管制向社區公共服務的模式轉變。與之相應的是政府必須放棄不必要的強制性權力，從剛性的管制向彈性的人性化管理發展，政府扮演的是為社區提供公共服務的新型角色。諸如社區物業、社區商業、社區體育等日常社區功能，正在不斷從政府統一供給或調配模式向市場化企業化模式轉變。政府直接供給分配角色的逐漸退出，導致政府在社區公共服務中所占功能比例下降，最終留給政府的是維護市場秩序與提供市場不愿提供的公共保障與公共安全任務。因此，這種以底線保障為主的職能重構需求對于政府的社區治理難度來講不是降低而是提高了，因為政府不再對社區效益資源的分配擁有完全的掌控力，所能行使的權力變得更加有限。在此基礎上，我們要對政府的職能進行適應性改造就意味著要求政府放下部分權力和既得經濟利益。隨之而來的問題是，在這樣一個放權減利的轉變需求下，究竟哪些因素能夠形成對政府職能向公共服務轉變的發動力，哪些機制能夠保證這種動力得以發揮作用，這些已經成為社區管理創新中必須研究的關鍵問題，這也是實現政府職能轉變可操作性的前提要素。

二、社區公共服務中政府職能定位與轉變的動因

與其他社會單元發展性質不同，社區的形成與發展帶有更強大的自治性要求，自我管理模式是社區共同文化形成的機制起源。理想狀態下，社區內居民可以根據生活實際需求設定相應的社區資源供給與分配體系，正是這種特點決定了多選擇性的市場供給是激活社區資源的路徑趨勢。但社區管理不能處于“無政府”狀態，社區的環境具有區域公共性，并且社區居民的基礎合法權益在社區內外均需要得到相應保護。

政府應尊重并適應社區發展的自治性和居民對服務選擇的多元性，政府、市場與社會個體才能和諧相處，政府職能才有可能實現對社區服務的正效益。與企業、公民個體一樣，政府的行為也需要激勵和約束。對政府職能轉變軌跡的設計實際上是對政府需求的滿足與限制的過程。當政府在社區管理過程中通過提供公共服務而得到相應需求的滿足，這會對政府繼續完善公共服務起到正向激勵作用。相反，當政府在提供或分配公共資源時未能實現滿足社區的合法需求，則應當受到相應的約束乃至追責，這樣就構成了對政府行為不當的警示與懲罰，進而對政府職能轉變起到糾偏作用。從社會成本控制角度分析，社區公共服務中政府職能從管制向服務轉變的動因發展機制的理想狀態是在減少負激勵動因的同時，增加正激勵動因。

作為社區公共服務重要的主導者，政府的主導性不應局限于對社區公共產品的直接供給，而是要主導在對公共服務供給制度的建立和對相應運作規則的審定。建立起市場主體（企業）與社區主體（居民）之間安全高效的對接橋梁。要實現對這種職能轉變方向的掌控，主要涉及以下正負激勵動因。

（一）正激勵動因——公信力與社會效益

1. 公信力遞增動因。人類社會關系的核心構件是信任，信用體系則是對社會信任的制度規范。人類政治生活的本質也是一種社會關系的搭建，根據現代政治的觀點，政治生活的需求是通過委托第三方即政府來實現公共服務的供給進而得到滿足的，這也是政府的起源與存在必要性。當政府公信力遞減時，即使政府利用已經掌握的公權力通過直接干預市場獲得壟斷經濟效益，也不能改變政府喪失治理社會的合法性這一后果。合法性是政府獲取委托權力的前提基礎，這對于任何政府來講，都是得不償失的。因此，公信力的提升是政府選擇職能轉變的重要動力之一。

新型社區公共服務的建立要求政府放棄造成公共服務低效的管制權力以及退出不能完成既定供給目標的市場領域。這樣，政府不僅不會削弱期對社會治理的影響力，相反會換來更多的政策公信力，猶如賽場上裁判員的公信力高于運動員一樣，因為運動員是比賽最后結果的直接利益關聯者。

2. 社會效益遞增動因。政府職能轉變的動力來源并非完全脫離社區經濟效益，而是通過扶持社區服務商業實體，培育社區的稅收環境，間接提高財政稅收的份額。通過給市場的讓位換取更高效的社區服務產出，為社區基礎公共服務提供能力積累資金池，形成對社區公共利益的反哺。

政府對社會效益的追求效率高于市場自身調節過程，社會效益通常是由通過政府傳導給基層社區。市場失靈帶來的外部負效應需要政府提供和分配基礎公共服務來克服，在維護社區安全及生活環境的同時，社會效益的遞增能為政府帶來更多居民對政府職能信任，提升社區與政府合作的黏性，形成相互依賴，互為支撐的格局。

（二）負激勵動因——行政問責與法律制裁

正激勵動因對政府職能轉變行為的影響是通過對政府在社區公共服務中作出的增值工作進行鼓勵和獎勵來完成的。但僅有正激勵是不足以對政府職能轉變構成直接推動力的，必須同時運用具有強制約束力的負激勵動因來對政府職能轉變進行規范和糾偏。

對于社區居民來講，政府是掌握行政權力的強勢群體，政府對社會資源掌控的緯度和程度強于普通居民，會造成政府接受外界監督的力度和效果難以保障。盡管隨著信息技術發展，網絡社會的形成對政府的行為監督局限于輿論等非強制制約方式。[2]118 因此，對于政府的失當行為，最終要求政府內部權力制約體制和外部法律制裁來進行監督和糾偏。

在社區公共服務中，當地方政府不能按照職能轉變規劃要求實施時，需要及時啟動行政問責制，[3] 追究當事官員的失職。對于通過壟斷或暗箱操作社區市場交易的尋租行為，法律制裁是必不可少的懲戒方式。在挖掘政府職能轉變的正激勵動因的同時，須配套運用負激勵動因，形成獎勵與懲戒的聯合動因機制。

三、北京市社區體育服務發展中政府職能的動因分析

在中國，競技體育得到了超前發展和高度重視，而社區體育的發展和投入一直落后于經濟體育。直到上世紀九十年代，社區體育才被有意識地在全國范圍內推廣。社區體育是全面的體育、終身的體育、全民的體育、大眾的體育，其內容涵蓋各種體育活動，并與學校體育、競技體育相結合。不同于競技體育對運動技巧和規則的重視，社區體育強調便利性、自治性。理想狀態下社區體育服務具有三大特征：區域性、公益性、供給多元性。根據北京市政府的相關政策指導性意見，北京市的社區體育服務對政府職能的效率與質量提出了更高的要求。

（一）北京市社區體育服務現狀分析

我國城市社區體育發展，因受到社區自治文化欠缺的影響，社區內的體育設施建設和運動組織活動長期依賴以黨政機關及事業單位的體育資源提供。社會體育人力、物力、財力資源的整合和共享機制亟待建立。當前中國，社區的公共體育服務的政府主導與居民自治并存，社區體育活動以基層政府部門為主導進行組織，輔以少量的居民自發組織的體育健身活動。然而，社區成員，特別是社區居民是社區建設的第一主體。政府對社區體育的直接投入在2008年北京奧運會的申辦成功得到空前提高，但政府并沒有充分帶動和引導民間資本的介入，這樣很難形成對社區體育服務供給與品質提高的持續性發展。[4] 目前北京社區體育公共服務面臨階段性停滯，其中政府的角色始終定位在直接供給和分配體育公共資源，實踐證明，社區體育作為準公共物品，非政府部門所扮演的參與角色是至關重要的。這需要政府在社區體育服務中角色歸位和職能調整，構建市場多元化的社區公共體育服務提供系統和資源分配制度。

（二）北京市社區體育服務存在的問題

將現存的社區體育管理問題進行歸納的目的，問題轉化成政府行為的動力需求，最終推動政府職能的優化。

1. 社區體育資金供給與分配機制有待優化，硬件設施投入需增強。北京市的人均公共體育場地面積較為缺乏，人均體育場地面積不足1.6平方米，這與其他舉辦過奧運會的城市有著明顯差距。問題主要凸顯在群眾公共體育方面，雖然北京市體育場館投入了大量資金，新建和改擴建了大批高質量場館設施，但基本用于比賽，專業訓練場主要用于內部使用；市區學校（包含高等院校、中小學）的體育設施對外開放有限；經營性的體育服務產業發展緩慢，公共體育資源的供需矛盾長期存在。

2. 社區公共體育資源配置的覆蓋面萎縮，與城市整體規劃目標發展脫軌。在城市發展進程中，社區公共體育資源是一種稀缺資源，它的稀缺性決定了對社區體育資源配置相關問題研究的必要性，城市社區體育資源配置的目標是讓稀缺的體育資源得到最大限度利用，使有限的資源通過配置最大限度滿足社區居民的健身娛樂需要。社區體育資源的配置模式構建既不是單純的政府行為，也不是一種單純的民間活動，而是各類社會群體，各種社區力量共同參與的過程。

3. 社區體育依賴政府組織，社區自主性與自治性不足。在社區公共體育發展的初級階段，政府的大力推動和投入是北京市社區體育服務得以較快發展的主導因素。但是，社區的主體角色和主體功能不能因此而被忽視。社區的自治屬性決定了社區體育的自發性和多元性。目前北京社區體育所存在的主要問題并不僅限于基礎設施的匱乏上，更多體現在社區公共體育制度軟件配套上的不足。各級街道辦事處作為政府的派出機構承擔了體育活動組織的全部工作。同時，由于政府直接行政干預的存在，社區居委會等自治組織產生了對政府直接供給體育公共產品和分配社區體育資源的過度依賴，出現了硬件設施快速建設而居民參與度呈下降趨勢。一方面是政府財力物力的大量投入，另一方面卻出現社區體育活動無人響應。

4. 社區體育公共服務供給制度存的問題。社區體育作為準公共產品，其供給渠道通常為政府或者經過授權委托的企業，涉及到政府采購、政策性分配等多項制度領域，目前針對社區公共體育服務的相關政策制度尚未健全。[5] 對于社區體育服務來講，其制度化程度的高低直接影響到社區體育發展的可持續性和普惠性。這種制度化水平體現在提供公共體育資源的均等化和配置公共體育資源的高效化。目前北京市社區體育公共服務的規范性模式尚未形成，具體表現有：社區工作人員缺乏專業的系統培訓，經費來源不穩定，設施建設和維護缺少科學的資產管理規章制度，日常設備監管和活動組織無專人負責等等。社區體育管理服務制度化進程的遲緩，阻礙了社區體育的組織平臺和管理建設的發展。在以政府為主導的社區街道管理體制下，政府作為單一的體育公共資源的提供者，盡管實現了部分社區體育資源的完全福利性，但在數量規模和質量效果等方面遠不能滿足日益多元化和增長的社區居民需求。

5. 社區體育公共服務對象結構失衡。作為社區體育服務的提供方，政府由于資源的有限性，其所能供給的只能是最低標準的公共體育產品，滿足小部分群體的低層次體育服務需求。現階段的社區體育的參與主體以老年人為主，其中60歲以上的占到一半以上。北京現階段社區體育主要是政府對社區體育的投入和居民自身志愿型自我服務，日常的體育活動各項目，體育活動點（組）的參加者均以60歲以上的老年人為主，而且女性占絕大多數，呈現年齡與性別的失調。[6]

（三）北京市社區體育服務中政府職能轉變的動因分析

通過對北京市社區體育服務現存問題的分析，可將問題的主因歸結為政府的強勢滲入與非政府力量的擠出。政府角色的歸位與政府職能的重構是解決問題的首要基礎。要實現政府職能轉變實施方案的可操作性，這需要根據上述問題建立推動政府職能轉變的動因，建立相應動力機制。

1. 社會轉型需求激發了社區公共體育服務中政府職能轉變的新動因。社區發展趨勢與社會轉型趨勢相互影響，完全以政府為主導的傳統社區服務產品供給渠道已不能滿足社區居民多元化、多層次化、競爭性的需求。社區體育服務需要根據不同的人群需求建立不同的供給機制，可以分為純公共體育產品、準公共體育產品和私人體育產品。以基礎健身器材為代表的體育服務供給，是由政府出資配置社區體育服務中最基本的部分，用以保障社區居民對體育資源的日常基礎需求。

針對社區內不同群體公共體育服務需求的多樣化，政府的財政資金很難持續提供，這就需要建立以市場調節機制為核心的政府社區體育服務政策支持平臺。單純由政府與居民構成的二元社區關系正隨著社會多元化的轉型發生結構性變革。社區公共服務整體格局的變化導致社區體育公共服務資源供給與分配主體的結構性變革，正在形成政府、非營利性組織及居民共同構成的社區三元結構，社區居民不再滿足于簡單的健身基礎設施，更需要專業的活動組織與個性化體育資源的對接。源自民間的非營利性自治組織最突出的優勢也正是政府不能滿足相應社會轉型部分需求的劣勢，除政府外的第三方市場機構能夠提供更高效率的社區體育公共服務資源的供給。因此，政府的職能不再局限于對基礎體育服務產品的供給方面，更多地需要向銜接第三方市場供給機構資源轉變，維護和建造健康的市場競爭環境。

2. 由社區體育社會化與產業化需求轉化而來的政府職能從統一管理轉向區別管理。社區體育市場化改革要求政府放權給社會力量提供社區體育服務產品，政府在其中扮演的角色不是完全消極的。在社區發展的機會與挑戰面前，政府應當履行制度創新的職能，滿足社區體育服務社會化與產業化的雙重改革需求。一方面，政府應創新和出臺更多的社區公共體育服務政策支持，吸引更多民間資金發展社區體育。另一方面，建立與專業體育的普及渠道，引入專業人才從事社區體育專業服務人員。將對社區體育的基礎服務與個性服務區分管理，[7]鼓勵建立多種組織形式的社區體育供給機構，如股份合作形式，這對解決北京市社區體育服務資金問題和推動社區體育服務專業化發展具有雙重功能。另外，政府需要對非營利性社區體育機構與營利性社區體育服務機構實施不同的監管策略和政策機制。扶持自負盈虧的社區體育產品供應實體，提高公共體育場館的管理運營水平。社區體育的社會化與產業化趨勢成為政府從統一化管理向區別化管理職能轉變的直接動因。

3. 由社區體育服務的公益性需求轉化而來的政府職能轉向專注于提供滿足最低保障的服務產品。北京市的社區體育發展呈現明顯的發展不均衡性。很多社區體育資源不足，這就需要社區以外的社會體育系統給予相應補充，目前面臨的主要問題卻是有50%以上的社會公益性體育場地資源難以對社區開放，[8]例如很多中小學、部分高校以及事業機關在政府主管部門的一再敦促下依然以單位安全管理為由拒絕向社會開放。要解決單位安全與社會資源共享的矛盾難題，政府必須將傳統的監管社區內部體育服務質量的部分職能轉變為協調各界社會資源共享職能，確保北京市的各個社區能夠分享到最低保障的社會體育資源。同時政府需要對阻礙社區公共體育服務發展的單位行為給予必要的懲戒，公共體育資源分享納入社區居民的生活福利保障體系。

四、結論

社區公共服務轉型本質上是政府、市場、社會三者滲入邊界的重新劃分，政府職能轉變是政府邊界劃分的一種表現方式。面對各個社會領域不斷出現的新問題，政府職能的轉變內容不可能千篇一律，但找到準確動因是提高政府職能轉變效率的必經路徑。簡單的問題表象并不能直接作為政府職能轉變的動因，真正能夠出動政府變革的動力來自政府的實際需求，這就要求將現實問題通過特定評估機制轉化為政府行為的需求動力，這種動力來自正激勵和負激勵兩個方面。

政府要擺脫直接獲取經濟利益的誘導，就必須建立比經濟利益更大的誘導，這些誘導主要來自公信力、社會效益遞增、行政問責、法律制裁四個動因。

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[責任編輯：任山慶；校對：黨 婷]