著力探索片區一體化發展新模式

泰安市岱岳區編辦

泰安市岱岳區經濟總量相對較小、產業結構不盡合理、發展質量低等問題依然存在，特別是鄉鎮（街道）和園區之間發展不平衡，項目低水平重復建設，特色優勢發揮不充分，主導產業不突出，產業集聚水平不高，分散的特色優勢未能形成整體的競爭優勢，一定程度上影響制約了跨越發展。針對上述問題，泰安市岱岳區委、區政府按照科學發展的要求，統籌規劃“一區兩園五片”區域特色經濟的總體思路，把17個鄉鎮（街道）和泰山青春創業園、大汶口工業園劃分為五大片區，發揮各自基礎優勢，突出不同經濟特色，力促統籌發展、連片發展、融合發展。

一、山東岱岳經濟開發區發展情況

泰安市岱岳工業園成立于2000年4月，2012年11月更名為山東岱岳經濟開發區，下轄兩個經濟園區，即：大汶口工業園、泰山青春創業園。2013年，園區地區生產總值123.28億元，實現地方財政收入6.3億元。

（一）統籌規劃功能和產業定位

岱岳區轄區大汶口盆地石膏儲量達360.51億噸，分別占全省、全國儲量的94.6%、63.82%，素有“中國石膏看山東，山東石膏看岱岳”的說法。大汶口工業園作為綜合性經濟園區，立足石膏資源優勢，重點發展規模工業企業，打造一二三產業協調發展的綜合型園區。泰山青春創業園位于岱岳新城區，緊鄰泰安市旅游經濟開發區、高新技術開發區、高鐵泰安站，按照“生態立區、科技強區、服務業興區”的發展戰略，立足區位優勢，以發展高端服務業為主攻方向，打造高端商貿服務區、高新技術產業聚集區、總部經濟輻射區、優化資源配置示范區、一二三產業綜合協調發展的經濟增長快速拉動區，成為與省會同城、泰西崛起的新城區。

（二）園區與駐地聯動發展

1、繼續簡政放權。適當擴大園區管委會經濟社會管理權限，凡是市授予區級的管理權限，除國家另有明確規定外，一律直接授予園區管理委員會。建設項目審批、核準、備案，除特殊產業、行業外，原則上直接放權或委托園區辦理。按照省、市政府有關規定，園區的建設用地出讓金凈收益、城市基礎設施配套費、污水垃圾處理費等稅費重點用于駐地建設和發展。

2、加大財稅扶持。調整完善區以下財政體制，進一步理順區級與園區、鄉鎮（街道）財政分配關系，積極探索與扶持片區加快發展的有關財政政策。為調動園區、鄉鎮（街道）發展經濟積極性，按“屬地管理”原則劃分稅收歸屬，對轄區內的企業稅收、城市教育附加等收入全部計入鄉鎮（街道）財政收入；兩園區及粥店街道完成的財政收入，增量部分實行區與園區、街道3：7分成。進一步完善出口退稅負擔機制。加大財源建設扶持力度，根據區級財力情況逐年增加財源建設資金，爭取省、市財源項目的支持，不斷加大招商引資力度，及時落實好各項鼓勵扶持政策，促進建設項目早投產、早見效，切實擴大財源建設規模。

通過園區與駐地聯動發展，大汶口工業園完善“九縱九橫”道路框架，電力、供水、污水處理、通訊設施齊全，基本實現了“七通一平”，燃氣管道已經鋪設、連接到大汶口鎮和馬莊鎮，交通路網建設已聯到一起、相互貫通；泰山青春創業園科學規劃“一心四軸”藍圖，著力提升基礎設施建設水平，初步搭建岱岳新城發展框架。兩園區與相鄰鄉鎮基礎設施建設實現相互貫通，深度融合，為鎮園合一、無縫銜接奠定了基礎。

3、園區引領“抱團發展”。大汶口工業園和泰山青春創業園以發展經濟為主，駐地滿莊鎮和天平街道承擔轄區社會事務管理職能，園區引領鄉鎮“抱團發展”，實現了跨越發展。

一是經濟指標實現了新提升。2013年，大汶口工業園規模工業實現主營業務收入45億元、利稅2.4億元，分別增長24.3%、26%。泰山青春創業園規模工業實現主營業務收入73億元、利稅4.7億元，分別增長17.94%、26.2%。二是項目推進實現了新跨越。2013年，大汶口工業園實現招商引資實際到位資金35億元，有7個項目列入市級重點項目。泰山青春創業園引進過億元服務業項目11個，特別是投資100億元的天房城市綜合體、投資50億元的碧桂園·鳳凰城、投資25億元的汽車百貨廣場等項目順利簽約，為園區經濟的持續快速發展和產業結構“轉調創”奠定了堅實基礎。三是發展環境實現了新優化。堅持以工業發展帶動服務業提升，創優發展環境。泰山青春創業園注重科技支撐，建立了中科院武漢分院研究基地，大專院校等科研單位與10家企業聯姻，通過“企業發展我受益，企業有難我受損”教育活動，凈化了發展環境。2013年園區駐地天平街道被授予“省級文明村鎮”榮譽稱號。大汶口工業園繁榮發展商貿物流業，全力打造太陽部落、天頤湖和天樂城三大旅游景區，加快旅游設施建設和文化品牌推介，被評為全國青少年戶外體育活動營地、全省第一批省級現代漁業園區；太陽部落游客人數在省內四大游樂園中排名第一，獲評山東“2013游客最滿意十大景區”，有力地促進了園區乃至全區文化旅游業發展。

二、開發區發展中遇到的問題

（一）開發區地位需要進一步明確

目前我國尚未出臺全國性的正式法律對開發區的相關問題進行規制，開發區法律主體地位不明確；而且大汶口工業園和泰山青春創業園作為省級經濟開發區，管委會性質屬區直屬事業單位。這些先天不足，不僅造成開發區管委會行使行政管理職能和行政執法權的主體不適格，也有違政事分開的事業單位改革原則要求。目前大汶口工業園和泰山青春創業園只有一定的經濟管理權和部分社會管理權，導致園區發展過程中出現部門分割、職能交叉、政策不暢通等問題。

（二）職能權限和發展空間受限

大汶口工業園和泰山青春創業園沒有一級行政管理部門的職能權限，加之岱岳區為市轄區，沒有縣級政府在發展規劃、土地審批等方面的職權，致使經濟開發區的管理權限不到位，導致招商引資項目簽約落地難，制約了園區經濟發展；大汶口工業園和泰山青春創業園規劃建設用地空間不足，現有的城鄉統籌總體規劃和土地利用規劃均是依據轄區鄉鎮、街道為主體編制，受人均建設用地指標和基本農田保護制約，導致可使用土地越來越少，難以滿足項目區快速發展的需要。

（三）人員編制不足

隨著園區建設規模的擴張，轄區內人口不斷增加，文化、教育、衛生、計劃生育、勞動就業、社會治安等社會性事務越來越重，導致園區“人少事多”的矛盾日益凸顯。同時，受編制員額限制，園區規劃、建設、環保等經濟發展急需的專業人才匱乏，在一定程度上制約了園區發展。

三、對策思考

（一）根據開發區不同發展階段確定其性質和功能定位

具體而言：開發區發展初期，其主要矛盾是經濟建設，且功能區比較單一，社會事務較少，此時開發區的功能定位應以發展經濟為主，社會事務由地方政府管理；開發區發展中期，各功能區初具規模，各項社會事務管理任務增加，但主要矛盾仍然是經濟發展，應仍以發展經濟為主，社會事務管理仍由地方政府負責。開發區發展成熟階段，開發空間已經十分有限，各功能區已經十分完備，其作為經濟功能區的使命基本完成，此時開發區的主要矛盾是“身份”問題，開發區作為功能區，但實際運行卻是一級行政區。上級政府、地方政府和開發區對開發區管理區域內社會事務逐漸表現出一致性，這是因為開發區到這一階段，經濟發展在政府主導和各項優惠政策的推動下已經十分可觀，區域規模不斷擴大，上級政府要求開發區在經濟發展得有聲有色的同時，更多承擔地區社會責任；開發區管委會本身規格較一般行政區高半格，也希望同行政區黨委政府一樣擁有更多行政權限，尤其是社會管理權限；同時，地方政府在不享受開發區“特惠經濟”發展成果的前提下，卻要替開發區管理諸多社會事務也不合理。這一階段開發區的功能定位應調整為“經濟”與“社會”并重，為下一步與周邊行政區整合成立新的行政區做好準備。山東岱岳經濟開發區目前應處于中期和后期之間的階段，所以應將其管委會定位為區政府派出行政機構，代表區政府全面行使相關經濟社會管理權限。

（二）以片區為載體，打破行政區劃壁壘

結合岱岳區“一區兩園”發展思路，以園區為載體打破行政壁壘，整合片區內鄉鎮的土地等資源，拓展發展空間，真正做實片區，充分發揮各自優勢特點，揚長避短，資源共享，利益共享，實現融合發展，提高園區發展后勁和綜合競爭實力。一是在保持現有鄉鎮機構不變的前提下，成立片區建設“一體化”管理委員會（簡稱片區管委會），由片區管委會對園區和涉及的鄉鎮實行“一體化管理”；二是對片區內社會事務資源進行布局調整，統籌規劃教育、醫療、衛生等公用事業，優化資源配置，完善社會功能，全力推進社會穩定、計劃生育、科教文衛、民生事業等各類社會事務全面發展、整體提升。

（三）進一步理順管理運行體制

一是編制管理上，按照“精簡、統一、效能”的原則，科學設置機構，規范職能配置和人員配備，結合園區發展實際情況，適當增加人員編制。二是管理機制上，在“園鎮共建、一體化管理”的基礎上，促進園區與駐地鄉鎮高度融合，實現干部人事管理一體化、財政管理一體化、規劃一體化、基礎設施建設一體化、經濟社會發展一體化。

（四）進一步擴大審批權限

結合行政審批制度改革，逐步減少或下放行政審批項目，擴大區級審批權限，強化政務服務體系建設，積極打造便民服務“直通車”。通過合并流程、減少中間環節，對列為市、區的重點項目和招商引資大項目開辟“綠色通道”。□E：FQJ

關鍵詞：開發區管理體制 片區一體化