災后重建公共政策的制定

冉 連

(四川大學 公共管理學院，四川 成都 610064)

頻頻發生的自然災害所引發的公共危機已經成為當前學界的重要研究對象。出人意料的自然災害并不可怕，可怕的是在災害發生后期的各方面治理過程中所忽視和存在的問題。由此，在公共危機治理過程中，公共政策制定就顯得尤為重要了，這關系到后期人心與秩序的穩定。本文以蘆山災區調研的切身經驗，結合公共危機治理與公共政策的相關理論，試圖發現政府在災后重建過程中公共政策制定方面存在的問題，并試圖探尋解決這些問題的理性路徑。

一、公共危機治理與公共政策制定概述

(一)公共危機與公共危機治理

我國是世界上遭受自然災害最為嚴重的國家之一，2012年，各類自然災害共造成我國2.9億人次受災，1338人死亡(包含森林火災死亡13人)，192人失蹤，1109.6萬人次緊急轉移安置。2012年因自然災害造成的損失達接經濟損失4185.5億元，農作物受災面積2496.2萬公頃，其中絕收182.6萬公頃;房屋倒塌90.6萬間，嚴重損壞145.5萬間，一般損壞282.4萬間。[1]自然災害引發的公共危機廣受學術界與政府的關注，自然，公共危機與公共危機治理就成為了社會關注的焦點。

從字源上考查“危機”(crisis)本來是一個醫學術語，指人瀕臨死亡，游離于生死之間那種狀態。目前來看，危機一詞用途廣泛，主要與緊急事件、災害以及事故等緊密相連。關于危機的內涵國內外學者有諸多見解，有從危機決策困難性方面出發，有從危機的影響(人、財物、組織)方面出發，也有從危機系統失衡的角度來定義，等等?？偟膩碚f，危機主要是指對特定的影響主體的政治、經濟、文化、生產、生活等某一方面或多方面產生影響，需要相關主體采取緊急措施加以應對的狀態或事件。

關于公共危機的定義，從公共管理的角度理解公共危機的觀點認為，公共危機是一種產生了影響社會正常運作，對公眾生命、財產以及環境造成威脅、損害，超出了政府和社會常態的管理能力，需要政府和社會采取緊急特殊的措施加以應對的緊急事件或緊急狀態。[2]公共危機具有突發性、緊迫性、高度不確定性、高度破壞性、信息不充分性、資源嚴重缺乏以及相互影響與交叉的特征。公共危機主要分為突發性災害性危機(如自然災害，災難事故)與重大社會危機(恐怖活動、犯罪行為、破壞性事件)兩大類，前一種主要是自然引起的危機，后一種是人為引起的危機。本文主要研究對象為前一種公共危機，即由自然災害所引發的災害性公共危機。突發的特大自然災害，往往是難以預測的，造成的社會災害也是巨大的，政府采取的應對措施與危機管理的決策是否正確，不僅關系到災害處置的結果，通常還可以表現出政府的效能，而且一旦處置不當，自然災害便有可能引發或演變為社會危機。

公共危機的治理是在公共危機管理的基礎上發展而來的，公共危機治理是一個復雜的過程，在這個治理過程中政府仍然占據著核心的地位，但是市場、第三部門、媒體以及公民個人的作用是不容忽視的。[3]公共危機治理要求從以往的政府管制民間的單一行政管理模式向扁平化的政府—社會公共復合組織的模式方向發展，形成“橫向到邊，縱向到底”的全覆蓋公共危機治理格局。[4]由此，我們知道公共危機治理不再是政府單一地主導并凌駕于社會之上，而倡導的是一種政府與多元主體間形成的一種戰略合作伙伴關系。公共危機治理主要有事前預防治理，事中應急管理，以及事后恢復階段治理。在此公共危機治理理論的基礎上，本文著重研究自然災害性公共危機的事后恢復階段的治理的相關內容，也即災后重建過程中存在的以及需要亟需解決的政策問題。

(二)公共政策制定以及其與公共危機治理的相關性分析

公共政策從本質上來講是政策主體運用公共權力對全社會利益與價值作權威性分配的工具與手段。政策制定，也稱政策規劃，是指為了解決某個問題而提出的一系列可接受的方案或計劃，并制定出政策的過程。[5]政策制定是公共政策過程的起點與首要階段，是政策科學的核心主題，任何一個收效甚好的政策都必須從政策制定著手，抓好起始環節，才能為后面政策的更好落實打下堅實的基礎。

在公共危機治理過程中，尤其是在恢復階段的治理中，公共政策的制定顯得尤為重要，這是彰顯社會公平，維護社會穩定的重要前提，從某種程度上說這不僅是政府能力的具體體現，也是實現政府能力的一道橋梁與工具。正如我們前面所說，由自然災害引發的公共危機如果在事后治理階段沒有切實可行的政策予以引導，將會引發甚至演變成一系列的社會危機。因此，公共政策的制定在公共危機治理中的作用就顯得特別重要了，在公共危機治理過程中如果相關主體充分利用公共政策這種手段，是使公共政策制定具有合理與可行性，那么就能有效解決社會問題，實現相應的目標。

公共危機治理過程也是一個重新分配價值利益的過程，任何一個治理背后都潛藏著利益的博弈，而利益的博弈的需要由公共政策的制定來表達。因此，良好的公共危機治理需要公共政策來推動，尤其是公共政策制定環節。公共危機治理與公共政策的制定之間存在天然的聯系，在公共危機治理過程中，政府需要制定及時有效的公共政策來穩定秩序和安撫人心?？梢哉f公共政策制定的合法性與有效性關乎到公共危機治理的成效，反過來有成效的公共危機治理一定是在合法有效的公共政策支撐之下而形成的。

二、災后重建過程中公共政策制定存在的相關問題

公共政策制定在公共危機后期治理過程中具有十分重要的意義。由自然災害引發的公共危機表明不僅在救災過程中要制定行之有效的公共政策，而且在災后重建過程中的公共政策制定也是十分必要的，這關系到災區后期的穩定與和諧，更是重振災區群眾生產、生活信心的基石。

(一)4·20蘆山地震帶來的思考

2013年4月20日上午8點02分，雅安蘆山縣(北緯30.3 度，東經 103.0度)發生里氏 7.0級地震，震源深度約13公里。截至24日18點，全省累計有200多萬人受災，196人遇難，21人失蹤，13484人受傷。其中，雅安8個縣有110萬人受災、176人遇難、19人失蹤、12030人受傷(重傷995人)。災區房屋損毀嚴重，累計農村住房倒塌18.63萬間、嚴重受損43萬間;城鎮住房倒塌6700多間、嚴重受損8萬多間?；A設施，包括公路、橋梁、電力、通信、水電站、水庫都受到不同程度的破壞，造成了巨大的經濟損失，特別是對生態也造成了嚴重的破壞。[6]

此次蘆山強震中，我國政府迅速反應，在汶川大地震與玉樹地震的經驗上有效地指揮了了此次抗震救災活動，贏得了國內外的一致好評，民眾對政府的救災速度和措施比較滿意，民族凝聚力進一步得到了提升，地震發生后黨中央國務院高度重視，習近平主席重要指示要抓緊災情了解，把搶救生命作為首要任務，千方百計救援受災群眾，科學施救，最大限度地減少傷亡，同時要加強地震監測，切實防范次生災害。要妥善做好受災群眾安置工作，維護災區社會穩定。同時，地震發生當日李克強總理飛赴災區部署抗震救災工作。在各級領導的指揮下以及各級部門的緊密配合下，救援工作有序開展，取得了預期的效果。

在此之前我國已經經歷了幾次大地震了，如汶川地震、玉樹地震，因此，我國政府尤其是地方政府在應急救災方面的能力得到了很大的提高，這也是國內外有目共睹的，但我們說公共危機治理，不僅僅是前中期的災害應急管理，后期的恢復重建也是十分重要的，尤其是災后恢復重建的公共政策制定，這關系到災區群眾長遠利益、人心安定的問題，也是政府能力更為本質的體現。由此可見，災后重建過程中公共政策制定是需要加以重視并研究的問題，如果說災害中的救援是關系到災區群眾生命的問題，那么災后的恢復重建更是關系到他們今后的日子里該怎樣生活的問題，這是一個更為長遠的問題，這個問題解決的好，災區群眾生活就有新的方向與新的希望，如果解決不好，這將會給災區的今后的穩定繁榮留下隱患。因此，要解決以上問題，首要任務就是要制定好符合災區群眾今后生活、生產的公共政策。

(二)災后重建過程中公共政策制定容易存在的問題

為了能夠及時、快速了解雅安蘆山地震災區群眾對災后重建的公共政策需求，為中央出臺相關政策和四川省制定災后重建規劃提供災區群眾真實需求的第一手資料，四川大學公共管理學院于2013年5月5日開始，深入蘆山、天全、寶興等地震重災區，對受災群眾進行了入戶調查。筆者有幸成為志愿者之一，深入受災群眾家中了解他們的真實需求與災后重建的建議，在調查過程中筆者獲得了很多信息，并進一步反思發現災區群眾的真實需求與其指出政府在災后重建中政策制定存在的問題正是公共政策制定過程中存在的問題。通過調研整理和查閱相關文獻，筆者整理出政府在災后重建過程中公共政策制定很容易存在以下問題:

第一，公共政策的制定沒有以群眾需求為導向，群眾真實需求沒有得到體現，成為政策的被動接受者。

我們在調研過程中，許多群眾表達了他們災后最需要解決的問題就是住房重建或加固，從重災區的情況來看，絕大部分受災群眾的住房都需要重建，雖然從室外看許多房子都沒什么損傷，但是室內許多墻壁都發生大面積龜裂，幾乎不能住人。因此，災區人民最需要解決的就是住房，他們表示只要國家的政策把他們的住房問題解決好了，其他一切都有希望。但是關于住房重建公共政策，災區群眾表示一點也不清楚，也沒有村干部來征集他們的意見，他們表示也許會像汶川地震后那樣，他們只會被動的接受已經制定出來的政策，而他們的真實需求不會在政策制定中得到體現。目前，我國的政策制定模式是，中央或省級政府制定宏觀指導政策，地方政府主要負責制定具體的執行政策，然而上級政府在政策制定過程中由于層級原因沒有得到下級政府關于群眾需求的充分信息，而下級政府也沒有充分考察調研災區群眾的真實需求，很多政策的制定只是根據一把手或者部分專家的見解來確定。同時，很多地方政府在制定災后重建的公共政策，為了政績，只求重建速度，而不講求質量，沒有認真聽取底層群眾以及社會民間團的考察意見及建議，這使得政策制定出現了偏差，公共政策制定沒有反映群眾的真實需求，這也給政策執行帶來了很大的阻力。

第二，公共政策制定中上下級政府之間權力關系不盡合理，政策制定容易出現“上面千層線，落地一根針”的狀況，影響政策有效執行。

從目前我國政策制定的體系來看，政策制定權主要掌握在省一級政府手中，市縣一級政府基本上是在執行政策，然而，它們是災情體驗最為真切與災區群眾交流最為密切的主體，卻很少有或者沒有災后重建政策的制定權，這難免使得災后公共政策的制定出現問題。這樣就會出現“上面千層線，落地一根針”的現象，也即基層政府在政策制定與執行方面困境重重。我們說國家省級政府出臺的政策往往原則性較強，比較抽象，針對性不強，不能有效指導災后重建的具體工作的開展，而縣一級政府了解災后重建的實際情況，大部分卻只能根據抽象的政策去實施災后重建，這會使得其在災后重建中無所適從，由于其沒有實際的政策的制定權，因此，許多下級政府就會想法變通甚至扭曲執行政策，同時其也會根據其偏好、意向利益驅動或政治考量選擇性地執行政策，而且也會根據政策對象不同，選擇性地執行政策。[7]由此，可以看出基層政府沒有政策的實際制定權，在上級政府許多政策方針以及多重壓力的壓迫下很容易就“動手腳”，扭曲政策，從而損害災區群眾的利益。因此，在調研過程中災區群眾對基層政府對政策執行的表現出不滿的情緒，尤其是對村一級的干部，群眾普遍認為基層干部在政策執行過程中有截留救災資金、物資等貪污腐敗等“暗箱操作”的現象，這與公共政策制定中上下級政府在政策制定權力方面不協調狀況不無關系。

第三，在公共政策制定過程中，缺乏政策制定者與執行者以及政策制定者與政策對象等相關主體的長效溝通機制。

災區群眾之所以會反映對重建政策的不了解或者不清楚主要還是在政策制定過程中缺乏長效的溝通機制。首先政策制定者與政策執行者方面缺乏有效溝通，在我國政策制定的體系中，政策的制定者主要是中央與省級政府，而政策的執行者卻主要是市縣級政府，也就是說政策制定的主體與執行主體是不同的，由于主體的不同就溝通中很容易出現誤差，上級政府大概了解災情的情況下拍腦袋制定政策，而下級政府為了自身利益盡量迎合上級政府的政策，而不去根據實際情況需要向上級政府提出相關的意見及建議，這樣一個缺乏溝通的政策制定過程，其政策效果是可想而知的。其次，政策制定者與政策對象的交流還不夠。經常會出現這樣一個政策現象，即政策已經出臺了，廣大群眾卻表示不了解相關政策。很明顯政策制定過程中，政策的制定沒有廣泛地動員廣大群眾的參與，很多過程都是走形式化，政策制定大多是是聽取村干部或部分鄉村精英集團的意見。同時，作為政策執行者的廣大基層政府沒有做好在政策制定過程中的溝通宣傳解釋工作，也沒有及時有效地向上級政府反饋問題信息，報喜不報憂，這就使得制定出來的公共政策缺乏科學性與合理性。最后政策制定者缺乏與社會民間組織的溝通，尤其是政府在制定災后重建的公共政策中容易忽略民間組織的作用，認為其只能在救援中發揮作用，而關于對民間組織在重建過程中對接溝通機制的構建卻十分滯后，政府一直在唱主角，忽視民間組織的重要溝通橋梁功能，致使民間組織在災后重建中的作用沒有充分發揮。

第四，公共政策制定過程中公平性備受群眾關注，政策制定在保障監督政策公平執行的環節上還需要加強。

我們說公共政策是政府等公共主體用來解決社會問題，進行利益調節的一種工具。可以說，公平性是公共公共政策價值的基準點。在中國古代就有不患貧而患不均的說法，因此公共政策的制定過程中，公平性就顯得格外重要，災后重建過程中公共政策制定必須考慮其公平性，尤其是要能夠監督政策的具體執行。在調研過程中，許多群眾反應許多基層干部在資金、物質分發方面存在不公平的現象，許多群眾都有積怨在心里，只是沒有表達出來。因此，可見在災區涉及救災物資發放、住房維修補貼以及發放其他補貼方面表明公共政策制定在保證監督政策公平執行方面還存在問題，政策制定過程中保障監督考慮不全面，將直接導致政策執行過程中的不公平現象發生，出臺的政策不公平，這會使得政策的執行者無法準確掌握政策的尺度，這也使得部分人趁機鉆政策的“空子”，許多政策執行者僅依靠自己的判斷來執行公共政策，很大程度上削弱了政策的效果。[8]同時，政策制定者還很容易忽視弱勢群體和處于邊緣群體村莊和群體，使得非常需要幫助群眾而沒有得到應有的幫助，對于多數農村社區而言，地震導致了大規模的因災致貧和返貧現象。房屋受損對于多數受災群體而言，差不多毀掉了半生的努力，災后可持續生計重建和房屋重建的雙重壓力，致使大量災民成為貧困群體。因此，災后重建過程中公共政策制定一定要體現“公開、公平、公正”的原則，更為重要的是公平的原則，這關系到災區今后社會的穩定，也是政府積累合法性的重要途徑。

第五，公共政策制定容易忽視對災后文化建設。

我們說災后重建過程中公共政策制定將大部分精力都集中在物質重建方面，而精神意識方面的建設容易被忽略，尤其是關于培養廣大群眾防災減災的意識方面的政策制定還不到位，災難并不可怕，可怕的是群眾永遠弄不懂災難的原因。在調研過程中很多群眾都不懂怎樣在地震中保護自己，雖然他們表示政府在這方面有過宣傳，但是好多都是“走形式”，他們也沒時仔細看，最后也就不了了之。經歷了汶川地震的許多群眾仍然在此次地震中受到了很大傷害，可想在災后重建過程中公共政策制定在培養廣大群眾了解災害以及構建防災減災意識方面還存在很大的漏洞。

三、災后重建過程中確保公共政策合法有效的理性路徑

要確保公共政策的合法有效，就必須著力解決在災后重建過程中公共政策制定過程中容易出現和存在的一系列問題，公共政策制定過程是政府向公眾提供公共服務的一個過程，一個建立在公民對話與公共利益基礎之上，并且將二者將結合的公共政策才是合法有效的公共政策。[9]因此，災后重建過程中應從下幾方面路徑努力來確保公共政策的合法性與有效性。

第一，建立以災區群眾需求為導向的公共政策制定標準，形成“群眾需求導向”的政策決策模式。

災后重建過程中，公共政策的制定必須是以災區群眾需求為導向的，只有真正把握了群眾需求的公共政策才具有執行性，才會受到群眾的擁護與支持。群眾不再是被動接受政策的對象，政府應該充分發揮群眾主動影響政策制定的作用。政府在制定公共政策是一定要先摸清群眾的需求，一定要避免表面上“看起來美”的公共政策，實際卻沒有真正解決群眾之所急、之所想。為此，建立以群眾需求為導向的決策模式需要從以下幾方面努力:首先，要轉變公共政策制定完全以專家、政府官員以及精英集團為導向的決策思維模式，在關乎群眾切身利益的公共政策制定需要廣泛地吸納基層群眾的參與，聽聽他們真實的需求。其次，要盡快建立公共政策制定的回應機制，公共政策的制定不僅僅是一個自上而下的模式，更應該是開放的“自上而下與自下而上”的雙邊的互動模式，只有這樣才有可能使政策制定過程中實現信息的對稱，群眾的需求才能更好地被挖掘出來。最后，建立群眾需求導向的公共政策制定模式，還應該傾聽民間團體、高校單位等的考察調研意見，因為他們的非政府性，以及專業性，群眾與他們的交流壓力更少，更能夠講出他們心中的最真實的想法與訴求。只有建立以群眾需求為導向的公共政策才能更好地體現災后重建過程中“尊重民意、維護民權、珍惜民力、實現民利”的政策導向。

第二，在災后重建公共政策制定中注重厘清、理順以及優化上下級政府間的權力關系，保障基層政策制定與執行中的地位與作用。

在傳統的政策制定與執行模式中，一般要求政策的制定與與政策的執行相分離，也就是我國公共部門普遍存在的現象，即上級政府制定好政策，設定目標，下級政府負責執行政策目標。這種自上而下的政策制定模式是大有問題的，而那種倡導政策制定者與政策執行者共同協商的協作關系的上下雙邊互動的政策制定與執行模式是值得推廣的，因為這種模式更加強調建立參與式、協商式的民主化狀態的決策機制。因此，為了更好有效地落實災后重建的各方面政策，上級政府應給予縣一級政府在結合實際的情況下制定公共政策的權利，從而使出臺的政策更加具有可操作性，從而避免出現政策的制定者(國家、省級政府)制定出來的重建政策抽象原則性較強而政策的執行者在操作過程中對針對性不強的政策目標往往是無所適從的現象。所以，省級政府在制定災后重建的公共政策時，應該適當地向縣級政府放權，鼓勵縣級政府根據當地的實際情況出臺相關政策，并報省級政府備案，省級政府加以監督。同時還要加強上下級政府之間的溝通與協商，從而來強優化與厘清災后重建公共政策制定過程中政府間權力關系，從而保障政策的有效執行。

第三，在災后重建公共政策制定過程中，建立政策制定者與執行者以及政策制定者與政策對象等相關主體的長效溝通機制。

在災后重建公共政策制定中建立長效的溝通機制是十分必要的，災后重建是一個比較漫長的過程，在這個過程中是需要有固定有效的適合各主體對象的溝通機制的建立，從而將各種意見與需求納入政策制定的議程的機制，保證政策的合理性與可接受性。首先政策制定者與政策執行者的各政府部門之間要建立“勤報告”、“多聯系”、“快協商”的信息溝通制度[10]，保證政策制定與執行的協調與順暢。其次，信息先行，建立快速便捷、上通下達的社情民意溝通反饋機制，災后重建政策關乎受災群眾的直接利益分配必須要建立長效的社情民意的溝通機制，通過溝通交流及時了解群眾的需求，具體包括建立公眾信息服務平臺，建立與基層政權長效的交流與建議的反饋機制。最后要建立與民間力量的溝通協商機制，民間力量可以通過非正式渠道發揮更高更靈活的響應度，覆蓋政府不能做到的點面。因此，公共政策的制定要建立與民間社會團體的交流溝通平臺，充分發揮其自身的優勢，以確保災后的公共政策能夠最大程度地得到群眾的認可與支持。[11]總之，災后重建要建立起長效的溝通機制網絡(如圖一)才能保證政策的合法合理性。

圖1 政策制定過程中的溝通網絡

第四，在災后重建政策制定過程中，關注弱勢群體與邊緣地區，要著力發揮政策制定在監督保障公共政策公平執行的作用。

公平是和諧社會與公共政策共同追求的核心價值目標，作為社會價值權威分配的公共政策必須將公平作為其核心價值標準，必須關注公平問題。政府作為國家公共權力的行使者以及公共事務的管理者，是全體公民公共利益的代表著和群體利益的整合者，因此其在制定公共政策是必須彰顯其公平正義性，從而維護其合法性與權威性。[12]災后重建過公共政策過程中很容易出現政策盲點，即政策制定很容易忽略弱勢群體與邊緣村落，由于受媒體放大甚至歪曲報道的影響，政府的政策往往向這些地方傾斜，而使得未能被媒體關注到的地方往往被忽略或者支援較少。本次地震中就出現了救災盲點的天全縣，因此，政府在制定災后重建政策時就應該避免類似情況的發生。災后重建政策的制定一定要全面，一定要爭取覆蓋所有的鄉鎮村社，避免出現災后政策受惠盲點村鎮，同時還要照顧到弱勢群體的特殊需求，對待特殊的受災群眾應該制定具體的救助與支持措施，尤其是對受災的孤寡老人、孤兒、孤殘等人員的照顧與救助[13]。除此之外，災后政策制定一定要注重對后期政策執行的監控，即在政策制定過程中要完善對基層官員對政策執行的監控，以防止出現災后重建物資與資金截留等執行中的貪污腐敗問題，這是一個亟需解決的大問題，許多受災群眾都在反映此問題的嚴重性，這也是關系到公平的一個大問題。因此，在政策制定中一定要加以考慮。綜上而言，災后重建過程中的公平問題是關乎重建有效順利進行的重要因素，也是政府彰顯其權威性與合法性的重要契機，這就要求在促進公共政策的制定中要彰顯政策的公平性。

第五，要加強公共政策制定過程中注重引導災后群眾精神文化的建設。

災后重建公共政策制定過程中不僅要促進物質方面的重建，精神文化的重建也必不可少，為此各級政府在促進物質重建的同時，更應注意災后的人文社會重建，其本質上是要在物質廢墟與精神巨大創傷的基礎上，借助各種內在與外在的力量，修復受到破壞的家庭、鄰里、親朋好友、社區組織等，使家庭與社區、社會逐步恢復自我組織與自我發展的活力，使災區人民重新過上安詳有序的生活。當然，這是一個漸進的過程，不能一蹴而就，絕非三五年能夠奏效的。發達國家大地震“震”出來的經驗中，不僅有防御次生災害之策，更有醫治災區社會系統網絡的軟性創傷。在災后人文社會重建過程中需要政府與社會自治組織共同攜手來幫助災區群眾重新認識地震，構建防災、減災的意識，更為重要的是修復因地震而受到破壞的社會關系，同時要發揮基層自治組織在宣傳帶動參與構建防災減災文化方面的作用，使災后的精神文化建設能切切實實地落到實處。

四、結語

災后重建恢復階段是公共危機治理的重要環節，其直接關系到災區群眾后續正的常生產生活，也是災區今后穩定與繁榮的重要前提。因此，公共政策制定需要在災后重建過程中發揮著重要的作用，這關乎到災后重建有序、高效地進行。切實關注災后重建公共政策制定過程中可能或已經存在的問題，并探尋解決這些問題的路徑對于實現災后重建“尊重民意、維護民權、珍惜民力、實現民利”的政策導向以及確保災后重建能夠更加科學有效具有重要的現實意義。

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