聯合國秘書長的權力有多大？

孔令鈺

潘基文迎來又一次例行尷尬。從他當選聯合國秘書長那天起， “無能”、“只會照顧大國情緒”的指責就沒斷過。

這次是美國出的難題。去年9月4日，美國參議院外交關系委員會通過決議草案，支持總統奧巴馬對敘利亞動武。潘基文的反應是發表聲明： “若不是自衛或安理會授權，美國對敘動武是非法的。”除此之外，他似乎無能為力。幾年前《華盛頓郵報》就批評他：“潘基文經常對獨裁者的殘忍行為保持緘默。”

自己的副手，自己說了不算

人、事、錢，三項基本的官場資源，在人們印象中“能把地球管起來”的聯合國秘書長，到底能掌握多少？

先說說人，也就是秘書長對聯合國官僚體系的影響力。

如果按照《聯合國憲章》（以下簡稱《憲章》）的定義，現任秘書長潘基文，地位相當于聯合國秘書處這家擁有43000名員工的跨國公司CEO。是的，秘書處就是一個有43000人的龐大組織，因為，這個“秘書處”其實就是聯合國全球范圍內所有行政機構的統稱。

他是這樣產生的：先由聯合國安理會閉門會議推薦出秘書長候選人，并進行摸底投票，一是看哪位候選人得票最多，是否過半數；二則看是否有紅票出現。

所謂紅票，指常任理事國的反對票。由于常任理事國擁有一票否決權，所以拿到紅票的候選人鐵定無法上任。最著名的例子要數第六任秘書長加利，他在謀求連任時，拿到了15個理事國中的14票，但還是失敗了，因為美國給了一張紅票。

《憲章》第101條規定：“辦事人員由秘書長依大會所定章程委派之。”但現實中，他甚至連自己的副手，都不能決定。十幾位分管不同事務的副秘書長，表面上是秘書長“任命”的左右手，其實這項“任命”只是走個形式，重要的副秘書長職位實際上長期為大國所把持。

最大的權力是“提請注意”

接下來我們說說，秘書長在哪些具體事務上說了算。

這要先翻翻聯合國的“使用說明書”。《憲章》第一條規定，聯合國的首要任務是維護國際和平與安全。

這一條涵蓋了你看到的大部分關于聯合國的新聞。秘書長是怎么“領導”聯合國在和平與發展的道路上前進的？看《憲章》第99條：“秘書長可將其認為可能威脅國際和平與安全的任何事件，提請安理會注意。”

請注意：秘書長只能“提請安理會注意”，絕無對安理會“下命令”的可能。也就是說，秘書長擁有的只是廣泛的“建議權”。

安理會可以提名唯一的秘書長候選人讓193個成員國去投票，還有權斷定侵略行為是否發生，也是唯一一個有權力宣布使用武力的機構。更關鍵的是，安理會的五個常任理事國（美、中、俄、英、法）擁有一票否決權，只要他們投反對票，決議就不能執行。

秘書長必須伺候好大國，尤其是美國。每任秘書長心里都明白，這不僅關系到聯合國的生存，更事關自己的政治生命。

原因很簡單，美國政治軍事力量最強，繳納聯合國最多會費，聯合國的總部也設在紐約。中國外交官陳健曾出任聯合國副秘書長，他在一次訪談中回憶，自己上班的第一天，時任秘書長安南便對他說，聯合國必須和美國一起工作。

那么，在安全事務之外，秘書長就“手握大權”了么？NO。

繼續讀《憲章》第98條：

“秘書長在大會、安全理事會、經濟及社會理事會、托管理事會的一切會議上，行使秘書長的職權，并應執行各機構賦予之其他職務。秘書長應向大會提送關于本組織工作的年度報告。”

每年9月到12月的聯合國大會上，193個成員國代表團提交議案，辯論，表決……秘書長要在會上提交關于聯合國的年度工作報告。

（摘自《視野》）endprint