加強和改進立法工作 為改革發展提供有力法治保障

張東升

法治是國家治理現代化的重要內容。中共四川省委出臺的《四川省依法治省綱要》，要求把治蜀興川各項事業全面納入法治化軌道。最近，省委書記王東明同志在全省市廳級主要領導干部讀書班作輔導報告時指出：“依法治省，首先要科學立法，做到有法可依，當前是重點適應全面深化改革的需要，加強地方立法”。省人大及其常委會要從推進國家治理體系和治理能力現代化在地方實踐的高度，適應全面深化改革和依法治省新形勢，堅持從國情和我省實際出發，堅持把立法決策和改革決策更好地結合起來，抓緊制定和修改同全面深化改革相關的地方性法規，從法律制度上推動和落實改革舉措，努力實現立法決策與改革決策同步，充分發揮立法在引領、推動和保障我省改革方面的重要作用，確保改革于法有據順利推進。

省人大常委會設立30多年來，始終把地方立法工作擺在重要位置，截至今年3月，共制定地方性法規259件、廢止63件，批準成都市和民族自治地方自治條例、單行條例145件。這些地方性法規涉及我省經濟、政治、文化、社會和生態文明建設等各個方面，對于促進四川各項事業健康發展，提供了有力的法制保障。30多年的立法實踐，深化了我們對地方法制建設規律性認識：做好地方立法工作，必須把堅持黨的領導作為根本保證，把保障和服務四川經濟社會發展作為根本任務，把四川基本省情和實際需要作為根本依據，把維護和發展最廣大人民的利益作為根本出發點，把科學立法、民主立法作為根本途徑。這些重要經驗，要在今后工作中繼續堅持并不斷豐富和深化。

當前，四川改革和發展站在新的歷史起點，對做好地方立法工作提出了新的更高要求。

與時俱進推進“兩個跨越”、譜寫中國夢四川篇章，迫切需要地方立法發揮保障和促進作用。加強法治建設，既是實現“兩個跨越”的應有目標，也是推進“兩個跨越”的重要保障。黨的十八大以來，省委貫徹習近平總書記系列重要講話精神和中央大政方針，在新的起點謀劃和推動四川各方面工作，在深入調查研究、科學研判形勢、深化省情認識的基礎上，召開省委十屆三次、四次全會，確立了全省工作指導思想、發展戰略、奮斗目標、重點任務，對全面深化改革作出了總體部署。這些決策部署，是中央精神在四川的具體化，反映的是省委對省情特征、發展階段、目標任務、重點工作的分析判斷、深入思考和整體把握。當前和今后一個時期，發展是四川必須緊緊抓住、一刻也不能放松的中心任務。我們必須適應經濟社會發展需要，始終堅持把發展作為第一要務，把經濟建設作為興省之要，始終堅持“全面貫徹黨的十八大精神、與全國同步全面建成小康社會”的工作主題不動搖，以科學立法保障和促進又好又快發展，賦予立法工作更為重要的使命。

全面深化改革，必須充分發揮立法的引領和推動作用。改革是解決制約四川發展突出問題的根本途徑，必須通過全面深化改革開辟發展新空間。改革的復雜性、縱深性、艱巨性、緊迫性，決定了必須凝聚更大的改革共識，才能增強改革行動自覺。30多年來的改革實踐表明，依靠法律保障政策實施是最穩妥、最靠得住的。由于全面深化改革是對既有利益格局進行重新調整，進行深層化、完整化、實質化、統籌化的革新、升級和改造，因此，改革必然觸動核心利益問題，必然會因利益糾紛出現矛盾與沖突，這就要求必須要加強深化改革的頂層設計，使每一項改革都通過法律來保障。只有把改革納入法律的程序，通過制定、修改、廢止法律的方式，才能保證改革項目的落實。這也是我們全面深化改革可選擇的唯一之路。這正如習近平總書記所強調的，凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協調。

落實依法治國方略、深化法治四川建設，迫切需要地方立法發揮基礎性作用。《四川省依法治省綱要》提出，到2020年，把治蜀興川各項事業全面納入法治化軌道，基本形成尚法守制、公平正義、誠信文明、安定有序的依法治省新格局。實現這個目標，地方立法工作是前提和基礎。隨著中國特色社會主義法律體系基本形成和我省地方法規的不斷完善，當前經濟社會生活各方面總體上實現了有法可依，群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題。人民呼喚良法，時代需要善治。做好地方立法工作，要在加快立法進度、保證有法可依的基礎上，把良法善治作為法治建設的更高目標追求，更加注重提高立法質量，為建設法治四川奠定堅實基礎。

社會結構深刻變化、群眾主體意識不斷增強，迫切需要地方立法發揮對社會關系的調節作用。法治是調節社會矛盾、協調利益關系的重要手段。隨著改革的不斷深入，社會結構和利益格局發生了深刻變化，利益訴求日益多元、利益關系日益復雜、利益沖突更加頻繁。隨著社會主義民主政治的發展，人民群眾的參與意識、公平意識、維權意識更為增強，互聯網等新媒體的廣泛運用，為群眾反映利益訴求、擴大政治參與提供了更為便捷的渠道。有效運用法治手段調整社會關系，維護社會公平，促進社會穩定，是地方立法需要解決的重大課題。

習近平總書記指出：“各級人大要加強重點領域立法，健全立法起草、論證、審議機制，擴大公民有序參與立法途徑，著力提高立法質量”。 我們要認真落實黨的十八大和習近平總書記系列重要講話精神，從推進國家治理體系和治理能力現代化、落實依法治國基本方略、實現社會長治久安、與時俱進推進四川改革發展的戰略高度，以更高的標準、更嚴的要求、更實的舉措，著力增強立法工作的針對性、前瞻性和系統性，制定和完善與國家法律相協調、與四川實際相適應的地方性法規，使四川地方性法規真正立得住、行得通、起作用。

堅持圍繞中心服務大局，加快重點領域立法步伐。省人大常委會要根據省委確定的全省工作指導思想、發展戰略、奮斗目標、重點任務，以及對全面深化改革的總體部署和新時期四川工作的“六個基本判斷”，把立法資源真正用到經濟社會發展迫切需要、與人民群眾切身利益密切相關的項目上。凡是需要法律授權的重大改革事項，要提前介入、主動研究；必須上位法授權的，要積極對接；屬于地方權限，該立法的抓緊立法，該修訂的抓緊修訂，該廢止的及時廢止。一是要圍繞經濟結構調整和轉型升級，進一步加強經濟領域立法，保障和引導實施三大發展戰略，走出產業升級、創新驅動、城鄉統籌、環境友好的轉型發展之路。促進農業發展的立法要重在引導轉變傳統方式，變革經營方式，提高農業勞動生產率和農業現代化水平；促進工業發展的立法要重在引導調優結構，發展現代產業，改造提升傳統產業；促進服務業發展的立法要重在引導加快發展現代服務業、生產性服務業和生活性服務業；促進投資方面的立法要重在引導優化投向，著力解決民間投資不足、產業投資包括技改投資乏力、投資邊際效益逐年遞減等突出問題；促進城鎮化發展的立法要重在引導規劃形成合理的城鎮體系，全面提高城鎮化質量，增強城鎮帶動力；促進創新驅動發展的立法要重在引導科技與經濟相結合，發揮創新驅動的支撐引領作用。二是要立足民生改善和社會管理創新，進一步加強社會領域立法，繼續健全和完善涉及社會保障、發展社會事業、保障群眾基本生活、特殊群體合法權益保護、規范社會組織、加強社會管理等方面的地方性法規。三是要著眼生態文明建設，繼續做好大氣、水和土壤等污染防治立法，著力加強優化國土空間開發、推動經濟綠色發展、加強生態保護修復等方面的立法，依法推進綠色發展、循環發展、低碳發展。四是要用好民族區域自治地方立法權，從實際出發，研究制定促進民族地區特色產業發展、資源開發利用、生態環境保護、社會治理等方面法規，推動民族地區跨越式發展和長治久安。立法工作中，要堅持立法與改革發展穩定的重大決策相結合，把法律的穩定性與變動性、現實性與前瞻性有機統一起來，既及時把改革發展中的成功經驗以法規形式固定下來，破除體制障礙、推動制度創新，又注意為深化改革預留空間，形成有利于推動改革開放、科學發展、促進社會和諧的體制機制。

堅持以人為本立法為民，突出公平正義的價值取向。全心全意為人民服務是我們黨的宗旨，也是立法工作的根本宗旨所在。要尊重人民主體地位，始終站在人民群眾立場上想問題、作決策，真正做到為了人民群眾立法、依靠人民群眾立法、立人民群眾所需要的法。要把公平正義貫穿于立法工作始終，正確把握和妥善處理最廣大人民根本利益、現階段群眾共同利益和不同群體特殊利益的關系，統籌兼顧各方面群眾的利益關切，充分體現權利公平、機會公平、規則公平，從法律制度上切實保障人民在經濟、政治、文化、社會等方面的平等權益，使人民群眾從制定的每一件法規中都感受到公平正義，體會到社會主義制度的優越性。要把立法的著力點放到對公民、法人和其他組織合法權益的保護上，放到對公共權力的規范、制約和監督上，妥善處理權力與權利、權力與責任、權利與義務的關系，嚴格界定公共權力的邊界，做到權力與部門責任緊密掛鉤、權力與部門利益徹底脫鉤，把權力關進制度的籠子里，防止和克服公共利益部門化、部門利益法制化的傾向，最大限度維護人民群眾根本利益。

堅持改革創新，探索建立科學立法、民主立法的地方立法新機制。要把推進科學立法、民主立法作為提高立法質量的根本途徑，就必須從體制、機制上與時俱進、改革創新。要充分發揮人大及其常委會的立法主導作用，不能被動地“等米下鍋”，而是積極地“選米下鍋”。在充分聽取有關部門、專家學者意見建議的基礎上，按照既穩妥又主動的原則，把地方立法方面貫徹落實全面深化改革的任務加以細化，定人定責定時限，使建立地方立法新機制的任務具體化、路徑化，可執行、易操作。采取制定計劃新舉措。省人大常委會每年立什么法，要充分聽取人民群眾和社會各界的意見建議。在每年征集立法建議和立法選題的基礎上，由省人大常委會組織召開由省、市（州）人大、政府部門、高校及社會各界參加的立法項目論證會；深入政府部門和企事業單位，直接聽取管理者與被管理者的意見建議，切實弄清法規立項的必要性和可行性；向社會公布擬定立法項目，聽取各方反映，切實選準選好立法項目。搭建科學立法新平臺。充分利用全省立法資源，提高科學立法水平。一是建立立法專家咨詢庫。從社會各界專業人士中選出法律、經濟、社會、語言文字等方面的專家，組建立法專家咨詢庫，為我省的立法工作提供咨詢服務。二是建立地方立法研究評估和咨詢服務基地。選擇四川大學、省社會科學院等高校、研究機構和有代表性的各類企事業單位作為省人大立法研究評估和咨詢服務基地，對重大問題、專業性問題提供咨詢論證服務。三是創建法規起草多元化模式。根據不同情況，組織成立獨立于部門的起草小組或委托高校、科研機構等“局外人”起草法規，增強法規的公正性。四是深入開展法規論證評估工作，反復權衡，充分協商，凝聚共識，審慎決策。拓展人大代表和社會公眾參與新渠道。發揮人大代表的特長、優勢和作用，認真辦理代表的立法議案和建議，條件成熟的列入年度立法計劃。力爭將每年立法計劃、每件法規草案都發送給更多的人大代表，請他們選擇立法項目、參與立法調研、提出立法建議。拓寬和增加社會各界參與立法的渠道和機會，在更大范圍走群眾路線，保證從立法項目的選擇、立法計劃的制定到常委會一審、二審、三審，都充分增加社會各界參與度。探索常委會審議新辦法。一是探索專項審議制度。對地方法規案中有關重要問題探索進行專門審議或逐條審議。二是探索對不同法規草案開展聯組審議、全體會議審議和辯論制度。三是探索對法規草案條款單獨表決形式。改變對常委會組成人員審議意見取舍隨意性大及“一攬子”表決難以全面反映組成人員真實意見等問題。

立法工作是一項復雜的系統工程，涉及面廣，群眾關注度高，必須切實加強組織領導，凝聚各方合力，進一步形成黨委領導、人大主導、政府支持、群眾參與的地方立法工作格局。同時，全省各級人大及其常委會要依法加強監督，保證法律法規在本行政區域全面貫徹實施，真正做到有權必有責、用權受監督、失職要問責、違法要追究。要深入開展法制宣傳教育，普及法律知識，大力弘揚社會主義法治精神，推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好氛圍，為經濟社會發展營造有序的社會環境。（責編：賀貴成）