保障性住房政策演變下住房租賃市場發展研究
——以德國、美國為例

郭 平

(云南大學 發展研究院，云南 650091)

一、引言

任何一個經歷著工業化與城市化的國家都必將經歷住房短缺問題，為滿足中低收入者的住房需求，各國政府都將實行保障性的住房政策。較早開始解決住房問題的發達市場經濟國家都發現難以依靠市場來填補住房需求與供給的鴻溝，其保障性住房政策經歷了由政府主導的公共住房建設到以公平、效率為目的的市場化住房保障體系的演變。而其住房租賃市場也從最初分割的二元結構緩慢趨向統一。根據發達國家成熟的經驗，住房租賃市場在住房保障體系的演變中始終扮演著重要的角色，一個成熟的統一的住房租賃市場才能更好解決了無力購房者的住房需求，為中低收入者提供了高效的多層次的福利保障[1]。掌握保障性住房政策演變下住房租賃市場的發展趨勢以及解決在其發展中出現的問題將為我國保障性住房建設提供借鑒。

二、保障性住房政策演變與住房租賃市場發展

現今世界各國的住房保障政策呈現以上四種形式，主要涉及產權與使用權，實物保障與貨幣保障的選擇。產權性質的保障房類似與我國提出的“經適房”與“限價房”。中低收入者往往沒有購房能力，政府提出的經適房的價格并不能為大多中低收入者所接受，反而為政府尋租提供了空間，使之成為中高收入者的福利。限價房更是擾亂了正常市場，妨礙價格機制形成低效率。所以在發達的市場經濟國家的保障性住房建設都是從“使用權+實物保障”的模式開始，通過政府出資的形式興建大量住房來解決，它快速有效地緩和了急需解決的住房供需矛盾，但隨著公共住房存量的擴大，大量公共住房帶來了財政支出危機，其對私人住房租賃市場的沖擊日益明顯，政府干預造成的對私人市場的擠出效應顯現出來，政府開始轉向“使用權+貨幣保障”的模式[2](見圖1)。貨幣保障相對實物保證而言，避免了政府對市場的直接干預，同時也遵循了市場的“公平”與“效率”原則，使得住房需求者有更多的自主權。

圖1 四類住房保障方式的優劣

保障性住房政策經歷了從產權模式到使用權模式，從實物保障到貨幣保障的演變。住房租賃市場也隨著政策的演變從分割的二元結構市場向統一市場的目標進行發展。我們先將租賃住房分為成本型租賃部類與營利型租賃部類[3]。成本型租賃部類包括政府提供的低價的公共住房和獲得政府補貼以成本價格提供租金的私人出租房(一般有一定的補貼年限，年限結束后不受租金管制)。營利型租賃部類指完全以市場定價的私人出租房，在這類出租房中還存在著一類接受租房券的私人出租房，租房券是政府發放給中低收入者的貨幣補貼。這一類住房雖然以市場定價，卻發揮了保障性的作用。保障性住房租賃體系由成本定價的私人出租房、成本定價的公共住房與市場定價接受租房券的私人出租房三類組成(見圖2)。

圖2 住房租賃體系的組成

保障性住房政策演變的第一階段，是大量住房需求急需得到滿足的階段。政府一般都會直接興建大量的公共住房來增加住房存量，而貨幣補貼的保障形式并不能滿足這一點。所以住房租賃市場中只存在公共住房與未接受政府補貼的私人出租房。政府主導的公共住房與私人出租房形成分割的二元結構市場。由于公共住房對市場的沖擊和其本身的維護成本頗高，為保護私人住房出租者利益和減輕財務負擔，政府不得不對公共住房采取嚴格的管制。這樣公共住房的發展受到限制，財政投入也漸漸減少。公共住房的衰弱，使得二元結構的租賃市場開始向相互連通的租賃市場轉變，一方面政府會將一部分公共住房私有化，另一方面一部分私人出租房將以直接接受政府補貼或者接受租客的租房券的形式來擔當保障性出租房的角色，填補公共住房退出而留下的缺口。

隨著政府的保障房由實物保障變為貨幣保障，住房租賃市場進入第二個階段。成本型租賃部類與營利型租賃部類都發生了重大變化，獲得政府補貼以成本價格提供租金的私人出租房與以市場價格定價卻接受租房券的私人出租房加入了進來。第二階段是成本型租賃部類成長以及成熟化的過程。所謂成熟化過程(the process of maturation)，指的是隨著時間推移，單位已建住房的未償債務與單位新建、翻新、購買住房的平均新生債務的比值越來越小，兩者差距拉大的主要原因是通脹引起的建筑成本上升[4]。成熟化的結果將形成大量低負債的成本型住房組成的成熟的租賃市場。在此階段中，實行合理租金管制，著力發展協調成本型租賃部類與營利型租賃部類之間競爭關系的國家將較快形成成熟的租賃市場。租金管制壓低了營利型租賃的盈利空間，使兩種部類的盈利水平達到一致，這樣市場的逐利性就不會在成本型租賃的萌芽期將其淘汰。政府對成本型租賃的保護將促使它走向成熟。

如果政府在成本型租賃部類尚未成熟階段奉行自由經濟，以營利型租賃部類發展為主導，那么大量的成本型租賃住房將難以培養。即使存在著接受租房券的私人出租房來發揮保障性作用，但按市場實際價格定價的市場規則也會使租房券的補貼份額反應到新的市場價格中去，從而使租房券失去效力。同時每年以市場價格百分比進行調整的租房券補貼將隨價格上漲而上漲，使得政府負擔越來越重。由于沒有足夠的成本型租賃部類滿足需求，又鑒于租房券推升的高額房租，許多中低收入者被迫進入購房市場，這些對經濟敏感的中低收入者加劇了住房市場的價格波動，損害了中低收入者的利益。所以政府必須先建立穩定成熟的租賃市場，再慢慢放開租金管制，才能穩定價格，對中低收入者提供保障。在完成成本型租賃部類成熟化過程后，成本型租賃與營利型租賃的競爭對整個租賃市場的租金價格起到下拉的作用，市場再不會是營利型租賃占主導地位。這樣在住房租賃市場發展的第三階段將形成多元化的協調統一的競爭性租賃市場，政府補貼也會漸漸退出。大量低負債的成熟的出租房拉低了住房租賃市場的價格，中低收入者的需求得到極大滿足。住房租賃市場的演進路徑見圖3。

圖3 保障性住房政策的演變下住房租賃市場的發展

三、案例分析

(一) 德國保障性住房政策下住房租賃市場的發展

德國的公共住房興起于1847年，當時德國工業開始迅速的發展，城市化進程進入加速階段，大量的農村人口進入城市，許多企業開始興建員工住房。德國保障性住房大規模的興建是在二戰結束之后，德國住房嚴重短缺，人口從東德向西德遷移，更加劇了住房的緊張，德國政府通過政府出資，由非營利組織建造的方法，建設福利性公共住房780萬套，占同期新建住房總數的49%，成功緩解了戰后住房的供需矛盾。人們的住房需求得到很好的滿足,1960年至1982年期間住房數量增長了62%,住房質量也得到改善,1982年的住房中有66%的已經配備了浴室與中央空調。德國住房存量中出租房的比例一直較高，這一點為中低收入者提供了保障。隨著公共住房存量的擴大，德國經歷了公共住房衰弱的階段，沉重的財政負擔，以及日益加劇的邊緣化效應，使得二元化的住房市場難以為繼，1950年—1988年期間每年德國興建公共住房建設數量急劇下降，減少了近87%[5]。

德國開始進入二元化住房市場向單一型市場的過渡的第二階段，政府選擇不再參與公共住房建設，住房供給完全由市場決定，原有低租金的公共住房，一部分轉為市場租賃房，一部分出售給住戶，目前僅剩余150萬套左右，約占市場租賃住房的8%。德國也開始轉向租賃市場的貨幣補貼政策，但與完全市場化的競爭不同，德國為保護成本型租賃的發展，采取了獨特的租金管理制度，向非營利性型的房東以及營利性的房東均發放公共補貼，所有新建住房房東均可獲得25年補貼，但受到補貼的房租應在年限內保持租金在回收成本的水平。政府在住房使用壽命25年之后停止補貼，取消租金管制。成本型租賃住房在政府補貼的支持下日益成熟，住房存量規模不斷擴大，起到了對中低收入者生活保障的作用。為了時刻監督房屋租賃市場的租金價差，政府還對整個租賃市場進行租金控制，將租金增長控制在超出當地房租水平20%以內。德國大多數城市都確定了一種“鏡子租金”的價目表，各地方政府負責按市場水平確定適當的房租標準。未接受政府補貼的房東可以參照“鏡子租金”水平的增長來提高房租。由于政府控制了房租價格浮動，穩定了住房租賃市場，防止了成本型租賃與營利型租賃之間的租金差價危機[6]。這樣成本型的住房租賃即非營利性型出租房與以成本價格提供的營利性出租房的存量逐漸增大，在其達到補貼年限擺脫成本定價的限制后，進入較為寬松的第二層級的租金浮動管制體系。由于長期受到政府的補貼，這一類住房的成本已經得到回收，又可以發揮自身的成本優勢，與新建的營利型出租房形成競爭機制，產生壓低市場租金的作用。到2007年德國住房租賃市場中成本型出租房已經占出租房存量的26%，在某些地區還達到50%，形成了存量很大的一類低租金住房。隨著這類住房成熟化水平的提高，成本型租賃與營利型租賃的租金差價控制在一定水平，德國房價指數也一致趨于穩定(見圖4)。

在這個過程中，一方面大量負債率較低的舊房達到補貼年限擺脫租金管制，與新的高負債，成熟化較低的出租房展開競爭，拉低了市場的價格，另一方面，新建的住房樂于接受政府的補貼來填補成本型租賃住房的存量。隨著住房存量的上升，新建住房的減少，政府對于租房補貼的支出將越來越少。雖然德國住房租賃市場并未完全擺脫租金管制，但隨著其成本型租賃的成熟化，租金趨于穩定，中低收入者住房需求得以滿足，租金管制已漸漸放開，德國住房租賃市場已開始向第三階段緩慢過渡。

圖4 2000年—2012年德國房價指數

資料來源：德國統計局網站 https://www.destatis.de，以2010年房屋價格指數=100。

(二)美國保障性住房政策下住房租賃市場的發展

20世紀30年代,美國設立了公共住房項目，由聯邦政府出資修建，其設計是由聯邦政府支付建設成本，而由租戶負責支付平時的運營支出，公共住房的實施進行的非常緩慢，經歷了二戰后很多項目用于對城市的住房修復，直到20世紀80年代，美國開始了大規模的公共住房建設，并于1994年達到頂峰140萬個單位，隨后大部分的資源用于對現有公共住房的維護與更新。由于美國的住房市場是以營利型住房租賃部類占主導的，采取自由競爭的機制，而大量公共住房的出現將干擾正常的住房價格。為防止公共住房干擾住房交易市場，國家制定了嚴格的公共住房準入標準。于是被嚴格控制的公共住房與自由放任的私人住房市場，形成了兩者分割的二元結構。住房租賃市場進入發展的第一階段，市場中封閉的成本型租賃用于保護中低收入，另一部分則實行市場機制。但是公共住房難以解決與營利型住房租賃市場之間問題，一方面因為國家為避免公共住房出現增長和吸引更多住戶的危險，必須對其加以限制，這導致國家出于保護市場的目的對公共住房實行更嚴苛的資格審核制度。另一方面，隨著美國公共住房政策的不斷推進，受惠面積的不斷擴大，公共住房運營費用大大提升，已經超過的租戶的實際收入，加之私人租賃市場對公共住房的漲價壓力，公共住房的運營模式受到挑戰，各地住房管理機構不得不提高租金，或者停止住房的維護。公共住房的成本優勢喪失，居住環境日益惡劣。1993年到2004年期間，公共住房總數下降了12.3%[7]。針對以上問題保障性住房政策開始傾向對私人出租房的供需雙方提供貨幣補貼，這推動住房租賃市場進入第二階段。公共住房因毫無吸引力的房租以及惡劣的環境漸漸衰弱，二元分割的住房租賃市場被打破，有相互聯通的趨勢，公共住房開始被私有化處理，新的貨幣補貼形式如租房券的發行，使得營利性型租賃也能服務于中低收入者。租房券這一類對于住房需求方的補貼政策，已經發展成為美國最大的資助項目，它較之低收入住房補貼更加的靈活，使得租戶能夠自由選擇合適的居住區。該券可以用來支付當地允許的最高房租超過住戶稅前收入的30%的部分[8]。

在第二階段里，美國并沒有將培育成本型租賃部類看作主要任務，而是希望通過租房券這樣的貨幣補貼形式來緩解中低收入者的租房需求，但是在一個未成熟化的住房租賃市場實行營利型租賃為主導的市場化機制，無疑只能是推高租金價格，使得政府的補貼負擔越來越越重。像第8條款新建與修繕這樣的政府按市價與出租者收入的30%進行差價補貼的項目，也因為不斷高漲的租金而變得難以承受，政府最終把補貼合同的期限從20年削減到5年，最終再次減為1年。2001年—2010年期間，低收入住房需求不斷上升，但低收入者可負擔租金的住房單元數量卻下降，供需缺口進一步擴大(見圖5)。隨著中低收入者在租賃市場越來越被邊緣化，高昂的租金迫使他們想要購買自己的住房，美國住房自有率從1940年的43.6%上升到2010年的66.85%，這種處于臨界狀態的購房者對于經濟波動的敏感程度非常大，他們只是勉強能承擔高昂房價或是通過次級貸款獲得資金，整個住房市場開始受到這種畸形的需求的影響，出現大幅波動(見圖6)。在次貸危機發生后的這幾年，美國住房租賃市場開始受到重視，美國只有致力于成本型租賃的培育才能真正擺脫住房市場不穩定的噩夢。

四、結論與啟示

德國、美國住房租賃市場的案例表明促使成本型租賃部類的成熟化是完善住房租賃市場的關鍵，而合理的租金管制是較好的政策選擇。

圖5 低收入租房者的需求與可支付的租賃住房的供給缺口

資料來源:JCHS tabulations of US Census Bureau,American Community Surveys.

圖6 1992年—2012年美國三個典型城市的房屋價格變動率

資料來源：美國聯邦住房金融機構網站 http://www.fhfa.gov

從建設保障性住房租賃市場的演變過程來看，公共住房是建設前期的共同選擇，它也具有快速擴充住房存量的優勢。但隨著公共住房的衰弱，使用貨幣補貼的保障政策開始取代政府直接投資政策。這時合理的租金管制能有效地抑制營利型租賃部類與成本型租賃部類的租金差價危機，而如美國一樣完全市場化的住房租賃市場將導致成本型租賃部類的邊緣化。德國正是憑借合理的租金管制體系，培育了大量的成熟化的出租房，成功抑制了房價的波動，真正的保障了中低收入者的住房需求。

而我國正處于保障性住房建設的初期，應該開始重視使用權性質的保障房建設，重視租賃市場的發展與完善，停止經適房的供應，轉向公共住房即公租房的建設。目前我國住房租賃市場還處在第一階段，二元結構的租賃市場逐漸形成，但公共住房的存量還很低，對自由市場的影響還不大。現階段，由于快速的城市化和巨大的住房供需缺口，在短時間內增加住房的供應還離不開實物保障。在公共住房形成一定規模，城市化放緩的情況下，政府應該結合貨幣保障的方式，采取貨幣補貼的形式，將住房租賃市場的發展向第二階段引導，這樣有利于緩和將來會出現的公共住房對自由市場的沖擊。政府在利用貨幣補貼的方式培育一批成本型的租賃房，擴大住房租賃市場存量的同時，也應對其采取適當的租金管制，保障租賃市場的穩定性，這樣成本型租賃才能在適當的環境中成熟，當成本型租賃在住房租賃市場中發展到一定規模后，低收入者的基本住房需求才能得以滿足，這時緩緩放開租金管制，將有利于形成穩定統一的住房租賃市場。

參考文獻：

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