筑牢權力運行的籠子

陶志偉

黨的十八大《決定》指出，全面深化改革的總目標，是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。這是新時期我們黨在執政理念上的全新認識，指明了全面深化改革總的方向。

國家治理體系和治理能力的現代化建設，除政府與社會共治、五位一體的協調、效率與公平統一等命題外，打造制度的籠子，對公權力運行進行規范和有效控制，成為當前的主要抓手之一。特別是在我國現有的政權結構和權力分布下，基層黨委政府和部門單位“一把手”，享有高度集中的分配公共資源權力，如果責任邊界不清、缺乏警示，客觀上就為權力尋租和職務腐敗行為留出了通道。因此，為保障各級領導干部在推進深化改革進程和促進我省“兩個跨越”中積極發揮引領作用，同時又精心管理和保護好干部隊伍，加強對經濟權力運行的規范和監督制約，就是迫在眉睫的重要任務。

黨在十六大報告中就指出，要重點加強對領導干部特別是主要領導干部的監督，加強對人財物管理和使用的監督，發揮司法、監察和審計部門的作用。黨的十七大報告又強調，要健全經濟責任審計制度。十八大報告再次重申，“加強和改進對主要領導干部行使權力的制約和監督，加強行政監察和審計監督”。經濟責任審計成為我黨監督各地區各部門“一把手”履行經濟責任的重要制度手段。

在全面深化改革號角吹響的歷史節點，在經濟腐敗案件頻發的發展階段，經濟責任審計如何客觀、準確地對領導干部運用經濟權力進行監督評價，不僅涉及到各項改革目標的協調統一，涉及到對經濟發展的助力推進，涉及到對領導干部的支持保護，也反映出我黨依法治國、依法治權的能力水平。因此，在國家治理理念下對經濟責任審計有了新的更高要求。

依法治國的需要。把權力關進制度的籠子里，是現代國家治理公權的共性要求，也是我黨針對嚴峻的社會現實提出的戰略任務，它客觀上需要通過制度性安排，使權力相互制約成為一種機制，成為常態。經濟責任審計制度作為權力制約系統的設計，理應成為我黨對領導干部監督管理的一項基礎性制度，這種監督應該覆蓋更多層面、更多崗位、更多的領導人員。既使公權擁有人增強一種責任自覺，也使監督的制度功能更加顯現。

民主監督的需要。隨著民主法治建設的深化和透明政府建設的推進，作為公權力來源主體的人民群眾有著監督官員履職行為的強烈要求，需要第三方的專門機關實施獨立監督，并對其履職能力和成效作出客觀評價。這使經濟責任審計成為了黨委政府連接社會的重要紐帶，體現了我黨依法治權的決心和信心。

領導干部自身要求。隨著政府權力清單制度的推進，不同部門和崗位有了明確的責任和義務，由此激發了各級領導干部產生定期厘清自身經濟責任的內在需求，希望通過不同階段任期經濟責任審計，證明自身履職行為的合法合規和廉潔性，同時及時糾正存在的突出問題，防止鑄成大錯。

監督目標的整合。隨著國家機關電子政務的快速發展，各行政和經濟管理部門依托信息化管理程度不斷提高，部門之間信息及時交互、共用成為可能，組建專用信息平臺，為組織、監察、審計等部門開展聯動監督、提高目標的一致性提供了技術支撐，既提高了監督的時效性，又增強了互動性。

當前，經濟責任審計工作還存在一些不足。

制度性約束功能還不強。總體停留在審計部門的專業檢查層面，審計成果尚沒有真正融入到對干部管理的考核體系之中，成果運用還沒形成制度。

領導崗位的經濟責任邊界不夠清晰。相關法規定性要求多，會議部署多，對領導干部的經濟責任要求不規范，特別是黨委主要領導經濟責任界定困難。

審計評價體系有待完善。對不同領域領導干部的評價框架和指標還不細化，審計結論中對干部履職的整體評價較薄弱，評價尺度也不夠規范。

如何深化經濟責任審計的途徑呢？

增強使用公權理當接受監督約束的現代意識，提高培養干部和監督干部工作的協調性。法治是治國理政的基本方式，而領導干部履行經濟責任能力是體現依法行政水平的核心內容，對其監督既是防止履職出現偏差問題，也是養成權力在陽光下運行自覺意識的手段。對重點干部的培養成長過程也應該是伴隨組織監督、社會監督的過程，二者同步，才可能實現黨的事業和個人成長健康發展。當前，建議實行對地方黨政主要責任人任期內必審，對干部升遷和群眾反應強烈的必審，對從事投資、招商、信貸等關鍵崗位的干部必審的經濟責任審計制度。

經濟責任審計要服務于不同時期國家治理的重點和方向。對領導干部履行經濟責任進行審計評價，應體現黨對執政要求的導向，審計評價體系的設置，不應該是一勞永逸的，要充分體現不同時期的特點。比如，我們當前關注了領導干部承擔的發展責任、民主決策責任、財政財務管理責任、經濟監督責任，這是共性要求，而在全面深化改革的特定時期，還需要與改革要求相匹配，評價干部是否敢于破除本地區本單位固有的利益格局、積極推動改革的不斷深化；是否善于開拓創新、努力轉變經濟發展方式；是否有堅定的大局意識、相互補臺、敢于擔當等。

積極探索領導責任劃分原則和審計評價體系。地方黨委政府主要領導，處于國家權力架構的中心環節，實事求是和準確劃分其責任體系，是我們黨科學執政、依法行政的要求，也是引導其工作運行模式的規范。目前，這個命題亟待破題，意義重大。黨委實行集體行權分工負責，政府實行首長負責；書記是常委會召集人，行政首長是政府決策人；黨委是領導核心，政府是依法行政；黨委負有對各方監督職責，政府主要履行協調執行義務。兩者都是當地經濟社會發展的主要責任人，又有各自的行權著力點。應立足其不同的領導方式和行權特征來探索責任劃分原則，切實改變泛化“領導責任”的做法，提高審計結論的現實針對性。同時，對評價體系的設定，要從整體上、歸納似地對個人經濟責任做出評價，既指出與領導干部責任關聯性較強的突出問題，也要對其工作的主導方面予以充分肯定。

完善對領導干部履行經濟責任的控制體系。從實踐工作總結，領導干部履行經濟責任，存在幾個關鍵環節：一是走馬上任時，對自己應承擔的經濟責任不清楚。二是任期內，沒有定期向上級組織作履職情況報告的制度。三是離職時缺乏與下任領導的交接制度。首先細化崗位職責，組織部門應對重要崗位做出職位說明，界定履職的責任邊界，筑牢責任評價基礎；其次建立重要崗位領導干部每年向上級組織部門報告經濟責任履行情況制度，便于組織部門動態性地了解干部情況；最后建立領導干部離職時與下任領導交接的報告制度，包括地區或單位債務變化、重大遺留問題說明等內容。

增強對黨政主要領導干部權力運行的有效監督和約束，是我們堅持黨要管黨和依法治理國家的重大命題，是處理好政府與市場關系的關鍵環節，是樹立政府公信力的主要抓手，也是考驗我們黨執政能力的重要體現。（作者系省審計廳副廳長）（責編：賀貴成）