“民參軍”到了關鍵節點

齊岳峰

隨著中國軍隊現代化進程的空前加速，解放軍后勤及武器裝備研發、生產、供應、維修等，已被認為是未來幾年中國經濟的一個重要增長點。

2014年7月底國防大學公布的《中國軍民融合發展報告》中說，目前中國的軍民融合度在30%上下。

該報告主要撰寫者之一、國防大學國防經濟研究中心研究員姜魯鳴告訴《瞭望東方周刊》，目前正“處在由初步融合開始向深度融合推進的階段”。

他告訴本刊記者，中共十八屆三中全會第一次在公報中明確、系統、全面地闡述了軍民融合問題并部署軍民融合改革工作。

“鼓勵和支持民口企業參加國防建設尤其是軍工建設，是推動軍民融合發展的重要內容。近年來，‘民參軍盡管進展不小，但仍存在一些亟待解決的突出問題。”作為軍隊戰略規劃咨詢委員會委員、全軍軍事經濟研究中心副總干事，長期專注研究軍隊裝備與軍事經濟的姜魯鳴對當下中國軍民融合的相關態勢，頗為感慨。

姜魯鳴認為，“民參軍”是一個戰略問題。否則，就是用以軍工企業、國有企業為支撐的國防工業，去應對其他國家以全部經濟實力為基礎的國防工業。

民口生產亞丁灣護航快艇

《瞭望東方周刊》：向民用企業開放軍隊訂單，最早自上世紀80年代就開始實踐，目前總體情況如何？

姜魯鳴：首先，我國“民參軍”領域已初步形成了涵蓋頂層法規、實施辦法以及承制目錄“三位一體”的制度框架，為鼓勵、支持和引導民口企業參與國防建設提供了政策法規依據。

這表現在三個方面：有頂層法規提供遵循，實施辦法明確細則，承制目錄遴選企業。

近年來，在《陸軍及通用裝備型號研制競爭擇優實施辦法》等一系列政策措施鼓勵下，參與陸軍部隊武器裝備建設的民口企業數量連年攀升，范圍也逐漸延伸。在各項政策措施的強力助推下，通過引入優勢民口企業和資源破解制約戰斗力生成模式轉變的瓶頸，已經成為海軍各部隊的自覺行動。

亞丁灣護航行動中，由民口造船廠生產的高速巡邏艇在巡邏警戒、人員換乘和應對多批次可疑目標時，表現出優異的戰技性能。

空軍油料系統積極探索“民參軍”武器裝備保障的路子，積極從國家經濟、科技和社會發展中引入優勢民口企業和資源服務于國防建設，開辟了武器裝備保障能力生成的新途徑。

青海玉樹地震發生后，空軍軍需物資油料部與民航部門迅速啟動互供聯保機制，使玉樹周圍的數個軍民機場同頻聯動。在20多天的奮戰中，民航機場共保障空軍飛機142架次，加注油料2109噸，為圓滿完成抗震救災空運任務提供了有力支撐。

截至2013年5月，全國已有500余家民口企業獲得武器裝備科研生產“準生證”，1000余項民用技術應用于裝備研發。近年來用于玉樹抗震救災、廣州亞運安保等任務的多種型號非戰裝備，完全憑借民口企業的技術優勢完成研制定型并交付使用，不僅節省了50%的采購經費，而且滿足了部隊遂行多樣化軍事任務的迫切需求。

從資本角度來看，早在上世紀90年代，我國就在航空、電子等軍民兩用領域開展了通過資產證券方式引入民間投資的嘗試。國務院2010年5月頒布的《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》中，專門列出“鼓勵和引導民間資本進入國防科技工業領域”的條款。2012年7月，國防科工局和總裝備部聯合頒布了《鼓勵和引導民間資本進入國防科技工業領域的實施意見》，對鼓勵民間投資參與國防科技工業建設的相關細則進一步作出明確規定。通過不斷發展，截至2013年底，11大軍工集團已有70多家公司實現了A股上市。

壁壘依舊存在

《瞭望東方周刊》：十八屆三中全會作出了進一步健全和完善相關體制機制，推進軍品科研生產和維修“民參軍”的戰略部署。與上述要求和任務相對照，當前影響和制約“民參軍”的深層次問題是什么？

姜魯鳴：“民參軍”這一塊和轟轟烈烈的軍轉民相比顯得冷清，進展不大，喊得多做得少，聲勢大效果小。

這里面有思想觀念的問題。我們對民營企業有一種不放心的感覺，總覺得它今天存在，明天還能存在嗎？它現在這么好，未來能這么好嗎？認識上的偏見已經根深蒂固地影響我們。

當然民營企業從一般生產周期來看，不像那些航母型企業存活周期長，但是中小企業加入國防工業建設是世界通例。美國那些中小企業，他們的市場周期也都很短，但是人家為什么能通過一套機制來解決這個問題呢？

國家工商總局發布的數據顯示，截至2013年底，全國各類企業總數為1527.84萬戶。其中，大部分是民營企業，這些企業里面蘊含巨大能量。一批企業的技術水平、產業規模，已經不輸于傳統的軍工集團，在這種情況下，如果把他們依然阻擋在外，意味著什么？

那意味著資產落后，意味著如果發生戰爭，還不得不以一部分國家實力支撐的國防工業，來抗衡人家以整個國家實力為支撐的國防工業。所以“民參軍”是一個國家戰略問題。

目前，首先是“民參軍”頂層體制機制有待完善。

盡管各項涉及“民參軍”領域的法律法規細則，為鼓勵、支持和引導民口企業參與國防建設，為“民參軍”活動的科學化、規范化管理提供了有力保障。然而在具體落實過程中，受長期以來形成的“條塊分割、分灶吃飯”思維定勢影響，有的部門和地區往往通過各種非正式制度安排來推進“民參軍”，目前尚缺乏從國家層面的統一規劃、管理和促進，以及確保軍品市場競爭公正有序開展的頂層體制機制。

其次，阻礙優進劣退的各種壁壘依舊存在。

當前，民口企業和資源進入國防科技工業領域的審批項目仍然過多，審批程序仍然過繁，審批周期仍然過長，有關武器裝備科研生產的各種信息傳遞不透明、公開不及時，阻礙民口企業和資源進入國防科技工業領域的“玻璃門”、“彈簧門”現象仍然十分嚴重。

同時，受歷史和現實形成的諸多因素影響，不管是進入壁壘還是退出壁壘，都會極大地遲滯民口企業和資源進入國防科技工業領域的進程，進而對“民參軍”深度發展產生消極影響。endprint

再次，“民參軍”相關配套政策尚不健全。

從總體上看，當前在鼓勵、支持和引導民口企業參與國防建設方面，存在著較為突出的“重使用、輕培育”現象。

在“民參軍”過程中，往往是在國防和軍隊建設領域有了迫切需求之后，才會臨時想到尋找具備資質的民口企業，對“民參軍”主體培育工作重視不夠。而作為“民參軍”主體直接競爭對手的軍工企業，在優惠政策、訂貨渠道等方面享受著大量資源，還占據著國防科技工業領域的“先發優勢”，使民口企業處于相對劣勢。

同時，信息化條件下的國防科技項目具有高技術、高投入、高風險的特點，“參軍”民口企業隨時面臨著因競爭失敗而退出“民參軍”領域的風險，給“參軍”民口企業造成了相當的壓力。當前破解這些矛盾的配套政策措施仍不夠完善。

從以上現實來看，“民參軍”范圍仍有待拓展。

當前“民參軍”主要集中于國防科技工業的科研生產領域，還不能很好地適應我國安全和發展的戰略需要。近年來，在海洋開發等新興領域出現了“民參軍”的趨勢，為推進軍民融合深度發展提供了新的驅動引擎，但體制機制設計相對滯后，尤其缺乏合理引導、監管和規范的制度和政策。

利益是一切問題的根源

《瞭望東方周刊》：該如何破解上述難題？

姜魯鳴：首先需要構建從國家層面推動“民參軍”深度發展的體制機制。鼓勵優勢民口企業參與國防建設，要建立和完善超越部門地區利益的“民參軍”統一領導機制。

在對各地區和部門民口資源的類別、數量、規模、布局等信息進行詳細調查摸底的基礎上，從國家安全和發展的整體戰略利益出發，打破地方保護主義和部門保護主義的藩籬，建立起對各種“民參軍”資源進行統一規劃和管理的長效機制。

要建立和完善促進“民參軍”深度發展的軍地協調、需求對接機制。以國防和軍隊現代化建設的迫切需求為牽引，以各種民口產品和技術的現實和潛在供給為依據，構建橫跨軍地兩大系統的統籌協調機制，定期圍繞“民參軍”領域需要解決的迫切問題進行聯合辦公，及時研究解決供求雙方在“民參軍”過程中遇到的各種實際問題。及時面向軍地雙方公布各種“民參軍”領域供求信息，確保市場在“民參軍”資源配置中起決定性作用，努力促進需求和供給實現有效對接。

其次，要打破阻礙民口企業參與國防建設的準入退出壁壘。

鼓勵優勢民口企業參與國防建設，必須以十八屆三中全會提出的“清除市場壁壘，提高資源配置效率和公平性”基本要求為依據，著力打破阻礙“民參軍”的各種障礙。當前尤其要下大力打破國防科技工業領域的準入和退出“兩個壁壘”。

體制機制的背后，當然是利益的問題，利益是一切問題的根源。民企空有“參軍”的熱情，但得不到有效信息。

要打破不合理的阻礙民口企業參與武器裝備科研生產維修活動的準入壁壘，著力在基礎資源共享、保密資格認證、軍用技術標準、優惠政策補貼、稅收直接減免等方面下功夫，簡化“民參軍”審批項目，優化審批程序，及時向“參軍”民口企業公布相關信息，真正使“民參軍”企業享受與在位軍工企業相同的政治和經濟待遇，進一步降低直至消除民口企業進入武器裝備科研生產維修領域的各種不合理障礙。

打破不合理的武器裝備科研生產維修退出壁壘。在減少“能者上”阻力的同時，還要下大力解決“無能者下”的問題，打破固化在位軍工企業特殊身份的退出壁壘。應采取有效措施，逐步斬斷各種不合理的既得利益鏈條，還原在位軍工企業作為社會主義市場經濟主體應該具有的本來面目。

當然，對新興的“民參軍”領域，還要科學評估、謹慎拓展、集中監管。

如何監管？要科學評估新興的“民參軍”領域，科學評估與國家核心安全利益的關聯程度，切實將不涉及國家核心安全利益的新興“民參軍”領域列入備選目錄。

要謹慎拓展新興的“民參軍”領域。以備選目錄為依據，通過小范圍試運行，初步確定擬推廣的新興“民參軍”領域目錄，在國家相關部門的統一部署和規劃下，由點到面逐步加以推廣實施。

要集中監管新興“民參軍”領域。確保其行為效果與國家安全和發展利益相一致。尤其要加強對新興領域“參軍”民口企業和資源相關背景和資質的審核，防止因把關不嚴而對國防和軍隊現代化建設造成不利影響。endprint