農村群體性事件誘因及法律防控體系研究

摘要：河北省近幾年隨著農村舊村改造并入城市以及新生代農民工的成長，因違法犯罪、基層干部工作作風、村務財務等問題引發的群體性事件時有發生。解決農村群體性事件應以法律為導向，從事前預警法律機制——事中應急處置法律體系——事后調處法律機制，構建符合河北省情的法律防控體系。

關鍵詞：河北農村；群體性事件；誘因；法律防控體系

D631.4

近年來，河北省隨著農村舊村改造、城鎮化以及新生代農民工的成長，因違法犯罪、基層干部工作作風、村務財務等問題引發的農村群體性事件時有發生。農村群體性事件有其固有特點，正確地認識和分析當前群體性事件的成因， 需要綜合考慮農村民情、經濟發展狀況以及風俗習慣等多方面的因素。農村是社會穩定和經濟發展的重要的基礎性的環節，積極預防和依法妥善處置因人民內部矛盾引發的群體性事件，切實維護社會穩定，對于推進我省經濟發展和社會進步具有非常重要的意義。

一、河北省農村群體性事件誘因分析

社會轉型期各種矛盾紛至沓來，隨著物質生活條件的提高，信息化帶來的傳播便利，隨之而來的是社會矛盾與農村地區法律意識、傳統議事規則的沖突，農村的傳統爭端解決機制如鄰里調解、宗族習慣正在逐漸改變，而以法律為基礎的解決機制尚在建立之中，各種因素共同導致農村群體性事件的發生。農村經濟和農村穩定是保障河北省經濟發展的重要因素，因此要合理合法理順農村社會關系，降低農村群體性事件發生的機率。這就需要在調研河北農村基本情況的前提下，明確誘發農村群體性事件的種種因素，構建解決和預防農村群體性事件的機制。

（一）利益驅動型群體性事件

這類農村群體性事件一般由具體的經濟利益受損或者自認為自身合法利益受損而引發，目的在于維護和爭取自身利益。近年來我省加大對農村地區的投入，促進城鄉經濟平衡發展，各種利益群體為了利益爭奪，不可避免發生各種糾紛，統計表明，因利益糾紛導致的群體性事件數量較多，占到群體性事件總數的27.4%。這些事件多從鄰里矛盾、宅基地、荒山林地等承包合同糾紛等日常生活生產矛盾演變而來。

1.民事與經濟糾紛

鄰里關系是農民群眾日常生活的基本要素，但是也極易導致民事糾紛的發生。農村地區由于排水排污、道路通行、婚姻家庭關系、宅基地的相鄰關系、土地耕種等均可能產生矛盾，小的糾紛處理失當易演變為打架斗毆、上訪甚至出現群體性事件。經濟糾紛誘發群體性事件主要由于近年來民間借貸、非法集資甚至是非法傳銷已經滲入農村地區，農民對于詐騙、非法集資、新型傳銷手段的認識程度較低，往往牽涉的人員眾多，甚至幾個家族參與其中，財物損失數額巨大，這也成為農民聚集、請愿、上訪等農村群體性事件的誘發因素之一。

2.土地、荒山、林地等承包租賃合同糾紛

土地資源意識在農村傳統思想中根深蒂固。近幾年，隨著農村荒山、荒地、林地、礦山、河流等承包經營權帶來的巨大收益，農民的土地資源承包經營意識增強，隨之衍生的矛盾也逐漸增多。有統計表明，近年來，農村土地糾紛或者與土地利益相關的糾紛已經占到農村上訪的65%。在實踐中，矛盾表現突出的是土地經營權流轉問題，為了農業規模化發展，土地流轉是農村改革的焦點，但是在土地流轉過程中農民的合同法律意識不足，外遷或者棄地農民重新索要耕地以及因土地流轉利益分配產生的糾紛，在各地基層法院判決比例已經逐年上升。其次，對于荒山、林地、礦山、河流的承包經營，由于利益驅動，合同保障力度低，村集體違約甚至違法不履行合同，侵犯承包人利益的情形時有發生。或者承包經營者變更后，原有的承包經營者不服合同變更，從而產生利益糾紛，導致群體性事件。

利益驅動型群體性事件大多是由特定群體實施，有明確利益訴求，此類事件表現出一定的組織性。但是這類事件參與人群多為親朋故舊，行為方式相對溫和，進行法制宣傳或者保障群眾的合法權益，安撫和化解相對容易。

（二）維權型群體性事件

在這類群體性事件中， 雖然權利和利益有一定的關聯性，但是維權性群體性事件其目的不僅僅是對利益的追逐，體現了群眾民主權利和法律意識的覺醒，表現為群眾對于社會保障、土地征收、拆遷補償、環境保護、司法案件等在某一地域具有全局性、制度性或政策性的抗爭。

1.土地征收和房屋拆遷

近幾年河北省城鎮化進程有了飛躍性發展，帶來農村經濟和農民生活質量提高的同時也導致征地強拆成為誘發群體性事件的重要因素。來自農村外部的各種操縱者通過市場化的形式侵害農民土地利益的事件不斷發生。例如2013年5月邯鄲市曲周縣白寨鄉滏南村，這里有近300余畝的農田被夷為平地，據村民介紹，政府強行占用滏南村160多戶村民的全部口糧地，要把這片土地強行“儲備”。 而曲周縣政府征用滏南村的大部分土地，并沒有告訴當地農民這塊土地將來的使用情況，更沒有給村民們看征地手續。據村民介紹，2013年5月26日村里13名村民到北京國土資源部、國家信訪局上訪，到鄉政府聚集。在實踐中，表現為鄉鎮政府非法征用、占用集體土地，擅自改變土地性質，非法侵占耕地的或者“以租代征”者，基層政府從中牟取利益；或者以低于市場價格對群眾土地予以補償；或者因為失地農民的社會保障、就業和安置等相關承諾不履行；少數村集體干部非法出賣、侵占、出租集體土地的使用權，引起村民意見的，這些都可能誘發農村群體性事件。

2.農村環境污染

河北省近兩年環境污染問題突出。由于國家環保標準日益提高，在城市地區無法立足的一些小造紙廠、小化工企業等高污染、高能耗的企業轉而向廣闊的農村發展，有在河北農村呈現蔓延之勢。而農民對于自身健康和美好生活環境的追求，對企業污染農田、地下水資源和空氣反映十分強烈，兩者矛盾十分尖銳，隨時都可能誘發農村群體性事件發生。

3.地方政策和行政執法行為

值得一些地方政府部門注意的是，基層行政機關工作人員仍存在工作作風簡單粗暴，法律意識落后甚至貪污腐敗瀆職的現象；或者地方政府出臺的政策、措施、執法行為不公開、不透明、不切實際，當地群眾不理解、不服從，從而發生聚集、上訪等群體性事件。地方政府應改變工作人員作風，在立法執法等方面認真調研，結合當地實際情況，傾聽群眾呼聲，在切實保障群眾利益的前提下，循序漸進，保障政策的確立和執行。

（三）基層組織選舉不公正或賄選引發的群體性事件

河北省農村地區的征地補償、優撫、低保發放等工作絕大部分由村委會及其干部從事，隨之帶來了一定的權力和利益紛爭。河北省近年來在村委會選舉中出現了一些選舉不公正或者金錢賄選的現象，有些村干部甚至暗箱操作，干預村民自治選舉，破壞基層選舉秩序。或者在村委會選舉中，一些家族勢力強大的群體，以各種方式干擾選舉，控制選舉結果。這些問題，普通群眾反映強烈，干擾了正常村務工作的開展，甚至導致上訪、聚集等群體性事件。

二、河北省農村群體性事件法律防控體系構建

在我國現行的法律制度中，調整農村群體性事件的法律規范仍沒有具體化和體系化，目前散見于大量地方性行政法規中。而對于農村群體性事件而言，解決機制應轉變為法律規范調整為基礎，構建多層次的防控體系。從法律角度構建防控機制，應建立完善的預警機制、信息管理機制、信息表達渠道機制，建立健全應急決策機制、現場應急處置機制等綜合化防控體系。

（一）事前預警體系構建

農村群體性事件是人民內部矛盾激化的表現，如果有事前完善的的預警機制和順暢的信息表達渠道則能夠把矛盾消弭在萌芽階段，有利于減少我省群體性事件的發生。

1.建立縣、鄉、村三級暢通信息網絡

對于農村民情民意信息的收集，應建立健全配套制度，形成完善的信息情報網絡系統。而對于反映強烈的問題，需要信訪、公安、民政等基層工作人員認真聽取群眾意見，深入基層調查研究農村基層狀況和矛盾。這就需要在河北省健全縣、鄉、村三級情報信息網絡，建立起互相協助、互通情況、覆蓋面廣的信息系統。同時農村地區群體性事件的一個關鍵因素是群眾沒有反饋信息和接受傾聽的渠道，長遠而言，尊重農民的政治權利、民主權利和法律權利是必然趨勢。2012年河北省1.5萬名干部下鄉，河北省委要求下鄉干部幫助農村發展經濟，同時做好維穩工作，確保不發生重大群體性事件，并希望能讓赴省、進京上訪量大幅度下降。這一舉措符合河北省的省情和民生，這場“干部下鄉”活動應該形成制度化和常態化的機制，保障農村信息表達和溝通渠道的暢通。

2.建立農村矛盾排查調解制度

在建立縣鄉村三級情報信息網絡收集信息后，針對信息反饋的事件性質深入基層排查調解，對于重點地區和重大事件要隨時逐級上報、調解，一般矛盾和糾紛應定期上報、調節，做到大事件早發現、早預防、早化解，小事件早調解、早疏導，防止矛盾激化。農村矛盾排查調解制度有助于決策部門及時了解動態情況，牢牢掌握處置群體性事件工作的主動權。

3.加強法律意識宣傳

事前的預防機制不應只從“上層”開展，調研發現農村地區普遍存在“小事小鬧，大事大鬧，不鬧不理，法不責眾”的錯誤觀念，而農村基層領導也存在傳統的觀念，認為依法辦事不適用鄉村的特殊環境。針對于此，要在農村干部和群眾中扎實開展法律宣傳教育活動，各基層縣、鄉、鎮應籌建專項資金，宣講通過合法的信訪和法律途徑來解決問題。教育群眾自覺遵紀守法，依法辦事，對于調解、和解不能的事項，采用法律援助等多種方式幫助群眾通過訴訟程序解決矛盾，防止久拖不決而釀成群體性事件發生。

（二）事中應急處置法律體系

一般而言，群體事件幾乎都有一個共同的規律：起因事件很小—基層反應遲鈍—事態升級爆發—基層無法控制—震驚高層—迅速處置—事態平息。我省在2005年出臺了《河北省人民政府突發公共事件總體應用預案》以及2013年5月30日通過的《河北省突發事件應對條例》，明確提出要在鄉（鎮）人民政府、街道辦事處根據需要確定應急管理辦事機構，依法做好本地的突發事件應對工作。

1.建立突發事件信息公開制度和新聞發言人制度

調研發現河北省很多縣市等基層頒布的應急機制對于突發事件或者群體事件的信息公開仍要求未經批準任何人不得錄音、錄像，要求統一由基層政府對外披露。隨著網絡技術的快速發展，這種應對機制很難跟上事態的發展，導致政府淪為被動態勢，喪失輿論先機，而事后所謂的信息公開很難得到輿論和群眾的認可，反而易被認為是欲蓋彌彰。因此各縣級以上人民政府要加快建立健全突發事件信息公開制度和新聞發言人制度，按照有關規定統一、準確、及時發布突發事件信息。而建立新聞發言人制度，可以保障群眾獲得權威、準確、統一的信息發布，最快程度還原事件本來面貌，迅速處理農村群體性事件的公關危機。

2.加強法律法規配套建設

河北省仍然缺少類似“河北省預防和處理農村群體性事件的條例”的地方立法，從體系法規上看，法規、規章的銜接性不強，缺乏具有實際操作和實施性的配套規章。例如，為了與省的信訪條例配套，應制定預防群體性越級上訪事件應急辦法、重大信訪事件督察督辦規定和群眾舉報辦法等配套性政府規章。

（三）事后調處法律機制

要有效安撫和解決農村群體性事件，需要構建多元化的、立體的糾紛解決機制，農村群體性事件解決只是基礎，更要關注問題的徹底解決甚至是情緒的安撫工作。各基層政府往往關注應急的問題解決階段，對于這種“救火”似的措施，如果沒有事后的調解和解決機制，仍有可能反復。

1.建立人民調解、行政和司法綜合調處機制

首先，要在農村地區構建人民、行政和司法三位一體的綜合調處體系，增強化解矛盾的合力，建立人民內部矛盾經常化、制度化的調處機制。在農村地區，單獨依靠法律或者政府強制行為很難消弭矛盾，要立足我省民情民生實際，對于鄰里糾紛等小矛盾，避免小事拖大，人民調解可以及時介入；對于違法甚至是犯罪問題，行政和司法機關及時接管，避免發生群體性事件。此外，建立農村群體性事件長期回訪調查制度，對于承諾解決的問題，事后調處相關機構要聯合、組織工作人員回訪，對于已經調處的問題解決狀況、參與人員的滿意度以及可能出現的新問題，采取相關措施，防止出現事件的反復。

2.發展維護農民利益的中介組織

解決農民問題的突破口就在于發展農民利益組織。大力發展各種類型的維護農民利益的組織，如農會、農協、農民聯盟及各種專業經濟組織，建立農民自身權益的“代言人”，讓農民利益有統一協調的組織機構。基層政府應從資金、政策法規等多方面提供幫助，協調農村中介組織與基層村委會的關系，使之真正代理和維護農民自身利益，形成中介組織、村集體和政府之間的良性互動。

三、結語

農村群體性事件在某些經濟發達地區已經區分不明顯，但是在我省由于城鎮化進程的加快，經濟發展的加速，近幾年農村地區的矛盾和利益紛爭仍時有發生。我省農村群體性事件類型多集中在利益維護刑、維權型和權力爭奪型，誘發因素既有公共利益受損而導致的，也有單純為維護個人利益而發生的，其中社會利益糾紛、民事和經濟糾紛、征地補償、環境污染以及警民沖突等仍是主要的誘發因素。針對這種情形，河北省應構建立體的制度的法律防控體系，從事前的預防措施到事中的應急處置法律體系以及事后的調解處理法律機制，多層次、多部門、立體化的預防、處置和徹底解決偶發的農村群體性事件。

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作者簡介：葛麗明（1981―），女，河北邢臺人，石家莊經濟學院法政學院講師，法學碩士。研究方向：刑法。

（責任編輯：陳合營）