我國城市全面小康社會建設的短板與突破

摘 要：全面建成小康社會是中國現代化進程中的一個重要階段性目標。十八大提出，到2020年，中國將在發展的平衡性、協調性、可持續性明顯增強的基礎上，實現國內生產總值和城鄉居民人均收入比2010年翻一番，進一步形成經濟繁榮、政治民主、文化昌盛、社會公正、生態良好的發展格局。我國城市發展是否符合國家總體要求？城市在既往的小康社會建設中其經濟社會各領域的指標是否協調同進并具有可持續性明顯增強的特征？急需我們用一把標尺來衡量。采用《青島科學發展評價指標體系》，對包括青島在內的16個城市2007-2011發展軌跡進行分析評估，在發現城市共性問題的基礎上，分析原因并提出突破短板的建議。

關鍵詞：全面小康社會建設；科學發展評價指標；短板與突破：16城市

中圖分類號：C921 文獻標識碼：A

文章編號：1674-4144（2014）-08-23（6）

黨的十八大提出了到2020年在我國全面建成小康社會的奮斗目標。因此，以科學發展評價指標來觀察城市發展足跡，找出短板，并尋求突破路徑，成為我國城市在2020年率先建成小康社會的前提。

本文采用青島市軟科學計劃重點課題《青島科學發展指標體系研究》①的成果，在“青島科學發展指標體系”的框架下，根據“數據易獲得”原則，建立了包括經濟發展、社會發展、人口狀態、資源環境等四領域一級指標和包括地區生產總值、人均GDP、第三產業增加值、戶籍總人口、普通高校在校學生數、城鎮居民人均可支配收入、農民人均純收入、城鎮居民家庭恩格爾系數、農村居民家庭恩格爾系數、居民消費價格總指數、基本養老保險參保人數、教育支出占GDP比重、千人擁有醫生數、登記失業率、城鄉收入差距、公共圖書館藏書量、國際互聯網用戶數、市區全年供水總量、市區園林綠地面積等19項二級指標在內的“國內城市科學發展評價指標體系”，并以此，對包括青島在內的我國十六個城市的發展狀況做出評估，以便發現短板，尋求突破路徑。

1 16城市發展軌跡及比較

1.1 16城市整體發展狀況比較

為了解國內主要城市目前的發展狀況，這里選取了包括青島在內的16個城市：北京、上海、天津、重慶、無錫、濟南、大連、沈陽、寧波、廈門、蘇州、杭州、西安、南京、成都、青島②，通過對比16個城市在經濟發展、人口狀態、社會發展、環境資源及四領域綜合的發展狀況來說明國內主要城市的發展水平。

研究方法采用指標采集、計算、畫圖和比較的過程。

1.1.1 16個城市的相關領域比較

A.16城市經濟領域發展變化示意圖

由圖1可看出，從2007年到2011年5年內，各城市的經濟發展狀況均呈上升趨勢，其中增長幅度較大的城市有天津、重慶、西安、成都，青島市的經濟發展增長速度處于中間水平。

B. 16城市人口領域變化示意圖

由圖2可見，各城市的人口領域都處于改善趨勢。5年間，西安和無錫的人口領域改善幅度最大，其次是重慶、廈門、北京、上海。杭州變化幅度較小，青島則處于中間水平。

C.16城市社會發展變化示意圖

圖3顯示，社會發展狀況變化較大的城市有無錫、重慶，青島在近兩年內社會發展狀態變化幅度也較明顯。北京、上海、天津及其他幾個城市的社會發展都比較平穩。

D.16城市環境資源發展變化示意圖

圖4顯示，青島的環境資源變化狀況在各大城市中處于領先地位，表現突出。這除了與地方政府強化生態環境保護為先的發展理念外，也歸功于2008年奧帆賽的舉辦和2014年世界園藝博覽會的籌備拉動。而上海、杭州和廈門的環境資源變化也處于良好狀態。

1.1.2 16城市內部各領域協調發展狀況

通過對16城市四領域指標做雷達圖，可以清楚地展示出每個城市內部各領域發展的協調狀況，從而清楚展現其在走向全面建成小康社會道路上依然存在的弱項，如圖5，16城市四領域協調度雷達圖。

16城市的雷達圖表現出：北京、大連、廈門、寧波、杭州各領域發展協調性較好，西安、成都、重慶、南京等城市重在經濟和社會的發展，上海和青島則比較重視環境資源的發展。

從直轄市看，協調性最好的當屬北京。各大領域指標全面趨好，協調同進；重慶社會領域發展表現突出，基本養老保險參保人數已達600多萬人，教育支出占GDP比重達3.18%，千人擁有醫生數提升，登記失業率下降，城鄉收入差距縮小，國際互聯網用戶數達到1535萬戶，同期青島僅為186萬戶。

上海注重教育投入，教育支出占GDP比重近兩年不斷提高，2011年達到2.86 %，而同期青島僅為1.64%。

從省會城市看，濟南、沈陽、南京、杭州各大領域的多項指標，穩步提升，一些領域指標提升明顯。如教育支出占GDP比重、千人擁有醫生數、公共圖書館藏書量等都好于青島，特別是公共圖書館藏書量（2011），沈陽、南京、杭州都過千萬冊，而青島僅有400多萬冊。杭州的人均GDP、第三產業增加值明顯高于青島，但城鄉收入差距明顯低于青島。

從沿海開放與計劃單列城市看，人口不及青島的無錫、蘇州等地的生產總值超過青島；寧波、廈門人均GDP都過7萬元（2011），但城鎮居民人均可支配收入、農民人均純收入都明顯高于青島，城鄉收入差距明顯低于青島，而且兩個城市的“千人擁有醫生數”均高于青島；比青島人口少近180萬的大連，人均GDP在2011年達到91287元，明顯高于青島75563元，且在農民人均純收入、城鎮居民家庭恩格爾系數、千人擁有醫生數、城鄉收入差距、登記失業率等數項指標都好于青島，顯示了較強的起勢。

2 城市發展過程中的共性問題及突出短板

2.1 共性問題及突出短板

依據科學發展指標體系對我國16個城市2007-2011年發展軌跡的評估，我們可以得出如下判斷：endprint

16城市的發展總體呈健康趨勢：經濟總量增加、社會建設提速、人口領域指標改善、資源環境保護意識增強、效果明顯。一些城市根據自身資源稟賦和發展瓶頸問題，加大改革力度，出臺綜合措施，治理落后指標，使小康社會建設取得長足發展。但與此同時，城市發展領域的不協調的共性突出問題及人口社會領域的弱勢指標是明顯的短板，成為今后城市全面實現小康社會必須重視解決和克服的攔路虎。

以青島市為例。根據青島科學發展指標體系的測量，青島在2008-2012發展階段，城市建設水平總體提高，體現在經濟、政治、文化、社會、生態領域方面的諸多指標，比2004-2008階段進步突出，如經濟領域的多項指標和科技創新，后者曾是2004-2008青島市發展的弱勢指標，并作為城市發展的掣肘短板，制約并影響著相關指標的改善，成為青島提升城市建設質量的“攔路虎”。十分可喜的是，在后一個發展階段，青島市攻堅克難，以國家創新型城市建設為契機，加大財力投入與工作力度，使科技創新指數、授權專利數兩項指標突飛猛進，從而改變了落后面貌，跨入了全國先進行列，并帶動其他領域指標全面提升，在2012全國城市綜合競爭力評估中，青島榮登10強。

但青島的弱勢領域與指標依然存在。表現在人口與社會領域發展遲緩。如將青島市2004年到2012年四領域指標的變化體現在雷達圖上（圖6）則顯示，在這9年間，與積極發展和改善的經濟與環境領域相比，一直處在最內環的社會和人口領域卻始終沒有明顯的進步，而這兩個領域恰恰也是青島率先全面建成小康社會的短板領域。

通過與其他城市相應指標在五年內（2007-2011年）指標值的比較，可以看到青島在人口與社會領域有多項弱勢指標，它們是：城市戶籍總人口、普通高校在校生人數、基本養老保險參保人數、教育支出占GDP比重、公共圖書館藏書量、國際互聯網用戶數等。而這些指標反映了城鄉差距的存在和以人為本的城鎮化任重道遠。

2.2 導致16城市共性問題及突出短板的主要原因

2.2.1 政府對人口社會領域的建設重視不夠

相對于各級領導對GDP和相關經濟領域的指標的重視，而對涉及人口、社會領域的一些指標，城市政府重視程度不夠。由于干部考核制度的不完善，相當一部分政府官員，將其視為“軟指標”，即使工作考核也以“過關”為滿足，缺乏克服困難，創先爭優的勇氣與力度。導致了發展不協調及人口社會領域的弱勢指標較多的共性問題發生。

2.2.2 人口社會領域的建設欠債過大

由于在人口與社會領域長期投入不足，即使包括青島在內的許多城市從2008年起社會事業經費總支出連年增大，但由于前期投入過低，人口社會事業發展的欠債較大，如城市居民人均可支配收入、農民人均純收入、城市居民人均住宅建筑面積、城鎮與農村低保資金計劃支出等，導致后期的很大一部分投入用以彌補前期的不足。因此，即便一些城市從客觀上對這些領域的財政投入和工作力度在加大，但與收效不相稱。該兩個領域反映居民生活質量的多個指標數值改善不大，說明相當一些城市前些年在人口與社會領域的建設欠債較多，形成了經濟與人口、社會領域發展不在同一水平線的事實，需要我們繼續增還欠債，彌補差異，構建和諧。

2.2.3 人口空間分布不均衡，城市中心人口過密

數據顯示，包括青島在內的許多大城市近年出現了較嚴重的“城市病”，人口分布不均、交通擁堵。由于人口分布不盡合理，市區基礎設施和公用資源承載能力超負荷，交通、教育、醫療等社會問題難以很好解決。而與此同時，人口稀疏地區的建設滯后，公共服務難以有效配置。

2.2.4 其他人口因素

包括青島在內的一些城市由于農村人口多、流動人口規模大、素質低、老齡化程度高、結構不合理等，也導致人均指標的下降，如基本養老保險參保人數、城鄉收入差距、千人擁有醫生數、公共圖書館藏書量、國際互聯網用戶數等。此外，由于人戶分離、空掛戶等遷移人口數量的增加，也給社會治安、計劃生育等帶來管理上的難度。這些均為城市人口社會領域相關指標的改善增加了難度。

2.2.5 統籌觀念薄弱導致城鄉未均衡發展

在城市建設與農村發展工作中，一頭重、一頭輕。忽視農村人口多、城鄉差異大的問題，未從城鄉統籌一體化發展角度，規劃城市與新農村建設。工作中重視城市、輕視農村，城鎮化過程中土地城鎮化快于人口城鎮化。導致城鄉收入差距進一步拉大、轉移農村人口難以市民化。

2.2.6 環境資源制約發展

16城市多是我國人口稠密地區，人口平均密度高但人均占有的土地、水資源等一般低于全國平均水平。隨著近年的開發，城市資源環境的承載力多接近飽和水平。由于依靠投資和大量消耗土地、能源的經濟增長方式尚未根本改變，資源節約型生產和消費模式沒有形成，城市資源環境承載壓力日益加大，也給城市發展帶來制約。

3 突破短板的對策建議

3.1 實施以增加發展的協調性為主導的新的城市競爭戰略

協調發展，是實現十八大提出的全面建成小康社會目標的前提，是抵達目標的最優（短）橋梁。很難設想單頭突進的分領域指標，能構成和諧發展的“全面小康”。

3.1.1 加強城市協調發展的戰略研究與監測，優化投資

針對城市經濟、政治、社會、文化、生態領域的各項指標在做好分解發展計劃的同時，做好督查落實，把錢花在刀刃上。在宏觀把控經濟合理增長的同時，有利于總體協調發展的重點指標要保增長，如高新技術產業、節能環保產業、生態建設以及民生改善等；對少投資甚至不投資就有利于總體協調發展的分項指標，如政治、人口與社會領域的相關指標，要加大工作力度，提升數值，保證到2020年GDP與人均收入翻番的同時，體現政治、社會、文化、生態領域的建設齊頭并進，各項指標全面呈優。

3.1.2 實施“協調同進”的城市競爭戰略，創新城市建設觀念包括：endprint

以“緊湊型城市”求得城市發展——既靠集約、又靠節約投資，建設高效率城市；

以“全球城市”提升城市檔次——引進外資注重全球元素，既彰顯現代化城市的“國際性”，更重要的是借鑒其管理經驗，使城市發展更具有協調性和可持續性（切忌生搬硬套，形式借鑒，導致內傷），各級領導要增加建設、管理國際化大城市的知識，保證城市在彰顯特色的同時，體現出城市的高效與組織化；

以“法制城市”構筑公平開放的規則社會——強化規則面前人人平等觀念，以活躍的公共生活、積極的市民參與、普遍的公共精神，構建文明城市，彌補硬件建設的不足；

以“城鄉統籌”縮小差距——以“新型城鎮化”普惠新市民，致富新農村，讓城市市區消滅半城市化的農民工，鄉村增加更多的非農從業者和居民；

以“城市更新”夯實城市發展根基——以更積極的創新戰略，滲透城市建設的方方面面，帶動城市各項建設發展，并驅動走向更高層次的協調發展；

以“美麗城市”吸引全球目光——以“生態文明綠色”統領城市建設，并以此呈現給世人及后人一個人與自然和諧、經濟社會發展與生態環境保護雙贏的文明城市形象。

3.2 針對發展短板實施分領域治理提高發展的全面（均衡）性

分領域治理，就是在堅持改革的前提下，擬定可行計劃，將發展進度分解到弱勢領域和每項弱勢指標，與有關方面和單位簽訂軍令狀，督查實施落實。對突出短板，要采取綜合治理、聯合幫扶，限期改變面貌。

3.2.1 人口領域

以推進城鎮化特別是新型農村社區建設以及進城農民工市民化為途徑，擴展城市戶籍總人口規模，讓更多城市農村轄區農民就地市民化、入城多年的農民工（常住人口）市民化。

此外，應堅持計劃生育基本國策，穩步推行單獨二孩政策，合理控制人口規模，科學引導人口分布，改善人口性別、年齡結構，提高人口素質，促進人口與資源環境相協調，與經濟社會發展相適應。

3.2.2 社會領域

圍繞基本養老保險參保人數、教育支出占GDP比重、公共圖書館藏書量與國際互聯網用戶數等重要指標，盡可能完善社保組織系統。堅持“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”的方針，建立健全覆蓋城鄉的社會保障體系；繼續增加投資，改變教育支出占GDP比重仍偏低的狀況，解決好群眾反映強烈的有關教育公平問題。加大工作力度，擴大公共圖書館藏書量，改善就讀條件。結合各自實際，加強文化建設，占領新興媒體空間。

結合完善公共衛生服務體系建設，積極改革、引進和補充醫護人員，壯大從醫隊伍。

針對一些城市“登記失業率”不穩定狀況，實施更加積極的就業政策，以項目擴大就業、以創業帶動就業、以服務穩定就業，完善城鄉統一的公共就業服務體系，統籌做好高校畢業生、進城務工人員和就業困難人員就業。采取促進高校畢業生就業、推動城市困難人員就業、加快農村勞動力轉移、加大職業培訓力度等方法，改善不穩定狀態，爭創國家級創業型城市。

3.3 以提高發展質量為中心，推進城鎮化解決差距問題并促進多個指標的改善

城鄉、地區、階層差距是我國全面建成小康社會的短板，也是16城市普遍存在的通病。由于城鄉差距的拉大，影響城市一些重要指標發展滯后。如城鎮居民人均可支配收入、農民人均純收入等。因此，彌補城鄉差距，應成為我國城市科學發展率先建成小康社會的攻關重點。克服這個短板，非一日之功，但只要堅持改革、從健全城鄉發展一體化體制機制、推進城鎮化來治理城鄉差距問題并促進多個指標的改善，并非不可攻克。

強化城鄉統籌一體化發展，把城市發展與新農村建設有機結合起來，進一步加大公共財政對農村的傾斜力度，在著力推動農村人口到城鎮就業定居或就地實現城鎮化的同時，不斷促進城市人才向農村反哺，基礎設施向農村延伸，城市公共服務向農村覆蓋，城市現代文明向農村輻射，實現城鄉共同繁榮。

3.3.1 以建設大城市都市圈為基本思路合理布局人口

通過優化城市空間及產業布局，帶動人口等要素的合理分布，在構建大城市新的改革發展框架的同時，盡快形成不同等級城鎮一體化協調發展格局，引導人口向不同等級城鎮集聚，既為中心城區人口的過度膨脹消腫，也為均衡人口分布，提高公共服務能力提供重要空間和載體。

應優化主城區空間布局。依據“職住平衡、生態平衡、滿足居民生活基本需求功能相對完善”的原則，在城市的不同片區，注意經濟活動區、住宅區、購物休閑娛樂區、醫院、學校、生態保護區等的合理布局和有機結合，從而使整個城市形成多中心空間結構，既均衡人口分布，又降低居民的通勤、工作、生活成本和城市運營成本3④，解決人口空間分布不均衡，城市中心人口過密的問題，提高城市承載力。

3.3.2 以新型農村社區建設為契機就地城鎮化

積極穩妥實現農業轉移人口的市民化。以新型農村社區建設為契機，有序實現農業轉移人口的市民化。

值得一提的是，要避免形式主義，一刀切，不能以趕進度、追指標的方式對待新型農村社區建設，應以實事求是的態度做到規劃引領，政策推動，因地制宜，分類指導，兩區（新型農村社區與特色產業經濟園區）共建、產業支撐，農民主體，有序推進。從而使農業轉移人口在從事產業、就業方式、人居環境、社會保障等一系列方面真正實現由“鄉”到“城”的轉變。使城鎮真正成為人們的安居之處、樂業之地。也從根本上縮小城鄉差距，提高“城鎮居民人均可支配收

入”、“農民人均純收入”、“最高與最低收入戶差距”等指標的數值。

（感謝青島威伯科有限公司工程師王莉麗為本文進行數據處理與圖表制作。）

注釋：

① 參見青島市軟科學研究計劃項目《青島科學發展指標體系研究》（編號：07R-01，項目負責人：李煒，結項時間：2009.12）

② 城市的選擇以統計數據獲取便利為原則。指標采集來源于《直轄市、副省級市、省會城市、經濟特區和沿海開放城市統計資料匯編（2007-2011）》，部分缺省指標已給予理論推算，在表格中賦予*標注。

③ 陳玉光.青島市人口城鎮化問題研究.青島市統計學會.青島市人口與經濟社會發展學術研討會課題論文分析集，2012年9月出版，第39-40頁。

責任編輯：王凌宇endprint