放權還需動真格

仝明金

菏澤市通過審批制度改革，過去那種“跑斷腿、磨破嘴、交了錢、受了罪，辦個事要跑十幾個部門，蓋幾十個公章”的事情，如今已經得到很大程度的改變。通過對79家企業調查隨訪，對部門審批工作效率和工作人員辦事態度的滿意率在95%以上，能夠感受到行政審批制度改革帶來的可喜變化，為優化營商環境創造了條件。

一、效果可圈可點

（一）優化了審批方式。從改善經濟環境的目標出發，優化審批方式，規范審批行為，方便市場主體，激發市場和社會活力，市政府強力推行“兩集中兩到位”，將部門所有的行政審批職能集中到該部門的一個內設機構，并將該機構集中到市政務服務中心，實現行政審批項目進中心到位，審批權限授權到位，簡化了審批環節，壓縮了審批時限，提高了辦事效率。審批時限比法定時限壓縮了64%，比清理前承諾時限壓縮了48%。審批要件減少289個，減少內部審批環節376個，絕大多數的行政審批事項的審批環節由原來的5個環節減少為3個。規范了政府非稅收入項目管理，實行集中征收。通過對市級政府非稅收入包括行政事業性收費、政府性基金和罰沒收入等項目進行清理，對保留下來的收費項目由市財政部門在市政務服務中心設收費窗口集中征收，實現了窗口之外無收費。2013年，市級財政非稅收入在市政務服務中心直接征收完成1.943億元，比上年增收1500萬元，增長7.7%。

（二）推行了聯合審批。2013年11月，我市首次組織發改、規劃、國土、環保、地震等十幾個部門，對丹陽路跨鐵路立交橋建設工程項目實行聯合審批，只用了四個工作日，即完成了該項目的立項審批工作。按照過去正常的審批程序，即使是按各部門承諾的辦理時限，至少也需要90多天的時間才能拿到項目立項批準手續。如果按法定辦理時限還會更長。

（三）實行了陽光操作。過去，有關部門的審批權力之所以趨“商品化”，主要原因是審批工作沒有透明度、暗箱操作。改革后，由于公開了審批內容、條件、程序、時限，實行“陽光作業”，有效地促進了黨風政風轉變。市環保局過去對建設項目審批沒有實行公開制，出現過違規操作現象，建設單位意見比較大。推行審批制度改革后，對建設項目審批實行了“四公開”，即公開建設項目審批依據、審批工作制度、審批驗收結果、違規處罰辦法；建立了監督制約機制，采取聘用環保監督員、重大建設項目聽取人大代表和政協委員意見、利用新聞媒體對違規進行曝光、定期走訪征求建設單位意見等辦法，把審批工作置于社會和群眾監督之下，實現了“明明白白辦事”的承諾。

但是，在調研中也聽到了一些不同的聲音。個別企業給出了不滿意票，主要反映辦稅窗口效率較低。對改革前后的變化，認為有明顯改觀的占66%，認為變化不大的占34%。關于對行政審批制度改革的意見建議，有25%的受訪者回答了這個問題，并提出了訴求。希望有的審批權限可以下放到縣區一級，如苗木生產經營許可證、運輸超限證等；運輸超限證辦理下放到市級后，固然方便了許多，但9天辦理一次，過于頻繁。有的反映，個別部門太苛刻、死板，要求提供的材料過于繁瑣，有些沒有必要的材料不必要提供。有的反映辦事程序應該簡化一些、辦事效率再高一些，發改、規劃、建設、環保等部門應該開展聯合審批，減少辦理審批的往來次數。

二、問題不容忽視

（一）明減暗不減。一些部門和地方的行政審批制度改革做表面文章，將審批改為核準、審核、事前備案，或者對行政審批事項進行無關聯的合并，出現明減暗不減的問題，辦事程序不但沒有減少，反而增加了審批環節。比如：市工商局公布的行政審批事項只有“核發《營業執照》及相關許可”1項，但是實際工作中“相關許可”包含了40多項審批。

（二）明放暗不放。一些部門雖然取消了部分審批項目，但卻又設置了前置條件，或把權力下放給下屬單位或者有關聯的企業，通過他們獲取利益，可謂換湯不換藥。開發區是先行、先試區，在開發區的建設、發展和管理上，各級政府都賦予其同級政府的管理權限和審批權限，但實際運行當中，沒有哪個政府部門愿意將審批權力真正交給開發區，區內企業很難如愿享受優質便捷服務。行政審批部門職能“越位”仍然存在。主要表現在行政審批與技術審查還沒有完全分離。比如，有的行政審批部門將本該由市場或中介組織承擔的規劃、建設等方案審查、施工圖設計審查以及專業性、技術性審圖工作當作審批事項，或與審批捆綁在一起，讓建設單位無法分辨哪些是政府應該辦的事，哪些是技術服務機構應該辦的事。致使很多政府部門做了一些不該管的事，也限制了市場主體作用的發揮，影響了行政審批效率的提高，同時也為權力尋租提供了空間。

（三）虛放實不放。受部門利益影響，“錯放、空放、亂放”的現象仍然存在。有的只下放復雜的、管理責任大的，“含金量”較高的仍然留在手中；有的放權有水分，動輒上百項，但“干貨”不多。我們對2013年取消下放的審批項目進行了篩選統計，發現涉及民生的較多、虛的較多、常年不發生業務的較多，而真正涉及到企業發展的、對縣域經濟發展有制約權的，卻牢牢把住，不肯取消、下放。如市民族宗教事務局下放的“宗教活動場所登記”、市水產局下放的“水域灘涂養殖許可證核發”等審批項目，都是多年沒開展過業務。不少基層政府負責人反映：像類似地震設防這一類的審批項目，究竟有沒有必要保留，地震安全性評價究竟有什么用，有沒有必要都做。對此，我們查閱了有關條文、咨詢了有關人員。得到的說法是：建設工程需要進行地震安全性評價，竣工驗收時要有地震工作主管部門參與驗收。而一些建設和設計部門的人卻反映：他們從來都不用地震安全性評價的結果，而是直接采用《中國地震動參數區劃圖》和《中國地震動峰值加速度區劃圖》標準確定抗震設防要求。有企業負責人提出質疑：路東、路西兩個同樣的項目，甚至不是地震動參數區劃圖分界線附近的建設工程都要做同樣的地震安全性評價，是不是重復評價、重復收費，是法規方面的缺陷，還是部門利益的驅使，不得而知。通過進一步調查了解，我們知道，按照現行規定，地震安全性評價是項目立項的前置條件，不管大小項目都要做震評，能夠做震評的目前只有一家，并不是真正的社會中介組織，而是地震部門的下屬單位。

（四）有人放無人接。有些審批項目，上面放下來，下面卻沒有能力承接，不知道怎樣去接管。有兩個方面的原因：一是制度建設不配套。原來的審批項目都是法律法規設定的，都有法定的辦事程序。下放后，相關的法律法規沒有修訂，作為承接的一方，配套的制度沒有建立起來，無法開展工作。二是人員的業務素質和能力水平不具備。一些審批項目，不能單靠拍拍腦袋、看看表格就能決定，既要有嚴密的辦事程序，還要求工作人員具備相應的業務技能，需要開展相關的業務培訓。調研中，我們針對性地對有承接下放審批權的政府部門進行了走訪，發現有的部門負責人對行政審批制度改革一頭霧水，竟然對承接的行政審批權一無所知，更不用說如何履行好職能，用好自己的審批權。

（五）審批收費不規范。有些部門費用收取標準寬泛，自由裁量權很大，造成了尋租行為，既延誤企業發展，也使得一些干部走入了迷途。通過打點關系繞開一些行政審批門檻，是企業必須面對的生存環境。行政許可法規定，行政機關實施行政許可和對行政許可事項進行監督檢查，除有法律、行政法規規定可以收費的以外，一律不得收取任何費用。但由于原先部門規章以及上級業務主管部門已對一些許可項目規定了收費標準，且有部分收費還需上繳。調研中，不少企業針對個別行業審批過濫、收費過多、重復收費等問題提出了質疑。有企業反映：“企業發展，必須重視消防安全，加大消防安全設施投入有必要。但涉及消防安全方面的審批越來越多、費用越來越高，企業不堪重負。表面上看消防投入增加了，實際上增加的是辦手續的費用。就是消防設施的建設，也必須由消防部門下屬的、相關聯的、有利益關系的企業來設計、施工、提供產品。”有企業負責人直接提出：“消防支隊目前是部隊建制，并不屬于政府機關，其審批、收費的主體資格是否具備，值得商榷。”一些企業反映：“土地測繪中有個項目叫勘測定界測繪，也叫報批測繪，到確權發證時還要測繪一次，同樣的地塊，同一個部門要收兩次費”，“還是同一個地塊，規劃部門要測繪、出紅線圖、還要放驗線，這些當然都要收費。而房產部門還要做規劃審批后的房產測繪，當然也要收費”，“幾個部門為了各自的收費，分別采用不同的坐標系，可大地坐標系卻只有一個”。同時，一些部門也反映，有些行政許可在實施和監督檢查過程中，確實需要較大的費用，如須復制大量的資料，印制許可證件、送達、公告、組織專家論證、聽證等等，根據《行政許可法》的規定，這些費用應列入財政預算予以保障。如何保障，如何編制合理的部門財政預算，還需要配套的財政政策來支持。

三、任務更加繁重

（一）要搞好頂層設計，打破審批怪圈。行政審批的設定都有部門的影子。部門利益取向不同，設定的審批就會附加許許多多的條件。調研中，有企業反映：作為危險化學品生產企業，必須要辦理工商登記、取得營業執照，才能開工建設，才能辦理稅務登記、購買稅票；辦理工商登記，又需要安全評價、取得安全生產許可證，辦理環評、通過環評驗收；要通過安評驗收、環評驗收，就必須試生產；試生產就會有產品，就得辦理工業品生產許可證；要辦理工業品生產許可證，就必須提供土地、安評、環評驗收的諸多證件。這樣循環審批，環環相扣，步步設置審批前置條件，形成了審批怪圈。先辦哪個審批都不行，哪個部門找你麻煩都有理。諸如這些，就需要高位統籌、頂層設計，完善相關的法律法規，健全聯合審批制度，避免企業處處為難。

各級地方政府，要創新審批方式，優化審批服務。一是取消前置，最大限度消除制約項目前期審批工作進展的制度障礙。審批部門對設定互為審批前置條件的要進行清理、取消，避免后續審批事項以前置條件未完成為理由拖延審批。二是并聯為主。通過流程再造，打破部門界限，同一階段的審批事項同步進行。每一個階段，各部門都要加強溝通，采取并聯審查方式，實現部門間審批事項并聯、項目主體單位前期工作并聯、審批事項與前期工作并聯。三是信息共享。以政務服務中心為平臺，在各相關部門現有業務系統的基礎上構建并聯審批系統，實現審批信息實時共享、審批業務協同辦理，減少公文往來耗時，提高審批效率。目前，房管部門與稅務部門在收取稅費方面已經實現了信息共享。工商、稅務、發改、規劃、國土、安監、環保等部門也應盡快共享審批服務信息資料，切實為企業卸包袱。四是限時辦結，雙向約束。同一階段，規定時限內，各部門必須辦結，沒有辦結的，視為同意。

（二）要與地方政府機構改革緊密結合。一是通過清理核查，摸清真實底數，編制行政審批事項目錄。應將核實后的行政審批事項及已經取消和下放的審批事項，一并在媒體公開，接受社會監督。對通過市場機制、行業自律能夠解決的，以及通過質量認證、事后監管可以達到管理目的的審批事項予以取消或調整。對一個審批事項需多部門、多環節審批的，原則上按照相同或相近的職能由一個部門承擔和權責一致的要求進行調整，該取消的予以取消。對基層可以實施的審批事項，按照方便申請人、便于監管的原則，下放管理層級。對確認保留的審批事項，要制定詳細的操作規則和程序，包括設定依據、申報條件、流轉程序、法定時限以及申報時所需提供的材料等，并以多種形式向社會公開，接受群眾監督。同時，要特別重視對非行政許可審批項目的清理，列入清理目錄的要監督執行到位，嚴禁設置新的非行政許可審批項目。

二是通過部門“三定”，明確部門的職責任務和審批權限。在“三定”工作中，認真梳理部門報送的各類審批事項，查實法律法規根據，力求做到去偽存真、不留死角，編委審定后載入“三定”規定予以明確。

三是進一步強化部門職責。部門“三定”中既要明確審批權限，還要明確監管職能和責任。要處理好簡政放權和正確履行職能的關系，“放”和“管”兩個輪子要一起轉起來。減少審批事項后，政府部門要轉變管理理念，進一步加強日常監管，強化事中、事后的監督，改進管理方式，有效履行職責，既不能越位管理，也要避免管理缺位，克服“一放就亂”的弊病。特別是涉及到經濟建設和事業發展上，要嚴格執行法律法規、發展規劃和產業政策，加強對社會關注、群眾關心的土地使用、能源消耗、污染排放等事務的管理，要從體制層面研究完善管理的措施和辦法，妥善解決好改革后誰來管、怎么管、如何管好管住的問題，形成權責明確、監管有力、公平公正的監管體系，構造政府監管、社會協同、公眾參與、企業負責的市場監管格局。對已取消調整的審批項目，要制定替代管理措施，防止管理脫節；對改變管理方式的項目，要規范辦事程序，加強監督檢查；對保留的審批項目，要明確審批部門和審批人的責任，做到責權統一；對違法審批出現問題的，不但要追究批而不管的責任，也要追究應審批監管而未履行審批監管職能的責任。

（三）要大力發展社會中介組織。加大扶持力度，著眼于培育和發展以外，還應該出臺中介組織管理辦法，明確中介組織在經濟社會發展中的地位和作用，從而為部分政府審批職能的過渡和轉換創造良好條件。要推動政府部門取消或放寬市場準入，讓中介機構有生存、生長的土壤。將原本由政府包攬的技術審查逐步推向市場，行政審批部門不再承擔技術性審查工作，改由具備法定資質的專業中介機構依照國家規范進行審查，行政機關只根據專業中介機構的審查結果，簽發格式化的審批意見書，也為下一步網上審批奠定基礎。

（四）要加強對行政審批制度改革的組織領導，完善行政審批事項管理體制機制。一是完善行政審批制度改革工作的體制機制。探索建立行政審批制度改革辦公室與政務服務中心管理辦公室合署辦公的模式。各有關部門要統籌協調，密切配合，各司其職，共同做好工作。行政審批制度改革辦公室是行政審批改革的實施機關，負責本級行政審批事項的組織清理、規范實施、動態管理、編碼以及《目錄》的編制、更新、信息共享、考核評估等工作，并經本級人民政府授權公布《目錄》；機構編制部門負責本級《目錄》所列行政審批事項實施部門的職責審查工作，并結合行政體制改革和機構改革對職責任務和行政審批事項提出調整意見；政府法制機構負責本級《目錄》所列行政審批事項的合法性審查工作；監察機關負責本級《目錄》所列行政審批事項實施情況的行政監察工作；政務服務中心管理辦公室負責納入集中受理、辦理的行政審批事項和相應配套服務事務的組織、協調管理和服務等工作。

二是研究制定《行政審批事項目錄管理辦法》。在清理核查的基礎上，編制行政審批事項目錄，保留的行政審批事項要納入本級行政審批事項目錄進行統一管理，對所有行政審批事項統一編碼，確立唯一身份，并納入管理系統實行動態管理。行政審批的實施、監督和公開等都應以《目錄》為依據，未納入《目錄》的行政審批事項不得實施。行政審批事項的新增、減少，以及行政審批主體、依據、條件、程序等出現變化的都要到政府行政審批制度改革辦公室辦理登記、備案。實施行政審批的政府部門要定期梳理本部門各類行政審批事項，明確行使審批權的主體、依據、運行程序和監督措施等，報市行政審批制度改革辦公室登記備案后，在政府網站集中公布。

三是推進行政審批和監管分離、行政審批與行政事業性收費分開。審批人員和監管人員不能身兼兩職，防止自己審批自己監管。要開展經常性監督檢查，對審批人從事審批活動中的違法行為，以及審批部門監督“缺位”的，要依法追究責任。技術審查要從行政審批中剝離出來，交給中介組織承擔，全面推向市場，徹底打破行業壟斷。進一步優化審批方式，既要把不該審批的項目精簡掉，也要把不必要的審批環節精簡掉；推進審批重心前移，把審批事項受理辦理、業務協調等職責充分授權窗口，一般形式性審批事項直接在窗口辦結，需要組織專家會審、現場勘查的復雜事項也可由窗口負責組織實施和協調；把公開化、電子化的辦事制度建立起來，最大限度地節約政府和社會成本，優化發展環境，提高政府效率。□作者系菏澤市編辦副主任 E：WJJ

關鍵詞：行政審批 職能轉變 簡政放權