轉型期農民工住房保障的現實認知與途徑選擇

田玉忠

摘 要： 以供給主義與需求主義為導向和主體內容的政策工具組合是農民工住房保障改革發(fā)展的主要途徑。根據轉型期的特點和規(guī)律以及改革發(fā)展的階段水平和目標任務，突出和強化農民工住房保障已成為經濟發(fā)展和社會轉型的側重點。政府應從農民工住房保障現狀出發(fā)，系統(tǒng)性推進農民工住房保障的綜合配套改革，著力構建農民工住房保障的機制鏈，逐步把農民工納入住房保障體制。

關鍵詞： 農民工； 社會轉型； 住房保障

中圖分類號： D422 .6 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973（2014）02-0022-05

The Reality Recognition and Approach Selection of Housing Security of

Migrant Workers During the Period of Social Transformation

TIAN Yu-zhong

（Lanzhou University of Finance and Economics， Lanzhou 730020， China）

Abstract： The policy， which is based on supply and demand as guidance and the main content ， is the path for housing security reform of migrant workers and development. According to the characteristics and laws in transition as well as the level and stage of reform and development objectives， tasks， to highlight and strengthen the protection of migrant workers housing and economic development has become the focus of social transformation. From the current situation of migrant workers housing security， migrant workers systematically promote comprehensive reform of housing security， housing security efforts to build mechanisms for migrant workers chain， and gradually bring the migrant workers into the housing security system.

Key words： migrant workers； social transformation； housing security

一、研究背景

（一）農民工住房保障中存在的問題及原因

隨著我國整體基于市場體制的住房制度的建立，住房保障成為政府破解住房價格過高和需求者支付能力不足矛盾這一住房命題核心的根本手段。而我國2.69億左右的農民工作為轉型時期一個收入較低、知識技能較弱、社會地位較低、流動性和分散性較強的特殊群體，其住房問題已凸顯為一個重大的社會經濟政治問題。我國農民工的住房保障存在諸多缺陷和盲區(qū)，嚴重影響農民工的合法權益和切身利益。

1. 法律體系不完備。《國家人權行動計劃（2009-2010）》將保障人民的生存權、發(fā)展權放在首位，在推動經濟又好又快發(fā)展的基礎上，依法保證全體社會成員平等參與、平等發(fā)展的權利是基本原則和要求。而作為社會重要組成部分并為社會轉型做出重要貢獻的農民工的住房利益和機會，卻沒有因應的法律法規(guī)的維護和保障，社會公平正義的缺陷制約了社會的和諧度和創(chuàng)造力。原建設部等五部委2007年印發(fā)了《關于改善農民工居住條件的指導意見》，其指導性職能的發(fā)揮因缺乏法律上的約束力和執(zhí)行力而效果甚微。

2. 政府的角色定位不明確。農民工住房問題的解決基本還是依賴于他們的職業(yè)類型和勞動所得，各行其是，政府在農民工住房保障中的主導作用并未建樹。如果不解決城鄉(xiāng)二元制戶籍結構，農民工的權利

將長期被忽視，那其在城鎮(zhèn)的住房問題因累積并與其他問題疊加而變得更為復雜艱巨。

3. 農民工住房保障方式不清晰。在初步形成“低端有保障，終端有支撐”的住房保障政策框架中，廉租房解決住房難，經濟適用房解決買房難，公租房解決住房難和買房難之間的“住房夾心層”，限價商品房解決經適房和普通商品房之間的“買房夾心層”住房問題的路徑和機制視農民工為“夾心層”，存在明顯的歧視性和非普惠性。農民工基本上與廉租房和經濟適用房無交集，更未進入住房公積金制度。“十二五”期間國家保障房建設的年度計劃也缺乏針對農民工的專項計劃。“十二五”期間城鎮(zhèn)保障性住房建設目標是3600萬套，2011年已經開工1000萬套，2012開工了700多萬套，2013計劃開工數量不會低于500萬套。①已有的政策框架無論是保障性住房還是政策性住房都明顯忽視或輕視了占國民1/10以上的最大弱勢群體的住房保障供應政策模式。這不能不說是一個較大的政策漏洞。其局限性在于政策目標群與農民工的規(guī)模、結構不對稱、不平衡、不清晰。

（二）轉型期農民工住房保障的必要性

構建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系是建立我國整體基于市場體制的住房制度目標，而住房保障成為政府破解住房價格過高和需求者支付能力不足矛盾這一住房命題核心的基本手段和政府必須為困難群體提供基本住房保障“補好位”的根本途徑。截至2013年，我國有農民工2.69億，其中外出農民工1.66億；2013年農民工月均收入為2609元，比2012年的2290元增加了13.9%，但相較于其他階層有顯著差距。農民工作為轉型期一個收入較低、知識技能較弱、社會地位較低、流動性和分散性較強的特殊群體，其住房問題已凸顯為中國轉型期一個重大的社會經濟政治問題。“忘記了農民，就是讀一百萬冊馬克思主義的書，也是沒有用的”。（七大報告，毛澤東）從總體和戰(zhàn)略高度審視和闡述農民工住房保障問題，在宏觀思考和微觀運行上較為全面系統(tǒng)深入研究這一重大問題，為政府從體制設計、政策機制上提供理論依據和途徑模式，具有重要的學術價值和實踐意義。第一，住房問題不僅是民生問題也是發(fā)展問題。聯合國《世界人權宣言》等國際公約和多數國家憲法的規(guī)定得到了充分印證。第二，農民工住房保障對保障社會公平正義，構建以權利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內容的社會公平保障體系具有戰(zhàn)略性的結構和功能價值。第三，農民工住房保障是統(tǒng)籌和實現“新四化”的有效途徑。第四，作為以公共住房政策為實質的農民工住房保障的有效載體和政策工具的公共租賃房等保障性住房的建設和消費是轉方式、調結構、惠民生的內在要求和有機統(tǒng)一，也是農業(yè)轉移人口市民化和新型城鎮(zhèn)化的必然選擇。第五，加快農民工住房保障和供應體系建設是正確處理政府提供公共服務和市場化的關系、防止住房保障中“福利陷阱”和“福利歧視”以及平衡需要和可能的重大理論和實踐課題，是構建以商品房為主、公共房為輔的共生互補格局、促進房地產業(yè)健康發(fā)展長效機制和政策措施的科學內涵和應有之義。

（三）相關研究述評

1. 國外。農民工住房保障屬“純中國問題”，國外雖無專門研究，但有關人類的共性價值理念和終極關懷的思索對于本課題仍閃爍著思想和智慧的指引光芒，具有理論的力量和精神高度。有關西方學者主要從權利、資源配置和特殊人群住房政策三方面展開研究。首先，學者們認為住房是公民的一種基本權利，具有普世價值與標準。如馬歇爾（1949）的《公民權與社會階級》論述了人類三大權利之一的社會權利中包括的居住權和資產擁有權都與住房問題直接相關并影響公民社會福利[1]；羅爾斯（1971）的《正義論》指出：“后天社會的分配的公正可以彌補社會個人由于出生后家庭條件所造成的起點不平等。”[2]通過他設計的理想“無知之幕”就可以達到社會公平；科塔里（2001）強調住房權利的普世性與標準，認為所有人擁有充分的住房權才能保證和平、有尊嚴的生活的權利。其次，學者們強調住房是一種資源，它的分配及其結果要同社會公平公正相聯系。如諾齊克（1974）指出保證社會公正、使社會資源能夠較為公平公正地分配，其關鍵在于分配的過程，也就是說他更注重社會中資源分配的政策和制度。[3]倫德（2006）的《理解住房政策》中指出：住房是一種資源，如果分配的不平等可能就直接影響到住房者受教育水平或者身體健康程度等，而且可能會因同樣的原因而延續(xù)到下一代。[4] 第三，針對低收入階層的住房保障進行了研究。如OHLS（1975）等建立了一般均衡住房市場過濾模型，指出對低收入階層提供住房貨幣補貼比新建住房的政策更有效；麥克唐納（1999）的《城市經濟原理》針對美國所專門出臺的社會低收入群體、弱勢群體保障性住房政策進行了介紹和分析。[5] 此外，有關國際公約的一般原則性規(guī)范也體現了住房權利的價值。如《世界人權宣言》（1949）明確規(guī)定：人人有權享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務；《經濟、社會、文化權利國際公約》（1966）規(guī)定：締約各國承認人人有權為他自己和家庭獲得相當的生活水準，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進生活條件；各締約國將采取適當的步驟保證實現這一權利，并承認為此而實行基于自愿統(tǒng)一的國際合作的重要性。

2. 國內。“農民工”一詞最早于1984年由張雨林提出。艾君（2005）認為“農民工”是指“身在城市從事非農業(yè)工作的農業(yè)戶口的工人”。國家層面第一次把農民工住房問題納入制度視野是2007年《關于改善農民工居住條件的指導意見的通知》。2010年的中央一號文件首次使用了“新生代農民工”的提法，并對其問題包括住房問題作了針對性的措施安排；2013年的中央一號文件強調了農業(yè)人口轉移市民化的宗旨等。國內學者對農民工住房保障的研究主要集中在：

農民工的住房現狀、制約因素、研究意義等。呂萍等（2008）基于成本效益分析，討論了將農民工住房納入統(tǒng)一住房保障體系更為有效，通過建立農民工住房保障政策體系，實現農民工的規(guī)劃和管理；王凱（2010）等研究和分析了城市農民工居住的現狀、制約因素及解決對策；[6] 李欣然（2011）認為應稟承社會公平的運作邏輯以改善農民工住房保障制度；龍樹國（2011）認為住房是影響農民工遷移的一個重要因素。[7] 胡福光等（2011）分析了影響南京市農民工廉租房需求度的重要因素；[8] 王繼云（2012）通過新生代與第一代農民工對比，認為新生代農民工的社會保障現狀更令人擔憂；李志剛（2012）利用廣州等6城市的實證調查，研究了快速城市化背景下中國大都市“新移民”的住房狀況、模式與機制，得出勞力型新移民設施條件最差的基本結論；[9] 翟慧（2013）分析了農民工居住條件未較好改善的原因，提出應構建有彈性、差異化的農民工住房保障政策體系；茍興朝等（2013）主張中西部地區(qū)的中小城鎮(zhèn)化與住房保障協調發(fā)展；牛麗云等（2013）通過對保定市新生代農民工特點、住房現狀與需求的實地調查與研究綜合施策逐步將新生代農民工納入住房保障體系；李芙蓉等（2013）研究了農民工市民化的制度性障礙和對策建議。

研究農民工住房保障的措施和途徑等。比較系統(tǒng)的農民工住房保障研究主要有：徐郁文（2007）、張協奎等（2010）分別介紹了蘇州市、南寧市的多種形式、成分、渠道解決方法的實踐探索，主張通過一系列配套政策改善城市農民工住房條件；[10] 張道航（2010）提出必須從戶籍、土地等制度建設入手讓農民工“住有所居”；[11] 劉洪玉（2011）對推進與完善住房公積金制度進行了系統(tǒng)深入研究，提出了完善住房公積金制度的政策建議；董昕（2013）系統(tǒng)梳理和評價了1978～2012年的中國農民工住房政策，并總結了政策實踐中的五大典型模式；劉艷文（2013）建議通過降低準入條件、完善與協調政策、創(chuàng)新管理方法等措施，將農民工全面納入城鎮(zhèn)社會保障體系。單項保障政策的研究主要有：鄭小晴等（2008）認為應將農民工納入住房公積金制度覆蓋范圍；[12] 商鵬龑（2010）提出“回遷式”購房是解決農民工市民化進程中住房保障的辦法；王永（2011）主張補償城中村拆遷過程中農民工租戶的損失以保障其住房權利。從政府的主體責任方面研究主要有：張國勝等（2007）借鑒國外經驗教訓，指出公共住房建設是政府解決農民工住房問題的應然性政策選擇；[13] 李桂榮（2008）認為政府應制定相應政策，增強農民工的城市住房消費能力；龍樹國（2011）認為住房是影響農民工遷移的一個重要因素，政府可通過多種途徑解決農民工的住房問題以加快小城鎮(zhèn)建設，促進人口重新分布；任興洲等（2011）認為應充分發(fā)揮政府、企業(yè)、市場等多方作用，多渠道改善農民工居住條件；[14] 許蓮鳳（2013）以準公共產品為視角，認為政府重點建設公共租賃住房為新生代農民工的市民化提供切實有效的住房保障。

總體評價：國外學者的研究沒有很強的專門性和針對性；國內學者對農民工住房保障研究雖然作了一些開創(chuàng)性、探索性、局部性和碎片性研究，取得的研究成果為這一問題的深入研究積累了比較豐富的學術營養(yǎng)和學理經驗，但缺乏整體性、系統(tǒng)性和前瞻性。這為本文在研究視角、研究內容、研究方法和分析工具上有所改進和突破提供了思考動力和探索空間。

二、農民工住房保障的構成要素及體系構建

（一）農民工住房保障的構成要素

遵循L.V.R貝塔朗菲的系統(tǒng)論觀點，系統(tǒng)是由各要素相互關聯、相互作用而形成的有機體系。如果把農民工住房保障看作一個經濟社會存在的系統(tǒng)，就可以更好地分析其主要因素以及各要素在體系中的特定地位和作用。

1. 戶籍制度。我國現行的人口遷移制度、福利制度、社會保障制度、就業(yè)制度等一系列制度都是依附于我國的戶籍制度之上的亞制度。戶籍管理制度作為社會治理的基礎性元制度，固化了歷史形成的城鄉(xiāng)二元結構性利益失衡格局，農民工不僅在觀念上而且在制度安排上仍然被當作城鎮(zhèn)的“外來人口”對待，這就嚴重制約了農民工的市民化。他們自然就喪失了附著在戶籍上的社會福利待遇和基本公共服務，城鎮(zhèn)居民享有的住房保障權利顯得尤為稀缺和難得。因此，城鄉(xiāng)二元戶籍制度是農民工住房保障的構成因素，也是解決農民工住房問題的根源性矛盾和障礙。

2. 住房保障制度。我國現行的住房保障體系總體可以歸納為：最低收入家庭可以租賃政府提供的廉租房，中低收入家庭可以購買經濟適用房，中高收入家庭可以購買商品房。這種分類保障體系先天性地忽視了農民工理應享有城市社會發(fā)展的住房保障權益。住房保障作為公共住房政策，制度政策的目標群應涵蓋城市建設和發(fā)展的所有主體。而事實上將農民工排斥在住房保障體系的邊緣甚至門外，究其原因在于住房保障制度實際上是維護城鎮(zhèn)居民的既得利益，形成了社會群體居住空間的社會隔離。把農民工納入住房保障制度覆蓋范圍不容后置。

3. 農民工收入水平。與社會其他群體相比，收入水平低是制約農民工住房消費能力和水平的重要因素。2012年國家統(tǒng)計局公布的數據表明，2012年農民工約2.5億，平均月薪為2049元，還低于2011年全國城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工的平均月薪3537.6元的水平。①

4. 政府角色定位。政府是農民工住房保障的主導力量和責任主體。政府作為公共政策的制定者和住房保障的制度供給者，利用其公權力和公共資源保障居民的基本居住條件是國家、政府的基本職能和責任。無論是發(fā)達市場經濟體國家的住房市場干預還是新興經濟體國家的福利住房政策，無不普遍地體現了政府對低收入階層住房問題的廣泛重視和政策主導。明確政府的角色定位和責任主體是農民工住房保障體系構建的核心。

5. 土地制度。由于現行土地出讓制度與土地二元結構的弊端，農村集體建設用地不能自由上市交易，農民工及其家屬進入城鎮(zhèn)后的農村住房處于半閑置狀態(tài)，而在城市中又無力購買住房而導致了不同程度的土地和住房資源浪費。在土地資源稀缺的背景下，各地方政府保障性住房開工一直受到土地供應模式的困擾，保障城市居民的住房尚且不易，更不用說保障農民工的住房權益了。農村集體土地所有權、承包權、經營權以及宅基地使用權的土地制度改革有助于農村“空心化”問題的消解；土地供應模式的改變也可為解決農民工住房問題提供新思路和新舉措。

6. 城市管理。社會管理中的城市管理對農民工以約束和限制為主的如外來人口計劃生育管理、私房出租管理、城市居住證管理等手段，雖然在經濟上接納了農民工及其家屬，卻滯緩和阻礙了他們融入城市社會，形成了有就業(yè)無社會生活的難堪局面和難以市民化的尷尬境地；也導致了農民工住房保障的邊緣化。這種重管理輕服務的城市管理體系的弱點還體現在城市基礎設施建設和社區(qū)文化建設的欠賬和短缺，公共服務供給能力不足，沒有統(tǒng)籌規(guī)劃農民工的常住化需求。

（二）農民工住房保障的途徑體系

1. 農民工住房保障是改革發(fā)展的階段性任務。從縱向看，根據我國經濟社會發(fā)展轉型期的特征和改革的系統(tǒng)性、整體性和協同性要求，農民工住房保障是疏解農民工住房問題的過渡性制度安排，是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化歷史進程中的階段性任務，與戶籍管理、土地管理、社會保障、財稅金融、行政管理等綜合配套改革相適應。農民工是我國改革發(fā)展中人口紅利①的主要動力源泉，為經濟發(fā)展方式轉變提供了充裕的人力資源支撐。中國的現代化，尤其是農業(yè)現代化與農業(yè)人口轉移市民化相生相伴；城市化是我國經濟社會轉型的持久動力和建設小康社會的必由之路。解決農民工住房問題是實現社會結構轉型的內在要求；建立農民工住房保障制度，則是推進以人為核心的新型城市化基礎性制度保證的客觀需要，也是順應城市化發(fā)展趨勢的戰(zhàn)略舉措。農民工住房保障的邊緣化或脫離住房保障制度，約束和限制著改革的縱深性，成為了經濟社會發(fā)展的頑障和短板。改革與農民工住房保障同步推進，與社會其他群體一樣同等對待農民工住房問題是改革的階段性目標和任務。農民工住房保障已經成為現階段改革側重點的時機已經成熟，改革發(fā)展的階段性特征與農民工住房保障的重點、目標和任務也是相適應的。

2. 構建農民工住房保障的機制鏈。從橫向看，農民工住房保障機制上要環(huán)環(huán)相扣，協調運作。重點破解土地和資金供應兩大難題。從土地供應、商業(yè)性金融為主公共住房金融為輔的資金供應，把農民工納入城鎮(zhèn)保障性住房和政策性住房建設并與城鎮(zhèn)居民享有同等機會分配和統(tǒng)一管理的比較完善的農民工住房保障機制鏈。更為重要的是要摒棄農民工的“夾心層”界定，住房保障體系及其分類保障模式推及農民工。

三、轉型期農民工住房保障途徑

“居者有其屋”和“安居樂業(yè)”是農民工有序市民化的基本生存要求和發(fā)展動力，是農民工融入城市生活的首要條件。要達成這一目標，研判農民工住房保障現狀并借鑒國際經驗模式，探求途徑或路線尤為重要。

（一）供應主義途徑

從供給主義思路出發(fā)的住房補貼政策，普遍被稱為“生產者補貼”或俗稱“補磚頭”。旨在增加有效供給，改善供給結構，促使供給曲線右移，從而降低住房的售價或租金。政府的公共住房政策目標是把農民工納入住房保障體系，保障其基本居住條件，特別是扶持和幫助城鎮(zhèn)常住農民工的住房需求。目標的實現必須有因應的政策工具或具體措施。供給的具體政策工具主要有政府直接投資建設或直接向非營利性、租金收到管制的公共租賃住房提供財政補貼；政府還通過體現在財政貨幣政策上間接補貼激勵開放商或非營利機構開發(fā)建造農民工住房，包括政府減免各種與建房有關的行政性收費和各種稅收、降低商品房的土地出讓金而配建一定面積的保障性住房，金融上的低息、貼息、政府擔保貸款等間接金融補貼。實際操作中上述政策工具往往是以組合形態(tài)運用的。把農民工納入住房保障建設的鄭州四類保障性住房并軌的“四房合一”模式以及安徽等多地廉租房和公租房并軌的“兩房合一”模式值得總結和推廣。

（二）需求主義途徑

從需求主義思路出發(fā)的住房補貼政策，又稱為“消費者補貼”，俗稱“補人頭”，旨在降低購租房的門檻成本、消費支出和機會成本，提高消費者的住房支付和融資能力。公共住房政策的實質是保障全體居民，當然包括農民工獲取公平和適當的住房機會和權益。機會平等是前提，規(guī)則公平是關鍵。需求端的政策工具主要有通過財政資金發(fā)放住房津貼，直接補助農民工的住房需求或政府直接面向農民工提供租金和房價補貼，為他們分擔部分住房支出；更為普遍使用的是體現在住房金融政策和稅收政策上的間接補貼，包括低息貼息貸款、政府擔保以及與購租房相關的稅收減免等政策支持。當然這些工具往往是相互結合，組合運用而放大政策效應。

國外雖沒有農民工這一社會階層，但他們對低收入者的購租房傾斜政策也為保障我國農民工住房有借鑒價值。代表性的有波蘭的“年輕人住房計劃”，幫助在一手房市場第一次購買自住住房面積在50～70平方米的年輕夫婦家庭或單身承擔10%～15%的房款；英國政府推行的“部分產權”購房計劃，購房者可先購買50%的產權，其余由政府、銀行或抵押銀行分擔，并以低于市場的價格供給房主；韓國自上世紀70年代以來的“一戶一宅”計劃，政府優(yōu)先為無房戶提供住房。美國在住房政策上主要以優(yōu)惠政策和資金補貼政策直接援助低收入家庭。美國對能夠支付月供房屋抵押貸款，但沒有能力支付購房首付的無房戶，可申請政府交納首付款的特別資助。此外，美國針對特定人群的住房問題，向他們提供政府擔保，如美國設立了聯邦住房管理局、退伍軍人住房管理局和農場主住房管理局，分別針對有意愿無能力的中低收入家庭、退伍軍人家庭和農民家庭申請購房抵押貸款提供政府政策性擔保，提高特定群體的購房融資支付能力的同時，化解和分散金融風險，可為一舉兩得之功效。住房津貼方面的典型代表包括美國1974年起租房優(yōu)惠券和租金證明；英國、加拿大、德國和瑞典的獨立住房津貼制度。

供給主義途徑和需求主義途徑的出發(fā)點雖然迥異，但都是為了農民工住房保障目標的達成。住房制度的改革和發(fā)展，農民工住房問題的根本解決需要公平性和效率性原則的有機統(tǒng)一，二者綜合交叉優(yōu)勢互補。二者各自的政策工具相互融合，組合運用更能符合中國改革的階段和發(fā)展水平，更有政策工具創(chuàng)新的潛力和空間。供給主義和需求主義導向的途徑以及二者的政策工具組合，始終不能背離農民工住房保障的方向——住房領域的兩極分化，更不能背離政府主導的以收入為核心的農民工住房保障的系統(tǒng)性和改革的配套性，也不能與農民工住房保障的供需兩端的可持續(xù)平衡相違背。

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[責任編輯、校對：楊栓保]