多地探路農地抵押貸款擔保模式

林遠　+蔡穎　+張莫

農地承包經營抵押或農地收益貸款等相關試點工作正嘗試開展。無論擔保主體是政府、個人，還是中介機構，由于缺乏標準和法律依據，金融機構和農民在這項改革中仍會面臨貸款風險隱患。

農民最大的資產——土地，其商品屬性，正通過農地承包經營抵押或農地收益貸款等相關試點工作被逐步激活。

筆者在北京、四川、安徽等多省市調研發現，為降低還貸風險，各地推行了各種各樣的擔保模式，其中由政府作為擔保主體的模式受到金融機構的大力追捧。

然而，多位業內專家表示，無論擔保主體是政府、個人，還是中介機構，由于缺乏標準和法律依據，金融機構和農民在這項改革中仍會面臨貸款風險隱患。

探索：農地抵押貸款改革催生多個擔保模式

“實際上大部分銀行都認為，如果沒有第三方擔保，土地經營權抵押貸款風險非常大，愿意做的人非常少。銀行需要第三方擔保，不論擔保方是村長這樣的個人，還是政府設立的第三方機構，都是為了降低風險。”一位長期關注土地經營權抵押貸款的業內人士對筆者說。

筆者日前走訪了多個正在或即將試點農村土地經營權抵押貸款的地區，發現在探索該項工作的過程中，各地推行了多種多樣的擔保模式，包括地方政府、民營企業、村級中介機構、擔保公司、個人在內都可成為擔保主體。

山東省萊蕪市在推進農村土地經營權抵押融資的過程中，建立了一項風險擔保基金。萊蕪市財政每年拿出一定資金，用于建立土地經營權抵押貸款擔保基金。擔保基金交給合作擔保機構進行信托理財，形成的收益與政府風險基金一并作為風險補償基金，用于擔保代償。出現風險時，首先由專項風險基金理財收益代償；不足部分由專項風險基金承擔40%的貸款損失、擔保公司承擔60%的貸款損失；對合作中超出政府專項風險基金以上的損失，由擔保公司承擔。如無風險發生或風險分擔后仍有結余，全部返還給政府。

也有地區以民營公司作為擔保主體來承擔擔保責任。2014年初，黑龍江省佳木斯市當地民營資本組建佳木斯金成農村金融服務公司，公司專門做農村土地經營權抵押貸款的業務。它運作的模式是，農民和金融服務公司簽訂一個土地流轉合同，由農民把土地流轉給金融服務公司，金融服務公司以土地作為抵押并提供擔保，銀行據此給農民放貸。該金融服務公司辦理土地登記、抵押、流轉手續，并承擔擔保責任。

除了上述模式外，還有部分地區試點采用的是引入擔保公司的模式，農民每次抵押需要支付擔保費用，貸款成本有所提高；還有很多的地區，仍停留在以村長或農戶等個人作為擔保主體的階段。

風險：擔保主體標準缺失恐埋隱患

由于農地產權可抵押貸款的試點現在仍處于初級階段，很多金融機構都是摸著石頭過河，由政府作為主體為這項業務提供擔保無疑是最讓金融機構和農民放心的一種模式。

“出了事也沒關系，反正還有政府來‘兜底。”一位擬開展農地經營權抵押業務的金融機構的工作人員此前在接受筆者采訪時表示。

但是，有業內人士對此并不認同，一方面這需要政府投入大量人力、物力和資金；另一方面，一旦農民和銀行出現貸款糾紛，農民可能考慮到政府提供擔保的背景，出現賴賬不還的情況。

對于個人作為擔保主體的嘗試，中國社科院學部委員張曉山在接受筆者采訪時表示，在貸款發生壞賬之后由個人或者村委會進行代償，恐怕不一定靠譜。個人作為擔保人未有法律依據，出了問題也無法得到法律保護。

另外，一個村鎮銀行信貸部人士表示，依靠村級中介機構作為擔保，如果機構趨利性比較強，那么就容易出現貸款挪用、冒名貸款的風險，對于銀行而言，貸后監控困難，而且這類機構在法律意義上也不受保護。

“總而言之，因為是新生事物，政府對農地產權抵押的擔保模式還沒有標準，更沒有監管，現有的各種模式都是有隱患的。”上述村鎮銀行信貸部人士說。

“現在各地對于土地經營權抵押貸款實際上是突破了現有的《物權法》和《擔保法》的法律框架，也可以說是各地的一種‘搶跑行為，一旦出現了相關的法律糾紛，農民可能無法得到法律的保護。”張曉山建議，在這樣的背景下，為了保證相關試點的順利進行，試點地區應該出臺相關的法律條例。

突破：“三農”貸款投放思路謀變

一位長期關注土地經營權抵押貸款的業內人士對筆者說，農民在將土地經營權抵押給銀行的同時引入第三方的保證擔保，這種做法實際上并非真正的土地經營權抵押貸款。

“引入擔保之后，對于銀行來說，土地經營權是第二位的約束，擔保才是第一位的約束，這可以說只是形式上的抵押。”他說，實際上，對于銀行而言，土地經營權這樣的抵押物很難處置，在我國，很多土地流轉的平臺發育不盡成熟，或者只是搭起來了一個“架子”，和真正的土地流轉平臺相距甚遠。

實際上，對大多數金融機構而言，“三農”貸款的特點正是抵押物不足、信息不對稱和信用體系相對不完善，給信貸投放和風險把控帶來難度。“但是，針對小而散的農戶，我們還是希望能嘗試土地承包經營權抵押貸款，關鍵還是需要政府支持，包括財政等方面的支持。”江蘇如皋農商行副行長展愛云對筆者表示。

另外，筆者在江蘇還了解到，為破解農村土地產權抵押在制度上、操作上存在的困局，一些金融機構從資金需求最迫切、農村土地產權資產最豐富的領域入手，推出了一些農村土地產權抵押貸款產品，并且也采取了各有側重的管控手段，如新沂農商行要求農村宅基地使用權抵質押貸款申請人需由村委會出具同意辦理意見和“地隨房走”決議意見，再由房管部門辦理評估登記。

對于“三農”貸款，根據其特點，其實銀行也在朝“輕抵押、重信用”的思路轉變。在隸屬浙江寧波市的象山縣，象山農村信用合作聯社對農戶貸款的做法是，建立農戶征信檔案，并采取村民集團授信模式，將信貸資金打包，由村內的組織自行管理。如果有一戶出現貸款逾期甚至到期不還，就將影響整個村的授信額度。

“浙江慈溪農合行的非抵押貸款就占整個貸款投放的50%以上，該銀行還組建推廣了無抵押的信用聯合體貸款模式，其中同樣有農民專業合作社介入。但是，基于農村整個信用體系還不完善，因此，擔保依然是目前大多數銀行放貸條件的重要一環，尤其是土地經營權抵押還存在一些制度性障礙，這對擔保的依賴就會更重一些。”一位地方銀監局人士在接受筆者采訪時表示。