關(guān)于非警務(wù)活動(dòng)占用警力問題的調(diào)研報(bào)告

李恩來

隨著時(shí)代的轉(zhuǎn)型和進(jìn)步，人民警察的職責(zé)范圍在不斷調(diào)整和擴(kuò)大。在這種背景下，非警務(wù)活動(dòng)自然而然隨之形成，成為一種社會(huì)現(xiàn)象，表面看來非警務(wù)活動(dòng)是警察在執(zhí)行公務(wù)，參與政府部署的工作、部門聯(lián)合執(zhí)法，或?yàn)榘傩战鉀Q困難等等，實(shí)際上非警務(wù)活動(dòng)違規(guī)或者違法占用大量警力資源，與警務(wù)活動(dòng)爭(zhēng)警力，部分警力投向偏離于打擊犯罪、維護(hù)社會(huì)治安的主方向，使主要職責(zé)司法活動(dòng)受到影響。在警務(wù)機(jī)制改革不斷深化的過程中，有必要對(duì)非警務(wù)活動(dòng)進(jìn)行仔細(xì)分析和重新審視，尤其要將非警務(wù)活動(dòng)置于民生警務(wù)的視野下進(jìn)行辯證考量和利弊權(quán)衡，做到有所取舍，進(jìn)一步規(guī)范公安機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，確保警務(wù)活動(dòng)的最大效益和可持續(xù)發(fā)展。

一、人民警察職責(zé)范圍的界定

《中華人民共和國人民警察法》第六條規(guī)定了人民警察的14條職責(zé)分工，從法律層面上明確了人民警察的職責(zé)范圍：預(yù)防、制止和偵查違法犯罪活動(dòng)；維護(hù)社會(huì)治安秩序，制止危害社會(huì)治安秩序的行為；維護(hù)交通安全和交通秩序，處理交通事故；組織、實(shí)施消防工作，實(shí)行消防監(jiān)督等。《人民警察法》是1995年頒布實(shí)施的，在近20年的運(yùn)行過程中，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，部分規(guī)定脫離了當(dāng)時(shí)的制定背景，與社會(huì)治安總體形勢(shì)和公安隊(duì)伍建設(shè)需要有差距。在具體職責(zé)任務(wù)方面，社會(huì)管理過程中，很多當(dāng)時(shí)規(guī)定的職責(zé)任務(wù)雖然現(xiàn)仍可交由公安機(jī)關(guān)履行，但隨著國家簡(jiǎn)政放權(quán)或者職責(zé)定位的日漸清晰，現(xiàn)在可以取消某些審批項(xiàng)目或者劃歸政府其他職能部門負(fù)責(zé)。

二、非警務(wù)活動(dòng)的成因和影響

非警務(wù)活動(dòng)是指人民警察實(shí)施的那些不屬于《中華人民共和國人民警察法》和公安部《110接處警工作規(guī)則》規(guī)定范圍的活動(dòng)，通俗地講是指不應(yīng)由公安機(jī)關(guān)所從事、承擔(dān)的各種社會(huì)公務(wù)活動(dòng)及群眾個(gè)人求助等。

（一）非警務(wù)活動(dòng)的成因

一是地方政府的“要求”。公安機(jī)關(guān)目前實(shí)行條塊結(jié)合、以塊為主的領(lǐng)導(dǎo)體制，職務(wù)任免、經(jīng)費(fèi)保障、工作分派與協(xié)調(diào)權(quán)主要掌握在當(dāng)?shù)攸h委政府手中。地方黨委政府從自身所處的位置、所承擔(dān)的壓力出發(fā)，可以不受太多監(jiān)督制約而向公安機(jī)關(guān)下達(dá)從事或參與非警務(wù)活動(dòng)的指令，但與法律要求并非總是一致。公安機(jī)關(guān)作為準(zhǔn)軍事化的力量，其行動(dòng)模式也以服從命令為常態(tài)。雖然《人民警察法》對(duì)公安機(jī)關(guān)依法履職有明確的規(guī)定，但現(xiàn)實(shí)情況是很多時(shí)候警察處于兩難境地：聽從當(dāng)?shù)卣概桑话捶梢?guī)定的職權(quán)履行職責(zé)，要受法律追究；而依法行使職權(quán)，不按當(dāng)?shù)卣闹概桑謺?huì)受到政府責(zé)難。以山東省某縣公安局為例，2013年，參加政府組織的各類活動(dòng)15起，共計(jì)出動(dòng)警力500余人次，處置因環(huán)境污染、勞資糾紛、債務(wù)糾紛導(dǎo)致的集體上訪事件9起，共計(jì)出動(dòng)警力260余人次。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，非警務(wù)活動(dòng)工作量呈逐年遞增趨勢(shì)。

二是現(xiàn)有法律不能有效“適用”。總體而言，指導(dǎo)公安民警執(zhí)法的現(xiàn)有法律、規(guī)章，有的內(nèi)容規(guī)定過于簡(jiǎn)單和籠統(tǒng)，如《警察法》全文52條5000余字，大部分規(guī)定僅一句話概括，有的可操作性不強(qiáng)，如關(guān)于槍支使用的規(guī)定；有的程序過于繁復(fù)，增加了執(zhí)法成本，如《公安機(jī)關(guān)適用繼續(xù)盤問規(guī)定》對(duì)繼續(xù)盤問的規(guī)定等。大部分公安法律規(guī)范性文件未能有效指導(dǎo)實(shí)踐，在法律適用上造成了極大的不便和模糊地帶。為推動(dòng)公安工作，公安機(jī)關(guān)開展了各種活動(dòng)，出臺(tái)了各種措施，如在執(zhí)法方面開展了執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)等；紀(jì)律方面出臺(tái)的“五條禁令”和“三項(xiàng)紀(jì)律”等；在立法方面制定了一系列規(guī)定，如《公安機(jī)關(guān)涉案財(cái)物管理若干規(guī)定》、《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案場(chǎng)所設(shè)置規(guī)范》、《公安機(jī)關(guān)人民警察盤查規(guī)范》等。但遺憾的是這些經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)行之有效的成果沒有及時(shí)提升到法律層面，未被賦予相應(yīng)的法律地位，使其不能更為有效地指導(dǎo)警務(wù)活動(dòng)。

三是其他行政職能部門“缺位”。我國社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型期，政府能為社會(huì)和公民提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的能力仍有不足。在所有行政機(jī)關(guān)中，除了公安機(jī)關(guān)幾乎沒有提供24小時(shí)應(yīng)急備勤公共服務(wù)的單位，警察成為社會(huì)治理的全能部門。現(xiàn)實(shí)的困境是，公安機(jī)關(guān)往往赤膊上陣沖鋒在所有矛盾糾紛的第一線，不得不建立龐大的機(jī)構(gòu)體系，疲于應(yīng)付各種非警務(wù)工作，任務(wù)逐漸偏離警察的職業(yè)功能，全社會(huì)的服務(wù)功能有向警察機(jī)關(guān)集中的趨勢(shì)。另外，公安工作具有廣泛的社會(huì)性，很多時(shí)候需要其他部門的支持配合，礙于“面子”或者“禮尚往來”，造成公安機(jī)關(guān)難以拒絕其他部門的參與邀請(qǐng)。

四是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的“承諾”。人民警察的宗旨是為人民服務(wù)。近年來，由于公安機(jī)關(guān)自身職責(zé)定位出現(xiàn)“模糊”，過度強(qiáng)調(diào)有困難找警察，把這一本應(yīng)作為公安機(jī)關(guān)內(nèi)部要求的事項(xiàng)公開向社會(huì)承諾。比如90年代末作為經(jīng)驗(yàn)在全國推廣的110“四有四必”承諾，就給公安工作帶來了較大的負(fù)面效應(yīng)。隨著社會(huì)日益發(fā)展，矛盾的日益增多，人民群眾的困難也勢(shì)必增多，但這些困難往往絕大部分都與人民警察的職責(zé)范圍無太大的關(guān)系，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)的非警務(wù)工作量不斷增大。以山東省某縣公安局接處警統(tǒng)計(jì)為例，2014年1-3月，指揮中心共接到有效警情1820起，其中糾紛類警情145起，占7.9%，群眾求助警情996起，占54.8%，交通類警情486起，占26.7%，刑事類警情193起，占10.6%。由此可見，群眾求助類警情占了全部警情的半成多，而在此類警情中絕大部分是非警務(wù)活動(dòng)。

（二）非警務(wù)活動(dòng)的影響

非警務(wù)活動(dòng)的危害性已被廣泛關(guān)注，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是有損警民關(guān)系且影響公安機(jī)關(guān)和政府公信力。公安機(jī)關(guān)越俎代庖越權(quán)插手一些職責(zé)以外的事務(wù)，不僅影響警察執(zhí)法的嚴(yán)肅性，也造成公眾對(duì)整個(gè)政府形象的質(zhì)疑。二是使正常警務(wù)工作得不到群眾理解支持。正是因?yàn)榫毂活l繁地推向征地拆遷、聯(lián)合執(zhí)法第一線，公安機(jī)關(guān)成為政府不作為、亂作為的替罪羊，損害了民警在公眾中的形象，使警民關(guān)系惡化，警察權(quán)威下降。三是占用寶貴的警察資源。110的設(shè)立使“有困難找警察”成為現(xiàn)實(shí)，在提高公安機(jī)關(guān)打擊現(xiàn)行違法犯罪活動(dòng)、處置各類突發(fā)事件的快速反應(yīng)能力的同時(shí)也為群眾提供快捷、有效的“危、難、險(xiǎn)”綜合服務(wù)。然而公眾對(duì)警察的預(yù)期遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出公安機(jī)關(guān)的職責(zé)和精力，使非警務(wù)活動(dòng)沖擊、影響了正常的警務(wù)活動(dòng)。

三、科學(xué)確定人民警察職責(zé)范圍，解決非警務(wù)活動(dòng)占用警力問題的意見建議

非警務(wù)活動(dòng)給公安工作帶來的困擾與難題是歷史遺留、基本國情、實(shí)踐需求等多種因素造成的。解決非警務(wù)活動(dòng)影響正常警務(wù)活動(dòng)的問題，既需要外部保障，也需要內(nèi)部規(guī)范，這依賴于依法治國的深入推進(jìn)、公安體制改革的不斷深入和警務(wù)改革的創(chuàng)新和探索。

（一）完善立法，明確責(zé)任。從約束公安機(jī)關(guān)自身來說，刑事司法活動(dòng)是在嚴(yán)格的法律規(guī)定下進(jìn)行的，未經(jīng)法律授權(quán)的執(zhí)法行為要嚴(yán)格禁止，在這方面來說要做到“有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)”。而涉及行政治安管理和為民服務(wù)方面，立法方面還存在一些空白，需要進(jìn)一步加強(qiáng)。我們應(yīng)該看到，公安部早在《2011年公安機(jī)關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作意見》中就已經(jīng)明確規(guī)定“嚴(yán)禁公安民警參與征地拆遷等非警務(wù)活動(dòng)”，但近年來涉及此類大規(guī)模調(diào)動(dòng)警力參與超越公安機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的活動(dòng)，還是屢禁不絕。這說明僅靠幾個(gè)部門內(nèi)部文件并不足以從單方面遏制公安機(jī)關(guān)參與非警務(wù)活動(dòng)。首先要通過立法，以法律的形式對(duì)警務(wù)活動(dòng)和非警務(wù)活動(dòng)的范圍進(jìn)行更明確的界定，明確警務(wù)活動(dòng)緊急處置權(quán)力及其條件，明確大規(guī)模調(diào)動(dòng)、使用警力的權(quán)限及審批程序、內(nèi)外監(jiān)督程序，規(guī)定對(duì)強(qiáng)迫、指使和參與公安機(jī)關(guān)非警務(wù)活動(dòng)的相關(guān)責(zé)任人實(shí)行責(zé)任追究。其次，要從更深層面認(rèn)識(shí)到解決公安機(jī)關(guān)參與非警務(wù)活動(dòng)的問題，是建立“有限政府”的一個(gè)重要組成部分和表現(xiàn)。在未來的《行政程序法》立法中要對(duì)政府的行政、執(zhí)法程序予以規(guī)范、約束，進(jìn)而促使其對(duì)公安機(jī)關(guān)的行政指令兼具程序和實(shí)體的合法性。最后，法規(guī)規(guī)章的制定機(jī)關(guān)，應(yīng)該及時(shí)清理不符合法律規(guī)定的、不合時(shí)宜的文件、規(guī)定，給公安機(jī)關(guān)這一執(zhí)行機(jī)關(guān)更為適用的法律和政策依據(jù)。

（二）依法行政，各司其職。解決公安機(jī)關(guān)非警務(wù)問題，除自身努力外，必須依托于政府強(qiáng)力主導(dǎo)、部門真正聯(lián)動(dòng)以實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)行政的大背景之下。各級(jí)黨委、政府要帶頭執(zhí)行法律法規(guī)，切實(shí)做到依法行政。公安機(jī)關(guān)自身警務(wù)活動(dòng)決策要依法進(jìn)行，堅(jiān)持行政合法性原則，堅(jiān)持“三個(gè)慎用”原則，決不能超出法律規(guī)定的公安機(jī)關(guān)職責(zé)范圍開展警務(wù)工作。需要大規(guī)模調(diào)動(dòng)警力進(jìn)行警務(wù)活動(dòng)之前，必須按照規(guī)定逐級(jí)上報(bào)審批，堅(jiān)決杜絕參與非警務(wù)活動(dòng)。就解決群眾非警務(wù)求助而言，各地大都建設(shè)了城市應(yīng)急中心與公安110指揮中心一套班子運(yùn)作，要加強(qiáng)與司法、環(huán)保、安監(jiān)等職能部門間的協(xié)作，加快其他部門的“反應(yīng)”速度，確保能夠在最短時(shí)間內(nèi)介入，最短時(shí)間內(nèi)處理，減少公安機(jī)關(guān)的警力投入。建議在政府對(duì)各部門的績(jī)效考核如依法行政考核中設(shè)立相應(yīng)指標(biāo)增加公安話語權(quán)，樹立城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心的指揮權(quán)威，扭轉(zhuǎn)警察一家成為“守夜人”的局面。

（三）加強(qiáng)引導(dǎo)，強(qiáng)化監(jiān)督。公安機(jī)關(guān)要依法實(shí)行警務(wù)公開，加大法律法規(guī)宣傳力度，利用微電影、微電臺(tái)、微博等媒介，采取擺攤宣傳、“流動(dòng)警務(wù)”等方式，主動(dòng)向人民群眾宣傳相關(guān)法律法規(guī)，講明公安機(jī)關(guān)、人民警察的職責(zé)，積極促使部分領(lǐng)導(dǎo)干部思想觀念轉(zhuǎn)變，杜絕以言代法、以權(quán)壓法的現(xiàn)象，最大限度減少公安機(jī)關(guān)因外力影響而從事非警務(wù)活動(dòng)的潛在可能。日常為民服務(wù)應(yīng)堅(jiān)持立足本職、適當(dāng)延伸，而不能大包大攬、超越警力資源條件，以免失信于民和浪費(fèi)警力。應(yīng)積極告知群眾如何正確撥打110，強(qiáng)調(diào)“有危難找警察”而不是“有困難找警察”。與此同時(shí)，由政府牽頭開展非緊急報(bào)警求助分流工作，組織相關(guān)部門積極實(shí)行社會(huì)服務(wù)聯(lián)動(dòng)，同時(shí)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下積極探索公共服務(wù)社會(huì)化之路，為群眾提供更多、更好的公共服務(wù)產(chǎn)品，隨時(shí)滿足群眾的各種需求。要進(jìn)一步加大內(nèi)外監(jiān)督力度，尤其是強(qiáng)化人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督，形成良好的監(jiān)督制約機(jī)制和良性發(fā)展環(huán)境。□作者單位：山東省公安廳 E：ZLH

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