如何看待中國反壟斷風暴

劉武

每年的8月1日是中國“反壟斷法”這部“經濟憲法”實施的周年紀念日，近兩年的七八月份更像是中國的反壟斷季節。

2013年8月，國家發改委對合生元等6家乳企開出的6.7億元壟斷罰單仍讓人記憶猶新。2014年8月，反壟斷調查的消息接連不斷，先是高通、微軟被調查，這幾天汽車行業也已經掀起反壟斷調查的風暴。

有市場預測，對高通以及汽車企業的反壟斷罰單將再創新高。

罰單屢創新高是世界潮流

不單是中國，全球反壟斷執法活動日趨活躍，“芝麻開花節節高”的反壟斷罰單是近幾年的國際潮流。

數據顯示，2011年全球主要競爭機構的反壟斷案件罰款總額達31億歐元，2012年達到45億歐元。

美國自2008年奧巴馬當選總統后，反壟斷執法積極活躍，2012年更是刷新《謝爾曼法》頒布122年來罰款年度之最。

除此之外，法國、日本、意大利、西班牙、墨西哥、印度、巴基斯坦等國家也頻繁舉起反壟斷利劍，開出創紀錄的高額反壟斷罰單。比如，2012年歐盟反壟斷罰款達到14.7億歐元，印度則是10億歐元。

美、日、歐等成熟汽車市場也都展開過一系列反壟斷調查。2014年2月，美國司法部對日本輪胎制造商普利司通開出4.25億美元罰款，創出該行業反壟斷處罰之最。

可以明顯感覺到，無論是中國還是歐美，真刀真槍的反壟斷調查都不是逗你玩兒。在成熟市場經濟國家，反壟斷和反商業賄賂是兩柄利器。隨著中國市場化的進一步推進，反壟斷的力度也會長期持續并與國際接軌。

此國際接軌，是發展市場經濟的利好，本無可厚非。大多數經濟學家和工商界人士對反壟斷給予好評和支持，但也有一些不同的聲音。

比如，有外媒說中國政府此舉意在“敲打外資，保護國內產業”，國內也有人稱反壟斷是“打擊先進、保護庸才”、“騷擾好公司利器”、“在制造真正的壟斷”。

“三合一”架構的合理性

還有分析人士認為，由國家發改委、工商總局、商務部構成的中國反壟斷共同執法的格局，存在效率低下、權力沖突、行政資源高耗等缺陷。

近年來，市場上有不少聲音反映“國企的傲慢和反壟斷法的弱勢”。于是又有學者呼吁應該實現由“雙層次、三合一”架構，向專司反壟斷的“單層一體”架構轉換。

如此眾多的非議，一些是客觀存在，一些則緣于對反壟斷知識了解不夠。反壟斷對中國人來說還是一個全新領域。

“反壟斷執法架構如何設置”曾經是立法過程中爭議最激烈的焦點話題之一。當時學術界就有人主張設立統一、獨立、權威、專司的反壟斷執法機構。

2008年中國確立了反壟斷委員會與反壟斷執法機構分屬兩個層次，商務部、國家發改委和國家工商行政管理總局三部門共同執法的“雙層次、三合一”架構。

當時，有觀察人士認為，這種反壟斷執法架構意在分權息爭，遷就部門權力利益均衡，而非追求執法效率最優，但在短時間內“是一種最佳的，也是最可行的模式”。

在“反壟斷法”出臺之前，中國眾多法律法規涉及反壟斷。反壟斷的法定職責存在于十余個政府部門。目前，對于一些復雜的反壟斷調查，也偶見反壟斷執法機構與產業規制機構協力反壟斷執法的情況。

有專家認為，執法權分散和執法效率低下并不存在必然聯系，但是同時也普遍認為目前的執法架構是過渡性的，“絕無理由被永久性正當化”。

反壟斷究竟該怎樣反

政府試圖通過反壟斷實現完全競爭，保護消費者利益。然而，經濟學意義上的經濟性壟斷往往與市場競爭相伴而生，經濟性壟斷是市場競爭發展到一定階段的必然產物。

那么，在基于保護消費者利益、維護市場競爭的前提下，我們究竟該怎樣反壟斷？反壟斷和干預市場有怎樣的關聯和界限？怎樣在反壟斷的情況下尊重自由市場規律？

由于特殊的經濟社會歷史背景，中國市場除了存在經濟性壟斷，也還大量存在行政性壟斷。不當的行政性壟斷往往是市場體制的“畸形兒”，是應該堅決反對的。

行政壟斷由于成本低、效益大，往往成為行政機關、組織甚至個人的搖錢樹，對市場的破壞性顯而易見。有學者估算，1998～2008年中國煙草產業行政壟斷所造成的社會總成本在1.5萬億至2.7萬億元之間。

行政性壟斷行為也嚴重破壞了完整市場。有消息表明，中國中央政府相關部門也在研究逐步推進對行政壟斷行為的調查。2014年6月開始，商務部就在全國范圍內面向汽車企業開展地方政府壟斷行為摸底。7月21日，國務院辦公廳明文要求廢除各種地方目錄。

另外，正如火如荼推進的反壟斷調查，雖然罰單屢創新高，但效果仍有待觀察。歷次反壟斷罰單開出之后，市場上都有人認為這對企業來說是“隔靴搔癢”，利劍還沒有真正出鞘。

那么，如何做到“有效”？

“反壟斷法”的功能遠不止于消除已有的非法壟斷上，還要表現在對潛在非法壟斷的“威懾”上。長遠來看，反壟斷領域的一分預防勝過十分救濟。

美國有俗語就稱“參議員謝爾曼的幽靈坐在每個大公司董事會桌邊”，德國聯邦卡特爾局前局長曾形象地將反壟斷法比喻為“停泊在港口的軍艦”。

依靠增加罰金等“簡單威懾”不足以達到這種效果，“簡單威懾”反而容易出現“威懾陷阱”。國外有調查表明，即便面對警察告知，人們的違反率仍然高達33%。

為克服“威懾陷阱”，國外反壟斷執法機構設計了更精細的管理和執法工具，達到威懾企業不敢違反法律的基本目標。中國反壟斷法出臺時間短暫，在反壟斷具體手段上仍有欠缺。endprint