財政分權、地方財政赤字與土地財政

吳正海

摘 要： 基于地方財政赤字的視角，研究財政分權與地方政府土地財政策略的內在作用邏輯，通過理論分析發現：地方財政赤字激勵了地方政府在利益覺醒后利用預算制度缺口，用“扭曲之手”來攫取預算外財政收益，進而驅動地方政府實施積極的土地財政策略來實現財政增收的政策目標。省際面板數據的實證結果進一步驗證了財政分權、地方財政赤字對土地財政的正向驅動作用。土地財政的治理從深化分稅制改革、改善地方財政收入結構、變革土地財政形成機制、完善行政績效考核體制、加強預算監管等方面入手。

關鍵詞： 財政分權； 地方財政赤字； 土地財政； 面板數據

中圖分類號： F810.42 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973（2014）02-0109-05

Fiscal Decentralization，

Local Deficit Financing and Land Finance

WU Zheng-hai

（Xian Administrative Institute， Xian 710054， China）

Abstract： From the perspective of local deficit financing，this paper tries to expound the internal logic between fiscal decentralization and local governments land finance. Theoretical analysis shows that： fiscal decentralization in China aggravates local deficit financing， and the latter becomes an incentive for local governments to grab off-budgetary financial revenue， which will impel them to take active land finance strategy to increase local fiscal revenue. At the same time， our empirical test among them using provincial panel data shows that fiscal decentralization and local deficit financing both have obvious positive driving effects on land finance. Finally， we put forward a series of suggestions on land finance governance respectively from the following 5 aspects： deepening tax distribution reform， improving local fiscal revenue structure， changing land finance formation mechanism， promoting administrative performance evaluation mechanism and strengthening budget supervision.

Key words： fiscal decentralization； local deficit financing； land finance； panel data

2010年地方政府土地出讓金收入27464.48億元，同期地方政府預算內財政收入為40613.04億元，前者約相當于后者的68%。這只是全國層面平均數據，區域層面上部分地區該比重更高。在“財權”與“事權”不對稱的背景下，預算內財政只夠充當“吃飯財政”，地方“建設財政”則主要由土地出讓收益承擔。地方財政成為名副其實的“土地財政”。學術界將土地財政描述為地方政府可支配財力高度倚重土地及其相關產業稅費收入的一種財政模式（陳志勇，陳莉莉，2009）。[1] 可以抽象為：以政府為主體、圍繞土地所進行的財政收支活動和利益分配關系，包括政府與土地相關的租稅費組織、土地財政收入分配及相應的支出安排（唐在富，2012）。[2] 從內涵構成上看，主要包括四部分：土地出讓帶來的直接收益，即土地出讓金收入；土地直接稅收，如，土地增值稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅等；土地間接稅收，即通過促進房地產業、建筑業等發展，而帶來的各種稅收收入，如，房地產企業營業稅、建筑企業利稅等；土地抵押融資，即地方政府以土地儲備中心、政府性公司、開發區為載體，通過土地抵押的方式，獲取融資。

對于土地財政的成因，學者們已經進行了一定的研究。其中，不少學者從財政分權的角度出發，認為造成土地財政的首要原因是現行的分稅制自身存在缺陷（賈康等，2012；[3]朱丘祥，2011；[4]程睿嫻等，2011；[5] 程瑤，2009[6]）。吳群等（2010）[7]的實證分析表明，中國式的分權體制和地方競爭體制共同驅動了地方政府的土地財政現象。更有學者指出：中國地方政府的“土地財政”行為實則為分稅制引發的一種“無奈之舉”（盧洪友等，2011）。[8] 還有的學者進一步指出財政分權對土地財政的影響存在區域差異（許鳳麗，2011），[9] 二者之間存在長期、相互反饋的作用機制（肖全章、郭歡，2012）。[10]綜觀這些學者的研究結果可以發現，對財政分權和土地財政關系的研究多數停留在定性描述的層面上。少數的實證文獻中，多是以某一地區或是全國歷年時間序列數據進行經驗檢驗。此外，實證文獻中，多是將財政分權指標作為多個解釋變量中的一個，加入計量模型中來分析財政分權對土地財政影響關系。筆者認為，我國分稅制改革導致地方政府“財權”與“事權”不匹配，從而引致地方財政赤字，前者是土地財政現象的根本原因，后者才是誘發土地財政的直接原因。基于此，本文首先對財政分權、地方財政赤字、土地財政的作用機理進行理論分析，而后利用我國1998-2010年省際面板數據先直接考察財政分權對土地財政的影響，再考察地方財政赤字指標對土地財政的影響，以進一步佐證財政分權對土地財政的影響。

一、理論分析

1994年我國推行了以分稅制改革為主要內容的財政分權。目的在于解決上世紀80年代實施的財政包干體制的弊端，改善中央政府財力逐漸衰弱的困境。從制度變遷的角度看，這場改革屬于自上而下推行的強制性制度變遷。制度變遷的主要內容是：將我國稅收體系劃分為中央稅、地方稅以及中央和地方共享稅三大類。制度變遷的結果，集中體現在中央和地方財力的變化：中央財政收入占總財政收入的比重由21.9%上升到了55.7%，地方財政占比由78.1%大幅下降到了44.3%。這種財權分配格局在一定程度上起到了充實中央財力的作用。但伴隨“財權上移”，地方政府“事權留置甚至增加”。1993年地方財政支出占比為71.7%，2010年上升到82.8%。地方財政收支從“盈余剪刀”變成了“赤字剪刀”，且赤字現象越來越嚴重。如圖1所示，1993年地方財政盈余61.2億元，1994年起地方財政出現赤字并不斷擴大。到2010年地方財政赤字高達33271.39億元。此時，尋求有效資源，消除財政赤字，保證地方財政支出，尤其是保障基礎設施建設資金，無疑成了地方政府在利益覺醒下的理性抉擇。

在預算體制下，地方政府本級資金主要包括三部分：預算內資金、預算外資金和制度外資金。預算內資金的使用和管理有著很強的預算約束，地方政府自由度較低。與之相比，預算外資金和制度外資金屬地方獨享，處于高度分權化的管理狀態。上級政府一般不對預算外資金的管理和使用進行限制。至于制度外資金，上級政府常常連具體規模都不清楚，更談不上監督規范使用和管理（郭志勇，顧乃華，2012）。[11] 這種預算制度安排客觀上緩和了制度變遷的阻力，在一定程度上保證了分稅制改革的成功。但同時激勵了地方政府利用預算制度缺口，積極尋求“編外”資源，實施土地財政，緩解日趨嚴重的地方財政赤字。

根據1994年分稅制改革的安排，當前土地財政收入中，與土地相關的直接稅收（如土地增值稅、城鎮土地使用費、耕地占用稅、房產稅等）和間接稅收（以房地產業、建筑業稅收為主），均納入預算管理，受嚴格的預算約束。但土地出讓金既未被列入預算內管理，也不屬于預算外資金，而被劃作制度外資金的范疇。在軟預算約束環境中，通過預算體制缺口，地方政府得以將土地出讓收益全部納入地方財政所有。且由于制度外資金預算約束的缺乏，地方政府在使用土地出讓收益時具有很強的自主性。在這種制度安排下，地方政府開始積極從預算外、尤其是從土地征收中為自己聚集財力，“城市化”開始成為地方政府的新增長點（周飛舟，2006）。[12] 據學者對30多個城市的統計，土地平均出讓收益是其成本的18倍（王軍，2005）。[13] 大量出讓土地，獲取土地出讓金以充實地方財政的方式便具有了周期短成本低以及見效快的特點。在“財權”與“事權”不匹配，地方財政赤字日趨嚴重的背景下，地方政府對非預算資金，特別是土地出讓收益，自然顯示出極大的追求熱情和激勵。數據顯示，分稅制改革前后土地出讓金的絕對規模和相對規模總體上來看，均發生了較大幅度上升。1993年，土地出讓金總額僅為110.86億元，占地方本級財政收入的比重僅為2.3%。1994年土地出讓金絕對規模增加了64%，達到181.58億元，相對規模上升到4.5%。到2010年，土地出讓金規模絕對數高達27464.48億元，相對規模達到歷史最高點，為37.38%。

通過上述分析，我們可以梳理出財政分權與土地財政作用機理的內在邏輯：中國式財政分權造成了地方財政赤字擴大化，地方財政赤字激勵了地方政府利益覺醒后利用預算制度缺口，用“扭曲之手”來攫取預算外財政收益，進而驅動了地方政府采取積極的土地財政策略來實現地方財政增收的政策目標。即，財政分權是土地財政現象的根本原因，地方財政赤字是土地財政現象的直接原因，二者對土地財政均具有理論上的正向驅動作用。

二、經驗檢驗

（一）模型設定

為了進一步檢驗財政分權與土地財政的內在關系，筆者首先直接從財政分權的角度出發，考察財政分權程度對土地財政的作用。再從財政分權的結果出發，基于地方財政赤字的視角，利用財政赤字與土地財政規模進行回歸，進一步佐證財政分權對土地財政的影響。

按照上述實證思路，筆者設定的兩個回歸模型如下：

LF=α1+β1*FD+ε1 （式 1）

LF=α2+β2*DF+ε2 （式 2）

上述2個式中，α1、α2為常數項，β1、β2為估計系數，ε1、ε2 為隨機誤差項。LF表示土地財政規模，FD表示財政分權程度，DF表示財政赤字程度。

（二）變量選擇和說明

土地財政規模（LF，單位：億元）。完整的土地財政規模應該包括土地出讓金、土地直接稅收、土地間接稅收、土地抵押融資。但以房地產經營稅金、建筑業稅收等為主的土地間接稅收多為中央和地方共享稅，無法準確區分地方政府所占份額大小。另外，年鑒中的土地抵押貸款數據僅能精確到某一地區抵押貸款總額，而無法區分出地方政府和和企業等各自所占的份額大小。事實上，在很多經濟發達地區，土地抵押貸款主要來自企業，地方政府通過抵押土地獲取資金的情況則相對較少。因此，考慮到數據的可獲得性，為了保證測算結果盡可能準確，筆者在測算土地財政規模時，主要考慮土地出讓金和與土地相關的直接稅收兩部分指標。具體數據來源為：土地出讓金數據來源于1999—2011年《中國國土資源年鑒》、與土地相關的直接稅收數據來源于1999—2011年《中國財政年鑒》。

財政分權程度（FD，單位：%）。現有很多文獻中，都提出了對財政分權的衡量辦法，如，張晏，龔六堂（2005）。[14] 筆者采用財政支出指標來刻畫財政分權程度。采用財政支出指標的好處是，它刻畫的是實際財政分權程度，能夠反映中央和地方在“事權”支出上的劃分。在指標測算時，筆者先對財政支出指標進行人均化，以減少財政支出和人口規模之間可能存在的正相關關系對計量結果產生影響。測算公式如下：FD=地方預算內人均本級財政支出/中央預算內人均本級財政支出。各原始數據具體來源均為：1999-2011年《中國財政年鑒》。

財政赤字程度（DF）。筆者根據地方本級財政支出和收入之間的差額作為該指標的表征量。測算公式為：地方本級財政支出-地方本級財政收入計算所得。其中，地方本級財政支出和收入數據均來源于1999-2011年《中國財政年鑒》。

此外，需要指出的是，為了消除價格因素對估計結果的影響，筆者對用以測算以上各指標的原始數據均按照GDP平減指數進行平減處理，轉換成1998年可比價格。其中，GDP平減指數根據1999-2011年《中國統計年鑒》相關數據計算得到。

（三）單位根檢驗

為避免虛假回歸的情況，需要對各變量進行單位根檢驗。考慮到對變量取自然對數并不改變變量的特征，并且能使其趨勢線性化，同時能夠消除量綱，消除時間序列的異方差現象，因此本文對模型中涉及到的各變量序列均作了取自然對數處理。檢驗結果，如表1所示：所有變量都通過了顯著性水平檢驗，不含有單位根。即，序列是平穩的，可直接按照設定模型進行回歸。 （四）計量結果及分析

筆者采用1998—2010中國大陸30個省、直轄市、自治區（由于西藏自治區數據缺失較多，本研究未將其納入）的省際面板數據進行實證檢驗。在對面板數據進行回歸分析之前，我們對隨機效應和固定效應模型進行比較：各模型的HAUSMAN檢驗結果，均支持固定效應模型。從現實來看，我國各個省份之間土地財政規模、地方財政收入和支出均存在明顯的差異，采用固定效應模型更能與現實情形相符。同時，為了進一步消除異方差的影響，本研究采用截面加權的方法進行估計。此外，筆者在模型回歸時，還添加了AR（）項，用以消除自相關的影響。鑒于各模型在實際回歸中存在的自相關階數并不完全一致，限于篇幅，本文未將AR（）項的回歸結果進行展示，僅展示ln（FD）、ln（DF）的回歸結果。按照全國范圍、分地區等標準，我們得到了不同的估計結果，見表2。

不同模型的Adj.R2均處于0.9以上，F值也較大，說明模型總體效果較好，D-W值位于2附近，說明基本消除了自相關現象。具體結果分析如下：

模型I以土地財政為被解釋變量、財政分權指標為解釋變量，直接考察財政分權對土地財政的影響。從回歸結果看，不論是全國層面還是區域層面，財政分權對土地財政均具有顯著的驅動作用。其中，這種驅動作用在東部地區表現得最大，系數為1.9584。筆者分析這可能是因為，相對于中西部地區而言，東部地區經濟發展水平較高，土地出讓價格較高，通過出讓土地，獲取土地出讓金和土地稅收來實現財政增收降低地方財政赤字的路徑較其他兩個區域更為有效便捷。所以這也間接地表明了分稅制改革引致的東部地區對土地財政的依賴程度要高于其他兩個地區。

模型II以土地財政為被解釋變量、地方財政赤字指標為解釋變量，間接考察財政分權對土地財政的作用機理。回歸結果顯示：東部地區和中部地區地方財政赤字對土地財政均具有正向促進作用，且都能在1%水平下顯著。其中，東部地區財政赤字每增加1個百分點，會促進土地財政規模擴大0.6163%。中部地區財政赤字對土地財政的驅動作用大小為1.3188%。全國層面和西部地區地方財政赤字對土地財政的影響雖然在統計上并不顯著，但其作用的方向與預期的一致，具有正向的促進作用。

三、研究結論與治理建議

（一）結論

筆者首先從理論上闡述了財政分權、地方財政赤字與土地財政作用的內在邏輯，分析表明：中國式財政分權造成了地方財政赤字現象的嚴重化，地方財政赤字激勵了地方政府利益覺醒后利用預算制度缺口，用“扭曲之手”來攫取預算外財政收益，進而驅動了地方政府采取積極的土地財政策略來實現地方財政增收的政策目標。即，財政分權是土地財政現象的根本原因，地方財政赤字是土地財政現象的直接原因。其次，根據理論分析構造實證模型，對財政分權、地方財政赤字對土地財政的影響作用進行經驗檢驗。實證結果表明：財政分權、地方財政赤字對土地財政存在明顯的正向驅動作用。

（二）土地財政治理的政策建議

財政分權驅動了土地財政規模的不斷擴張。筆者認為，土地財政帶來的影響應該一分為二地看待。在緩解地方財政赤字，保障城市基礎設施建設方面土地財政起到了正向的積極作用。但它也帶來了一系列的負面影響。如，土地的不可無限供給性，便決定了依靠土地財政充實地方財政模式在可持續性上值得商榷。另外，這種“賣地生財”的方式，還帶來了諸如推高房價、滋生土地違法腐敗、耕地減少、房地產投資過熱等一系列社會問題。我們應該從體制上對土地財政進行相應的治理，以保障地方經濟社會的可持續發展。

1. 深化分稅制改革，逐步實現地方“財權”與“事權”相匹配。我國的分稅制改革，造成地方政府財權與事權不匹配，直接的表現就是地方財政赤字現象的不斷嚴重化，進而催生了土地財政現象。因此，要從根本上治理土地財政，就必須深化分稅制改革，按照權責對等的原則，重新劃分中央與地方在“財權”和“事權”上的分配，實現地方政府“財權”與“事權”的相匹配。中央政府可適當減少地方政府的“事權”，如，增加中央在某些支出項目上的比重，降低地方承擔的份額。同時，可通過適當調整稅種歸屬、稅收劃分比例來調整中央和地方財權的劃分。另外，在條件成熟的情況下，可通過調整現行稅收體系，創設新稅收來進一步擴大地方“財權”，保證地方財政收入的穩定性。

2. 改善地方財政收入結構，變革土地財政形成機制。地方政府對土地財政偏好的實質是對土地出讓金的偏好，是對“賣地生財”路徑的依賴（李尚浦， 羅必良，2010）。[15] 而國外地方政府土地財政則主要依賴土地稅。如，財產稅是占美國土地財政收入比重最大的一項收入，始終維持在 20%以上的比例，而占總稅收收入的比例保持在 70%以上（王克強等，2011）。[16] 加拿大的財產稅 （ 主要為不動產稅） 占地方政府收入的 53.3%（宋國明，2006）。[17] 對比國內外土地財政結構的區別，我們可以發現：土地出讓收益是將未來若干年收益一次性收取，受土地資源稟賦的制約較大，充實地方財政時在可持續性和穩定性上值得商榷。而諸如財產稅之類的土地稅收，納稅人每年都需要按時繳納，具有持續性和穩定性的優點，可作為地方政府長期的收入來源。基于此，筆者從保障地方財政收入穩定性的角度出發，提出的總體改革思路是：加快推進房產稅的全面開征，改革土地財政形成機制，以土地稅收代替土地出讓金，逐步提高土地稅收在土地財政中所占的比重，進而降低以土地出讓金為代表的非稅收入所占比重。

3. 完善行政績效考核體制，改革地方政府之間的標尺競爭。現行行政績效考核體系，具有典型的標尺競爭特點，將GDP增長作為最主要的考核指標，考核結果與地方官員的政治晉升緊密掛鉤。這種考核標準導致地方政府盲目追求短期內GDP增長和地方財政增收。而地方經濟虛假繁榮背后忽視的是經濟增長的質量、生態環境的保護、社會的穩定、人民實際生活水平的改善等等。如果不能將這些具有很強現實指導意義的指標納入政績考核的范圍內，就難以改變地方政府之間的“惡性”標尺競爭現象，難以改變土地財政滋生的土壤環境。因此，我們需要完善現行的績效考核體制，將地方官員的晉升不僅與經濟增長的數量掛鉤，還與經濟增長的質量掛鉤，構建符合科學發展觀，以人民為本的考核標準，這樣才能夠有效防范地方政府囿于政府之間的競爭去盲目追求GDP和地方財政，進而熱衷于土地財政。

4. 加強預算監管，進一步降低社會風險。土地財政收入主要構成部分土地出讓金屬于預算外收入，基本沒有真正意義上的預算監管，導致地方政府在使用時具有較強的自主性、隨意性和資金流向不透明的特點。例如，土地財政收入中原本用于支付拆遷補償、保障房建設等的資金被挪作他用，無法按時到位。這些問題在一定程度上引發了諸如農民上訪、地方官員土地違法腐敗等各類社會風險問題。必須加強對土地財政收入的預算監管才能有效地防范這些社會政治風險問題。為此，我們應該強化預算的歸一性，適時取消預算外資金的范疇，建立統一的財政體系，將一切履行政府職能的收支全部納入該體系，政府各項職能的支出都必須采用財政預算的方式，并需經過法律程序由人民代表大會審批、通過。這樣便可實現對土地出讓金等原本屬于預算外和非預算資金收入的有效監管，杜絕部門“小金庫”、預防土地違法腐敗等現象的發生，從根本上降低土地財政的社會風險。

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[責任編輯、校對：楊栓保]